44 - Tạp chí luật học
nghiên cứu - trao đổi
PGS.TS. Lê Minh Tâm *
1. Trong sách báo pháp lí ở nớc ta có
quan niệm khá phổ biến cho rằng "quyền
hành pháp" là quyền thi hành pháp luật, vì
vậy cơ quan hành pháp chỉ có quyền lực phái
sinh trên cơ sở có sự uỷ quyền hoặc tán
thành của cơ quan lập pháp, đợc biểu thị
dới hình thức pháp luật
(1)
. Theo đó, cơ quan
nắm quyền hành pháp chỉ là cơ quan chấp
hành của cơ quan quyền lực nhà nớc. Cách
hiểu này có mặt đúng nhng cha toàn diện
và cha đầy đủ, bởi vì:
Thứ nhất, xét riêng về mặt ngữ nghĩa thì
chữ "quyền" là viết tắt của "quyền lực"
(trong tiếng Anh là power; tiếng Nga là
vlaxt) mà quyền lực nhà nớc là sức mạnh đ
đợc hợp pháp hoá và đợc trao cho các chủ
thể xác định để thực hiện chức năng, nhiệm
vụ nhằm đạt tới những mục đích cụ thể. Sức
mạnh đó có khả năng buộc các chủ thể khác
phải phục tùng ý chí của chủ thể quyền lực.
Quyền lực nhà nớc bao trùm toàn x hội và
có tính thống nhất. Bất cứ bộ phận (loại,

nguyên tắc thể hiện bản chất, nội dung của
pháp luật chứ không phải chỉ là hệ thống
pháp luật thực định. Hệ thống pháp luật thực
định chỉ là sự biểu hiện cụ thể về mặt hình
thức pháp lí bản chất và một số nội dung cơ
của pháp luật; rất nhiều nội dung của pháp
luật mới chỉ đợc biểu hiện ở mức độ chung
hoặc còn nằm ở dạng "tiềm năng", cần phải
đợc cụ thể hoá và khai thác không ngừng.
Vì vậy, nếu quan niệm quyền hành pháp chỉ
là quyền chấp hành pháp luật, hoạt động của
nó không phải do chính nó tự đề ra
(2)
thì điều
này có lẽ chỉ tồn tại trên lí thuyết. Thực tiễn
cho thấy, không cơ quan lập pháp nào lại có
* Trờng đại học luật Hà Nội nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học - 45

thể đề ra pháp luật một cách đầy đủ, chi tiết
để làm cơ sở cho cơ quan khác cứ theo đó mà
thực hiện. Sự tồn tại hai khái niệm lập pháp
và lập quy, trong đó quyền lập pháp thuộc về
Quốc hội và quyền lập quy thuộc về Chính
phủ và các cơ quan hành pháp theo nghĩa
rộng, đ cho thấy rõ điều này. Nh vậy,
quyền hành pháp dù đợc quan niệm là

Mĩ đợc tổ chức theo mô hình phân lập
quyền lực cứng với cơ chế kiềm chế và đối
trọng mạnh mẽ giữa 3 nhánh quyền lực;
trong khi đó, nhà nớc Pháp, quê hơng của
Montesquieu lại tổ chức bộ máy quyền lực
không hoàn toàn theo t tởng của lí thuyết
phân quyền, khác xa với cơ chế "kiềm chế
đối trọng" của Mĩ; ở một số nớc khác đ tổ
chức bộ máy quyền lực của mình theo cơ chế
bốn quyền, năm quyền, thậm chí sáu quyền.
Điều này cho thấy sự cần thiết phải xem xét
"quyền hành pháp" một cách đầy đủ hơn
theo quan điểm kết hợp các yếu tố truyền
thống và hiện đại mà trớc hết là đặt nó
trong mối quan hệ với khái niệm "hành
chính" và "quyền hành chính.
2. Hành chính, theo tiếng La tinh là
Administratio, vừa có nghĩa là quản lí, điều
hành vừa có nghĩa là phục vụ, hỗ trợ
(3)
. Theo
nghĩa Hán-Việt thì hành chính là "thi hành
chính sự", nghĩa là thực hành công việc cai
trị, điều hành theo chính sách
(4)
. Nh vậy,
hành chính nói một cách ngắn gọn nhất là
quản lí, điều hành và phục vụ. Theo đó, hành
chính là khái niệm rất rộng bao gồm toàn bộ
các hoạt động quản lí, điều hành và phục vụ

ánh mối quan hệ quyền lực ở cấp độ cao nhất
giữa các bộ phận hợp thành của quyền lực
nhà nớc nói chung còn quyền hành chính là
khái niệm cụ thể hơn, phản ánh tiểu hệ thống
quyền lực thống nhất từ trung ơng xuống
địa phơng gắn với việc quản lí điều hành và
phục vụ của toàn bộ hệ thống cơ quan hành
chính; b) Chủ thể của quyền hành pháp là
chính phủ (nói đầy đủ là của các cơ quan
hành pháp ở trung ơng) còn chủ thể của
quyền hành chính là toàn bộ hệ thống các cơ
quan hành chính các cấp. Tính chất điển hình
của cơ quan hành pháp là chấp hành, còn tính
chất điển hình của cơ quan hành chính là
quản lí, điều hành. Nói cách khác, khái niệm
cơ quan hành chính phản ánh tính độc lập
cao hơn so với khái niệm cơ quan hành pháp.
c) Tuy nhiên, quyền hành pháp và quyền
hành chính có quan hệ mật thiết với nhau,
xâm nhập và bổ sung lẫn nhau, sự phân biệt
rạch ròi giữa hai khái niệm đó chỉ có thể tiến
hành về phơng diện lí thuyết còn trong thực
tiễn tổ chức và thực thi quyền lực thì điều đó
dờng nh khó có thể thực hiện đợc.Vì vậy,
việc dùng khái niệm quyền hành pháp hay
quyền hành chính là tuỳ thuộc vào yêu cầu
cụ thể của vấn đề thực tiễn đặt ra. Nhng bất
luận trong trờng hợp nào thì quyền hành
pháp hay quyền hành chính cũng đều có tính
độc lập và có những đặc điểm riêng không

điểm cho rằng các chức năng của quyền hành
pháp cần phân biệt ở hai cấp độ khác nhau,
cụ thể là: ở cấp độ thứ nhất, quyền hành
pháp có các chức năng cơ bản nh chức năng
bảo vệ trật tự x hội và an ninh quốc gia;
chức năng điều chỉnh - quản lí và chức năng
bảo đảm tự do, dân chủ của công dân; ở cấp nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học - 47

độ thứ hai, quyền hành pháp có các chức
năng bổ trợ nh chức năng ban hành quy
phạm pháp luật; chức năng bảo đảm việc
thực hiện pháp luật và chức năng tài phán
(6)
.
Cách phân định nh vậy có sự hợp lí nhất
định nhng xét về mặt lí luận cũng nh thực
tiễn thì cũng có những điểm cha ổn đó là:
Thứ nhất, chức năng là những phơng diện
(hớng, mặt) hoạt động có tính cơ bản, lâu
dài, xuất phát từ bản chất của hiện tợng, sự
vật; từ mục đích và ý nghĩa x hội của việc
giải quyết các nhiệm vụ đợc đặt ra, vì vậy,
không nên xác định chức năng cơ bản và
chức năng bổ trợ. Thứ hai, việc xác định
chức năng của quyền hành pháp cần tính đến
đặc thù của đối tợng quản lí và đặc điểm

phức tạp, đợc tiến hành thờng xuyên về
thời gian (bất luận khi nào sáng, tra, chiều,
tối), rộng khắp về không gian và địa điểm
(tại gia đình, nơi làm việc, trên đờng phố,
trong công viên, trên các phơng tiện giao
thông ) và có tác động trực tiếp tới tất cả
mọi ngời dân, mọi tổ chức. Việc thực hiện
tốt chức năng bảo đảm trật tự và an toàn x
hội có ảnh hởng rất lớn đến hiệu quả thực
hiện các chức năng khác và trong con mắt
của ngời dân đó là biểu hiện rất cụ thể, rõ
nét về sức mạnh và uy tín của nhà nớc.
Ngợc lại, sự yếu kém trong lĩnh vực bảo
đảm trật tự và an toàn x hội sẽ có ảnh hởng
xấu tới việc thực hiện các mặt hoạt động
khác của nhà nớc nh quản lí kinh tế, văn
hoá, giáo dục
b. Chức năng quản lí điều hành
Chức năng này có nội dung rất rộng,
xuyên suốt tất cả các lĩnh vực nh kinh tế,
văn hoá, x hội, ngoại giao, an ninh, quốc
phòng với các mặt hoạt động hết sức phong
phú và phức tạp nh tài chính, ngân sách nhà
nớc, kế toán, kiểm toán, thống kê, chứng
khoán, tín dụng, bảo hiểm, tài sản công, khoa
học, công nghệ, môi trờng, tài nguyên thiên
nhiên, phát triển nguồn nhân lực, xây dựng
cơ bản, bu chính viễn thông, nông nghiệp,
lâm nghiệp, thơng nghiệp, dịch vụ, du lịch,
đô thị Do tính chất và phạm vi quản lí rộng

hệ thống; sắp xếp, bố trí, phát triển và quản lí
các nguồn nhân lực để bảo đảm cho bộ máy
có đủ năng lực thực thi quyền lực Điểm
này cho thấy rõ tính độc lập, chủ động của
quyền hành pháp. Thực tiễn cũng cho thấy
rằng, chính xuất phát từ nhu cầu quản lí điều
hành các hoạt động thực tiễn và việc chủ
động, sáng tạo giải quyết các vấn đề, nhất là
các vấn đề có sự biến đổi hoặc phát sinh mới
một các kịp thời và có hiệu quả của cơ quan
hành pháp là một trong những yếu tố quan
trọng để hình thành cơ sở khoa học và thực
tiễn cho việc hoàn thiện các đờng lối, chính
sách, pháp luật bảo đảm tính thống nhất và
phát huy sức mạnh của quyền lực nhà nớc
nói chung.
c. Chức năng bảo vệ các quyền và lợi ích
hợp pháp của công dân
Chức năng này thể hiện trách nhiệm của
nhà nớc mà trớc hết là các cơ quan hành
pháp đối với công dân. Chức năng này bao
gồm nhiều hoạt động cụ thể và đợc tiến
hành một cách chủ động, linh hoạt bằng
nhiều phơng pháp khác nhau nh theo dõi,
kiểm tra, phát hiện, ngăn chặn và xử lí kịp
thời các hành vi vi phạm các quyền và lợi ích
hợp pháp của công dân đồng thời cũng là
những hoạt động thờng nhật đợc tiến hành
theo đề nghị, yêu cầu của công dân. Trong
xu hớng mở rộng dân chủ và phát huy

kịp thời ngăn chặn và xử lí kịp thời các vi
phạm pháp luật. Bên cạnh đó, các cơ quan
hành pháp còn có chức năng lập quy, ban
hành các văn bản quy phạm pháp luật để cụ
thể hoá, giải thích, hớng dẫn thực hiện các
văn bản pháp luật do các cơ quan lập pháp
ban hành, kịp thời điều chỉnh các quan hệ
mới phát sinh, đáp ứng nhu cầu quản lí, điều
hành. Hoạt động lập quy có ý nghĩa rất quan
trọng, góp phần khắc phục sự thiếu pháp luật
và bảo đảm cho hệ thống hành pháp hoạt
động thông suốt, nhất quán.
đ. Chức năng tài phán
Chức năng tài phán là mặt hoạt động
không thể thiếu của các cơ quan hành pháp
để tiến hành xem xét và xử lí đối với các vi
phạm của công dân hoặc nhân viên của bộ
máy nhà nớc, khi các vi phạm này cha đến
mức truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc áp
dụng trách nhiệm dân sự. Các chế tài đợc áp
dụng trong trờng hợp này là các chế tài
hành chính, vật chất và kỉ luật. Chức năng
này có ý nghĩa quan trọng, nó bảo đảm cho
quyền hành pháp đợc tôn trọng, bảo vệ trật
tự x hội, bảo đảm kỉ luật lao động và bảo vệ
các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.
e. Chức năng tổ chức bộ máy hành pháp
Xuất phát từ tính chất đặc thù của quyền
hành pháp, bộ máy hành pháp là cơ cấu lớn
nhất của bộ máy nhà nớc, vì vậy làm phát

quyền hành pháp. Ngoài ra, các hoạt động
tác nghiệp đặc thù trong lĩnh vực tổ chức bộ
máy của quyền hành pháp cũng là những nội
dung thuộc chức năng này./.

(1).Xem: Thuyết tam quyền phân lập và bộ máy nhà
nớc t sản hiện đại, Viện thông tin KHXH, 1991,
tr.16 -17.
(2).Xem: Thuyết tam quyền phân lập, Sđd, tr.16.
(3).Xem: Hành chính học đại cơng, GS. Đoàn Trọng
Truyến chủ biên, Nxb. CTQG, HN, 1997, tr.9.
(4).Xem: Phan Ngọc "Mẹo giải thích từ Hán Việt"
Nxb. Đà Nẵng 1991, tr.91 và 121.
(5). Thực ra trong tiếng Anh chữ Executive và trong
tiếng nga chữ Ixponichenaya vlaxt cũng có nhiều
nghĩa, chứ không phải chỉ có một nghĩa là chấp hành
pháp luật (L.M.T).
(6).Xem: K.X. Belxki: Về chức năng của quyền hành
pháp, Tạp chí nhà nớc và pháp luật (tiếng Nga), số 3,
1997, tr. 15 - 21.