Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa
phương trong Hiến pháp năm 2013
Trong quá trình lấy ý kiến nhân dân vào dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm
1992, Chương IX của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 về chính quyền địa
phương là một trong những vấn đề nhận được sự quan tâm và thảo luận nhiều nhất
của các đại biểu Quốc hội, các cấp quản lý Trung ương và địa phương cũng như giới
khoa học.
Bởi vì việc sửa đổi, bổ sung các nội dung tại Chương này có ảnh hưởng trực tiếp tới tổ
chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp, bảo đảm cụ thể hóa chủ trương
của Đảng về tổ chức hợp lý, hiệu quả chính quyền địa phương, tăng cường năng lực hoạt
động của các cấp chính quyền địa phương, đồng thời nâng cao tính gần dân của các hoạt
động hành chính, thiết lập chế độ chịu trách nhiệm độc lập về các nguồn lực. Bên cạnh đó,
việc nghiên cứu, sửa đổi các quy định của Hiến pháp năm 1992 cũng nhằm bảo đảm thiết
lập các nguyên tắc về tính chất, vị trí, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương
và các cơ quan trong bộ máy chính quyền địa phương tương đối ổn định, phù hợp với tính
chất có hiệu lực lâu dài của Hiến pháp, khắc phục những vướng mắc, hạn chế trong tổ
chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong thời gian qua và là cơ sở Hiến định
để cụ thể hóa trong Luật tổ chức chính quyền địa phương.
Theo đó, tại Hiến pháp năm 2013, các quy định về chính quyền địa phương được quy
định tại Chương IX, gồm 7 điều, từ Điều 110 đến Điều 116, được xây dựng trên cơ sở
đổi tên Chương IX (Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) của Hiến pháp năm 1992.
So với các quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), các quy định
này vừa có tính kế thừa, vừa có sự bổ sung, phát triển với một số quy định mở đường cho
sự cải cách tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân (HĐND), Uỷ ban nhân dân
(UBND).
Hiến pháp năm 2013 quy định một cách tổng quát về đơn vị hành chính, về nguyên tắc cơ
bản trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, về vị trí, chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, còn những vấn đề cụ thể về tổ
chức, thẩm quyền của từng cấp chính quyền địa phương sẽ do luật định.
Những điểm sửa đổi, bổ sung cơ bản, quan trọng gồm:
- Về đơn vị hành chính: Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa quy định của Hiến pháp

- Về địa vị pháp lý và chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương: Kế thừa
quy định của Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định Hội đồng
nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng
và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước
Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân quyết định các
biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, các vấn đề quan trọng
của địa phương và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương (Điều 113).
Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ
quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu


trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (Điều
114). Hiến pháp cũng sắp xếp lại và làm rõ hơn tính chất, trách nhiệm, thẩm quyền của
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân để phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà
nước thống nhất và mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương trong tình hình mới
(Điều 113, Điều 114).
1. Về sửa đổi tên Chương IX thành “Chính quyền địa phương”
Hiến pháp năm 2013 đã sửa đổi tên gọi của Chương IX từ "Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân" thành "Chính quyền địa phương". Việc sửa đổi tên gọi của Chương này không
chỉ thuần túy là sự sửa đổi về câu chữ, mà hơn hết đã thể hiện được tính thống nhất của
chính quyền địa phương và sự kết nối chặt chẽ của hai cơ quan tổ chức thực thi quyền
quyền lực nhà nước ở địa phương. Bởi vì, mặc dù HĐND và UBND là hai cơ quan có vị
trí và chức năng khác nhau, nhưng được tổ chức và hoạt động trên cùng một địa bàn, một
cấp hành chính, có mối quan hệ chặt chẽ về mặt tổ chức và trong tổ chức thực hiện chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Thực tế cho thấy hiệu lực, hiệu quả hoạt động của
một cấp chính quyền địa phương chủ yếu dựa vào việc phát huy mang tính tổng hợp hiệu
lực hoạt động của cả hai cơ quan trong một thể thống nhất. Bởi vậy, việc đổi tên gọi của
Chương này là một bước thay đổi nhận thức về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương trong Hiến pháp, thể hiện rõ tính thống nhất, thông suốt của bộ máy nhà nước từ
Trung ương đến chính quyền địa phương trong một nhà nước đơn nhất.

Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định:
“1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam.
2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ
chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc
biệt do luật định”.
Điều 111 của Hiến pháp năm 2013 có sự xuất hiện khái niệm mới “cấp chính quyền địa
phương”. Khái niệm này cho phép phân biệt rõ giữa cách phân chia đơn vị hành chính để
quản lý với mô hình tổ chức chính quyền ở từng đơn vị hành chính. Ở tất cả các đơn vị
hành chính phải có chính quyền địa phương nhưng không phải một đơn vị hành chính là
một cấp chính quyền. Cấp chính quyền được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô
thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Ở đâu được coi là cấp chính quyền thì
chính quyền ở đó bao gồm HĐND và UBND, UBND do HĐND cùng cấp bầu ra; còn ở
đâu không được coi là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ
quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn. Như vậy, Điều 111 Hiến pháp năm 2013
đã đưa ra quy định mới “cấp chính quyền địa phương” gồm có HĐND và UBND và cấp
chính quyền được xác định ở những đơn vị hành chính nào sẽ do luật định, phù hợp với
“đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”.
Thực tế cho thấy, quản lý nhà nước đối với đời sống đô thị là khác so với quản lý nhà
nước đối với đời sống nông thôn. Mặc dù vậy, Hiến pháp 1992 vẫn quy định việc thiết lập
các đơn vị hành chính đô thị cũng như nông thôn, trên cùng một mặt bằng pháp lý, không
có sự khác biệt. Dù là tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương đều là một cấp chính
quyền “gọi chung là cấp tỉnh”, “gọi chung là cấp huyện” và “gọi chung là cấp xã”. Ở đây,
có thể thấy hầu như chưa có ý tưởng tạo ra sự khác biệt giữa chính quyền nông thôn và
đô thị, mặc dù trên thực tế hai địa bàn có đối tượng quản lý nhà nước rất khác nhau và vì
vậy, đòi hỏi cách thức, phương pháp quản lý cũng phải khác nhau.
Qua nghiên cứu thực tế, đô thị có một số đặc điểm sau đây đòi hỏi phải có sự phân biệt
trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị và nông thôn: (i) tập trung dân cư
với mật độ cao, địa giới hành chính và điều kiện sinh sống của người dân khá chật hẹp; (ii)
cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội phát triển có tính liên thông, đồng bộ; (iii) có nếp

hiến định.
Vì vậy, Hiến pháp năm 2013 cũng đã bổ sung một điều mới quy định trực tiếp chức năng,
nhiệm vụ của chính quyền địa phương (Điều 112). Theo đó, chính quyền địa phương có 2
loại nhiệm vụ được phân biệt với nhau: (1) tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp,
pháp luật tại địa phương; (2) quyết định các vấn đề của địa phương do luật định. Trong
một Nhà nước đơn nhất như nước ta, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu của chính quyền địa
phương là tổ chức và bảo đảm thực hiện Hiến pháp, pháp luật tại địa phương. Đồng thời,
chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm xuất phát từ tính đặc thù của địa phương.


Đây là nhiệm vụ có tính tự quản cao. Việc thực hiện hai nhiệm vụ quan trọng này đặt
dưới sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên.
“Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định
thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp
chính quyền địa phương” (khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013). Có thể nói, đây là
một nguyên tắc hiến định quan trọng trong việc thiết kế cơ chế điều chỉnh mối quan hệ
giữa chính quyền địa phương và chính quyền Trung ương (cũng như giữa các cấp chính
quyền địa phương với nhau) trong việc xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương
và các luật có liên quan. Chỉ có trên cơ sở phân định rõ thẩm quyền của mỗi cấp chính
quyền theo tinh thần phân cấp mạnh mẽ thì cơ chế xác định trách nhiệm, bảo đảm tính tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền mới hiệu quả. Bên cạnh cơ chế phân
cấp, phân quyền theo tinh thần của Điều 52 và khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013,
còn có cơ chế uỷ quyền. Vì vậy, khoản 3 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 có quy định:
“Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm
vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”.
Trên thực tế rất nhiều nhiệm vụ của Trung ương được giao cho địa phương thực hiện,
nhưng chỉ giao việc mà không kèm theo các điều kiện để thực hiện công việc đó, do đó,
gây rất nhiều khó khăn cho địa phương. Quy định tại Khoản 3 Điều 112 của Hiến pháp
tạo cơ sở hiến định giải quyết nhiều bức xúc của các địa phương hiện nay.
5. Các quy định về Hội đồng nhân dân

chủ của nhân dân ở địa phương có thể nói, đến nay cũng còn có phần hạn chế. Điều này
trực tiếp liên quan đến việc xác định ở cấp địa phương nào cần có cơ quan đại diện và từ
đó việc đại diện mới có nội dung.
6. Các quy định về Ủy ban nhân dân
Quy định về tính chất, nguồn gốc hình thành của UBND trong Hiến pháp năm 2013 về cơ
bản vẫn kế thừa các quy định về UBND trong Hiến pháp năm 1992. Ở đơn vị hành chính
nào được xác định là cấp chính quyền, ở đó có HĐND và UBND, UBND do HĐND bầu
ra và được xác định là “cơ quan chấp hành của HĐND”, “cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương”. Cụ thể, theo quy định tại Điều 114 Hiến pháp năm 2013: “Uỷ ban nhân dân
ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành
của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm
trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên”. Tuy nhiên, quy định
trên cũng có tính mở nhất định theo hướng, ở những đơn vị hành chính không được xác
định là một cấp chính quyền địa phương, thì cơ quan quản lý hành chính ở nơi đó được
thành lập như thế nào là do luật định.
Về chức năng, nhiệm vụ của UBND, Khoản 2 Điều 114 tiếp tục quy định “Uỷ ban nhân
dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị
quyết của Hội đồng nhân dân”, đồng thời có bổ sung nhiệm vụ “thực hiện các nhiệm vụ
do cơ quan nhà nước cấp trên giao”.


7. Quy định về đại biểu Hội đồng nhân dân
Về cơ bản, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1992
về đại biểu HĐND (Điều 121 và 122 Hiến pháp năm 1992). Cụ thể, Điều 115 Hiến pháp
năm 2013 quy định như sau:
“1. Đại biểu Hội đồng nhân dân là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân
địa phương; liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri, thực hiện chế độ tiếp
xúc, báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của Hội đồng nhân dân, trả lời những
yêu cầu, kiến nghị của cử tri; xem xét, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đại biểu
Hội đồng nhân dân có nhiệm vụ vận động Nhân dân thực hiện Hiến pháp và pháp luật,

2. Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và người đứng đầu tổ chức chính trị - xã
hội ở địa phương được mời tham dự các kỳ họp Hội đồng nhân dân và được mời tham dự
hội nghị Uỷ ban nhân dân cùng cấp khi bàn các vấn đề có liên quan.”
Trong quá trình xây dựng Hiến pháp năm 2013, các quy định kể trên của Hiến pháp nhận
được sự đồng thuận cao trong các ý kiến góp ý, đề xuất của các cơ quan, tổ chức, chuyên
gia, nhà khoa học và nhân dân.
9. Yêu cầu đặt ra đối với việc hoàn thiện pháp luật về chính quyền địa phương
Hiến pháp năm 2013 đã có những quy định mang tính nguyên tắc cụ thể về phân định
nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền địa phương phải do luật định, đồng thời
cũng thiết kế một số quy định mở để tạo điều kiện cho việc nghiên cứu chín muồi trong
quá trình xây dựng Luật tổ chức chính quyền địa phương (liên quan đến tổ chức của
chính quyền địa phương). Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung nhiều quy định mới có tính
chất mở đường cho việc phân định rõ nhiệm vụ của từng cấp “chính quyền địa phương
quyết định các vấn đề của địa phương do luật định” (Điều 112) và thiết kế mô hình chính
quyền địa phương ít tầng nấc hơn, không nhất thiết phải rập khuôn mô hình chính quyền
nông thôn cho chính quyền đô thị, quy định rõ hơn nguyên tắc phân định thẩm quyền
giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương v.v. chính quyền trung ương
với chính quyền địa phương diễn ra thuận lợi hơn.
Thẩm quyền của từng cấp chính quyền địa phương, về cơ bản phải được xác định bởi luật
(Điều 112 Hiến pháp) mà không phải do các cấp chính quyền chuyển giao cho nhau. Về
nguyên tắc, các đạo luật không được làm cho quyền quyết định của từng cấp chính quyền
bị thu hẹp đi. Hơn nữa, theo tinh thần Điều 112 Hiến pháp thì cấp trung ương (Chính phủ,
các Bộ) cũng chỉ là một trong các cấp chính quyền trong mối tương quan và bảo đảm tính
độc lập của từng cấp chính quyền.
Dự án Luật tổ chức chính quyền địa phương là một trong những dự án luật về tổ chức bộ
máy nhà nước quan trọng, có nhiệm vụ thể chế hóa các văn bản của Đảng và Hiến pháp
năm 2013 với mục tiêu giải quyết các vấn đề vô cùng phức tạp, có sự tác động, ảnh
hưởng đáng kể tới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp. Bên cạnh
đó, cần phải bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của Luật tổ chức chính quyền địa phương
với Luật ngân sách nhà nước vì Luật ngân sách nhà nước có nhiệm vụ bảo đảm tài chính