T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú 18 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 ThS. NguyÔn §øc Ngäc *
ác định chế tài chính và ngân hàng ở Hoa
Kỳ
(1)
có lịch sử phát triển rất đa dạng
nhưng nhất quán dựa trên chính sách pháp luật
thống nhất hướng tới mục tiêu bảo vệ những
người gửi tiền, bảo đảm sự cạnh tranh và phi
tập trung hoá hệ thống ngân hàng và tạo ra cơ
chế có khả năng phản ứng nhanh trước các vấn
đề thực tiễn phát sinh. Bài viết này đề cập những
đặc điểm cơ bản của hệ thống pháp luật ngân
hàng Hoa Kỳ.
(2)
Dù luôn là đối tượng của những
tranh luận và cả sự chỉ trích, ngay cả khi phải
đối mặt với những thách thức mà cuộc khủng
hoảng kinh tế năm 2007 đặt ra
(3)
thì những đặc
điểm đó vẫn được coi là nền móng đã làm nên
hệ thống ngân hàng độc đáo, hiệu quả bậc nhất

hàng được thâu tóm các ngân hàng bán lẻ ở bất kì
bang nào và sáp nhập các ngân hàng giữa các bang
Luật về hiện đại hoá dịch vụ tài chính năm 1999 hay
còn gọi là Luật mang tên Gramn-Leach-Bliley (GLB)
Bãi bỏ các hạn chế của Luật Glass - Steagall đối với
ngân hàng thương mại C

* Giảng viên Khoa pháp luật kinh tế
Trường Đại học Luật Hà Nội
T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 19

1. Hệ thống giám sát hoạt động ngân
hàng: rắc rối nhưng độc lập và thực quyền
Như thấy ở Bảng 2, có hai cấp độ giám
sát và điều tiết hệ thống ngân hàng: cấp bang
và liên bang. Ở cấp liên bang là Cơ quan
giám sát tiền tệ, Hệ thống dự trữ liên bang
(tên gọi của Ngân hàng trung ương Hoa Kỳ),
Cơ quan bảo hiểm tiền gửi. Vị trí trong quá
trình lịch sử và chức năng pháp lí của chúng
đã tạo ra hệ thống song song nhiều cấp trong
giám sát và điều tiết ngân hàng (The dual
banking system).
(4)

giám sát tiền tệ đối với các ngân hàng đăng
kí thành lập ở cấp liên bang. Khuôn khổ
pháp lí mới này vẫn không loại trừ các quy
định trước đây ở các bang, các tiểu bang
vẫn tiếp tục duy trì quyền cấp phép và
quyền hạn chế việc thiết lập các chi nhánh
hoặc việc sáp nhập giữa các ngân hàng. Hệ
quả là dù có sự bùng nổ kinh tế mạnh mẽ
trong những năm 1870 cũng không làm
xuất hiện việc tập trung hoá trong lĩnh vực
ngân hàng (điều này ngược lại hoàn toàn
với sự phát triển ngành ngân hàng ở châu
Âu). Sự xuất hiện của Hệ thống dự trữ liên
bang và bảo hiểm tiền gửi chính là kết quả
của những phản ứng chính sách đối với
việc mất khả năng thanh khoản tại các
ngân hàng ở New York năm 1907 và việc
phá sản hơn 8800 ngân hàng trong cuộc đại
suy thoái những năm 30 của thế kỉ XX. Hai
cơ quan này không chỉ thể hiện sự giám
sát, điều tiết theo mối quan hệ cấp lãnh thổ
mà tạo ra những nội dung giám sát và điều
tiết mới đối với hệ thống ngân hàng, đó là
giám sát dự trữ thanh khoản, tuân thủ tỉ lệ
an toàn, tỉ lệ bảo hiểm tiền gửi.
Mặc dù hệ thống điều tiết và giám sát
kép nêu trên cho cảm giác về sự trùng lặp
thì trên thực tế, mỗi cơ quan của hệ thống
này vẫn có những chức năng và mục tiêu
giám sát rất độc lập.

sử. Xét ở góc độ logic, hệ thống giám sát
điều tiết có cấu trúc phức tạp này phản ánh
một triết lí chính trị cơ bản của nhà nước
Hoa Kỳ, đó là sự không tập trung quyền
lực cho một cơ quan mà phân tán quyền
lực vào những cơ quan độc lập. Điều này
đưa đến hệ quả rất quan trọng về hành vi
cho cả hai bên chủ thể của quan hệ điều
tiết giám sát: các ngân hàng được quyền
lựa chọn phù hợp với khả năng, mục tiêu
hoạt động của mình và tuân thủ mức độ bị
điều tiết mà nó đã lựa chọn (chẳng hạn, có
thể tham gia hoặc không làm thành viên
của Cục dự trữ liên bang) và ngay trong
chính các cơ quan được trao quyền điều
tiết và giám sát cũng xuất hiện nhu cầu
cạnh tranh nhằm thúc đẩy tính hiệu quả
trong hoạt động của mình.
Bảng 2. Giám sát và điều tiết hệ thống ngân hàng
(7)

Cơ quan giám sát
Đối tượng được giám sát
Uỷ ban ngân
hàng của 54
tiểu bang
Cơ quan
giám sát

tiền tệ

vi hoạt động của ngân hàng: chỉ được thực
hiện các hoạt động ngân hàng truyền thống
(nhận tiền gửi và cấp tín dụng) hay được
phép cung cấp các dịch vụ tài chính khác
như kinh doanh chứng khoán, bảo hiểm.
Trong phần lớn thời gian của thế kỉ XX,
hệ thống ngân hàng Hoa Kỳ được đặc trưng
bởi bức tường lửa phân định ranh giới giữa
ngân hàng thương mại và ngân hàng đầu tư
với các quy định nổi tiếng của Đạo luật
Glass - Steagall. Trước năm 1990, dù không
có quy định chính thức trong pháp luật Hoa
Kỳ, vẫn có sự phân biệt trên thực tế giữa
hoạt động ngân hàng thương mại và hoạt
động của ngân hàng đầu tư. Cho đến năm
1927, Đạo luật McFadden cho phép các ngân
hàng cấp quốc gia được phép thực hiện các
hoạt động kinh doanh chứng khoán. Chỉ
trong vòng 2 năm cho tới khi thị trường
chứng khoán bị sụp đổ năm 1929, các ngân
hàng thương mại đã nhanh chóng thực hiện
hoạt động của ngân hàng đầu tư và bị cho là
nguyên nhân gây ra sự sụp đổ thị trường
chứng khoán và cuộc đại suy thoái năm
1930. Trong bối cảnh đó, Quốc hội Hoa Kỳ
đã thông qua Đạo luật Glass - Steagall. Hai
mục tiêu chủ chốt của Luật này là
(8)
: 1) Thiết
lập Bảo hiểm tiền gửi Hoa Kỳ; 2) Cấm các

hàng cũng làm phát sinh những vấn đề liên
quan đến cạnh tranh.
Tuy nhiên, một quá trình tiệm tiến để
vượt ra ngoài những giới hạn của hoạt động
ngân hàng vẫn diễn ra trên thực tế. Điển hình
T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú 22 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010

là việc hình thành các công ti nắm vốn ngân
hàng có thể tiến hành cả những hoạt động
ngân hàng và hoạt động kinh doanh chứng
khoán - một thực thể pháp lí không phải là
ngân hàng nên không chịu sự ràng buộc của
Luật Glass-Steagall - đã cho thấy những khe
hở trong “bức tường lửa” của Luật Glass-
Steagall. Do vậy, Đạo luật về công ti nắm
vốn ngân hàng năm 1956 đã cố gắng khắc
phục những hạn chế này, không phải bằng
việc cấm đoán các công ti nắm vốn ngân
hàng hoạt động mà chính thức thừa nhận
chúng về mặt pháp lí nhưng với những giới
hạn ràng buộc nghiêm ngặt: Về nguyên tắc,
công ti nắm vốn ngân hàng không được sở
hữu hoặc kiểm soát các công ti không phải là
ngân hàng. Thế nhưng Luật này cũng đưa ra
khái niệm mập mờ chưa rõ ràng vào thời
điểm đó, tuỳ thuộc vào giải thích của Cục dữ
trữ liên bang: Các hoạt động ngân hàng và

luôn cho rằng việc mở rộng phạm vi hoạt
động ngân hàng sẽ khiến họ bị thôn tính.
Điều quan trọng là những lợi ích đối ngược
nhau như vậy lại được đại diện trong một cơ
chế lập pháp hết sức đặc thù của Hoa Kỳ.
Theo pháp luật Hoa Kỳ, Uỷ ban về ngân
hàng, nhà ở và đô thị của Thượng viện, Uỷ
ban về ngân hàng, tài chính và đô thị ở Hạ
viện có trách nhiệm chính trong việc xem xét
các dự luật ngân hàng. Bên cạnh đó, ở Hạ
viện, nếu các dự luật này liên quan đến
chứng khoán thì phải được đồng thời xem
xét ở Uỷ ban về năng lượng và thương mại;
tương tự, Uỷ ban về nông nghiệp là các dự
luật ngân hàng liên quan đến các công cụ tài
chính như hợp đồng tương lai hay quyền
chọn, Uỷ ban tư pháp là các vấn đề độc
quyền hoặc phá sản trong các dự luật ngân
hàng. Với rất nhiều nhóm chủ thể và lợi ích
như vậy nên sự phát triển của pháp luật ngân
hàng luôn xuất hiện những khuynh hướng
điều chỉnh khác nhau.
(10)

T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 23

- Ảnh hưởng từ trào lưu tự do hoá tài

thành lập Uỷ ban giám sát tài chính quốc gia.
Theo các quy định hiện hành, ta thấy:
Một là tập trung quyền điều tiết và giám
sát hệ thống ngân hàng vào Ngân hàng nhà
nước. Ngân hàng nhà nước là cơ quan có
những quyền năng thực chất cho việc giám
sát hệ thống ngân hàng như cấp phép hoạt
động ngân hàng, kiểm tra, thanh tra và kiểm
soát đặc biệt. Trong khi đó, Bảo hiểm tiền
gửi Việt Nam chỉ có quyền theo dõi các quy
định về bảo hiểm tiền gửi, chấp hành các
quy định an toàn, được yêu cầu báo cáo
trong những trường hợp thấy cần thiết. Khác
hẳn với Bảo hiểm tiền gửi Hoa Kỳ có vị trí
pháp lí và vai trò quan trọng trong việc giám
sát ngân hàng, nhất là trong việc giải quyết
các rủi ro phá sản của ngân hàng, Bảo hiểm
tiền gửi Việt Nam có vị trí khiêm tốn hơn
nhiều. Các quy định của pháp luật chỉ cho
phép ta hình dung về Bảo hiểm tiền gửi
thuần tuý như loại hình bảo hiểm (dù không
mang tính lợi nhuận), việc tham gia vào giải
quyết những rủi ro liên quan đến an toàn hệ
thống ngân hàng chỉ gói gọn trong việc Bảo
hiểm tiền gửi phải báo cáo ngay cho Ngân
hàng nhà nước khi phát hiện ra nguy cơ rủi
ro. Bên cạnh đó, Uỷ ban giám sát tài chính
không có chức năng gì khác ngoài việc là cơ
quan tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng Chính
phủ trong việc giám sát chung về tài chính,

thể thực hiện hoặc được thực hiện bằng
những phương thức gì. Điều này cũng tương
tự như cách thức tiếp cận của Luật ngân
hàng Hoa Kỳ. Tuy nhiên đi vào chi tiết có ba
điểm cần xem xét:
Một là liệu có giới hạn nào trong phạm
vi hoạt động ngân hàng phi truyền thống của
ngân hàng thương mại theo Luật các tổ chức
tín dụng? Điều 103 Luật các tổ chức tín dụng
bên cạnh việc cho phép ngân hàng thương
mại có thể tham gia vào các lĩnh vực chứng
khoán, bảo hiểm, tín dụng tiêu dùng, ngoại
hối thì còn cho phép ngân hàng thương mại
(sau khi có sự chấp thuận của Ngân hàng nhà
nước) được góp vốn, mua cổ phần của các
doanh nghiệp trong những lĩnh vực khác mà
Luật chưa đề cập. Luật không chỉ rõ là sự
chấp thuận của Ngân hàng nhà nước dựa trên
những cơ sở gì? Điều này ngược hẳn với các
quy định của Luật công ti nắm vốn ngân
hàng và Luật GLB của Hoa Kỳ, Cục dữ trữ
liên bang chỉ chấp thuận việc góp vốn, mua
cổ phần của những doanh nghiệp không phải
là doanh nghiệp tài chính nếu chúng có hoạt
động tài chính theo bản chất hoặc những
hoạt động liên quan mật thiết đến hoạt động
tài chính. Luật GLB đưa ra danh mục các
hoạt động được coi là hoạt động tài chính
theo bản chất: cho vay, bảo hiểm, kinh doanh
đầu tư chứng khoán, trao đổi tiền tệ, thanh

t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 25

Ba là một ngân hàng thương mại với các
công ti con, công ti liên kết trên nhiều lĩnh
vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm sẽ
được giám sát như thế nào? Liệu có sự phân
chia rõ ràng giữa Ngân hàng nhà nước với
Uỷ ban chứng khoán và Bộ tài chính trong
trách nhiệm giám sát bản thân ngân hàng
thương mại với các hành vi đầu tư, sở hữu
chéo vào các công ti chứng khoán, bảo hiểm
v.v Kinh nghiệm của Hoa Kỳ cho thấy có
sự phân định và phối hợp khá rạch ròi về
thẩm quyền giám sát trong trường hợp tương
tự. Ví dụ, theo Luật GLB, tập đoàn tài chính
sẽ do Cục dữ trữ liên bang giám sát, nó sẽ
phối hợp với Cơ quan giám sát tiền tệ và
Bảo hiểm tiền gửi để giám sát các hoạt động
ngân hàng thương mại, tương tự là Uỷ ban
chứng khoán với các hoạt động liên quan
đến kinh doanh chứng khoán./.

(1). Việc chuyển ngữ tên gọi của các tổ chức tài chính
Hoa Kỳ chỉ mang tính quy ước để làm việc, do các
thuật ngữ tiếng Việt có thể không phản ánh hoàn toàn
tương ứng các khái niệm theo pháp luật Hoa Kỳ. Ở
Hoa Kỳ hiện nay, có 4 loại hình tổ chức tài chính cơ
bản: ngân hàng thương mại là tổ chức nhận tiền gửi từ
công chúng; các hiệp hội tiết kiệm cung cấp các
khoản cho vay thế chấp dài hạn để mua nhà bằng cách

(6). Trước những chỉ trích rằng một hệ thống giám sát
và điều tiết phức tạp có thể gây ra sự trùng lắp và
những gánh nặng chi phí giám sát cho một ngân hàng
thì vào năm 1979, Hội đồng kiểm soát các định chế
tài chính đã được thành lập nhằm hỗ trợ các cơ quan
cấp liên bang trong việc hài hoà và tương thích các
quy định về kiểm tra, giám sát ngân hàng.
(7). Andreas Busch, Banking regulation and globalization,
Oxford University Press, 2009.
(8). Jennifer Manvell Jannot (1999), An internation
perspective on domestic banking reform: could the
EU’second banking directive revolutionize the way
the US regulates its own financial services industry?
American Unuversity International Law Rewiew, vol
14, No 6, tr. 1722 - 1738
(9). Về sự hình thành quyền kinh doanh bảo hiểm của
Tập đoàn tài chính (FHC), xem thêm: Nguyễn Thị Lan
Hương, “Công ti nắm vốn - hình thức để ngân hàng
đầu tư vào lĩnh vực bảo hiểm theo luật Hoa Kỳ”, Tạp
chí khoa học kinh tế - Luật, số 23, 2007, tr. 81 - 87.
(10). Andreas Busch (2009), Sđd, tr. 55
(11). Viện nghiên cứu quản lí kinh tế trung ương , Từ
ngân hàng một cấp đến ngân hàng thương mại - cải
cách khu vực tài chính ở Việt Nam 1988 - 2003, Hà
Nội, 2004.