Trờng đại học kinh tế quốc dân

hoàng xuân nam
phân cấp ngân sách cho địa phơng ở việt nam -
thực trạng, kinh nghiệm và giải pháp
Chuyên ngành: lịch sử kinh tế

ngời hớng dẫn khoa học: ts. trần khánh hng
Hà Nội - 2011
MỤC LỤC
- C g ng quy nh nh ng tiêu th c tr c p, b sung ngân sách cho các a ph ng m t ố ắ đị ữ ứ ợ ấ ổ đị ươ ộ
cách rõ r ng b ng vi c xây d ng nh ng công th c tính toán s c n tr c p, b sung.à ằ ệ ự ữ ứ ố ầ ợ ấ ổ vi
CH NG 2ƯƠ vi
TH C TR NG PHÂN C P NGÂN SÁCH GI AỰ Ạ Ấ Ữ vi
NGÂN SÁCH TRUNG NG VÀ NGÂN SÁCH A PH NG VI T NAM – BÀI H C ƯƠ ĐỊ ƯƠ Ở Ệ Ọ
KINH NGHI MỆ vi
CH NG 2ƯƠ 49
TH C TR NG PHÂN C PỰ Ạ Ấ 49
GI A NGÂN SÁCH TRUNG NG VÀ NGÂN SÁCHỮ ƯƠ 49
A PH NG VI T NAM – BÀI H C KINH NGHI MĐỊ ƯƠ Ở Ệ Ọ Ệ 49
DANH MỤC BẢNG BIỂU
BẢNG
Bảng 1.1 : Tỷ trọng chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển trong tổng chi
ngân sách hàng năm Error: Reference source not found
Bảng 2.1: Tóm tắt hoạt động NSNN thời kỳ 1946 - 1950 Error: Reference
source not found
Bảng 2.2: Tóm tắt hoạt động NSNN thời kỳ 1951 - 1954 Error: Reference
source not found
Bảng 2.3: Tóm tắt ngân sách nhà nước năm 1966 và thời kỳ 1971 - 1975
Error: Reference source not found
Bảng 2.4: Tóm tắt ngân sách nhà nước thời kỳ 1976 -1980. .Error: Reference

CH NG 2ƯƠ 49
CH NG 2ƯƠ 49
TH C TR NG PHÂN C PỰ Ạ Ấ 49
TH C TR NG PHÂN C PỰ Ạ Ấ 49
GI A NGÂN SÁCH TRUNG NG VÀ NGÂN SÁCHỮ ƯƠ 49
GI A NGÂN SÁCH TRUNG NG VÀ NGÂN SÁCHỮ ƯƠ 49
A PH NG VI T NAM – BÀI H C KINH NGHI MĐỊ ƯƠ Ở Ệ Ọ Ệ 49
A PH NG VI T NAM – BÀI H C KINH NGHI MĐỊ ƯƠ Ở Ệ Ọ Ệ 49
4
BẢNG CÁC CHỮ VIẾT TẮT
UBND : uỷ ban nhân dân
HĐND : hội đồng nhân dân
NSNN : ngân sách nhà nước
NSTW : ngân sách trung ương
NSĐP : ngân sách đị phương
KBNN : kho bạc nhà nước
GTGT : giá trị gia tăng
TNCN : thu nhập cá nhân
TNDN : thu nhập doanh nghiệp
DNQD : doanh nghiệp quốc doanh
DNNN : doanh nghiệp nhà nước
KT-XH : kinh tế - xã hội
XDCB : xây dựng cơ bản
NS : ngân sách
TW : trung ương
ĐP : địa phương
Trờng đại học kinh tế quốc dân

hoàng xuân nam
phân cấp ngân sách cho địa phơng ở việt nam -

thạc sĩ kinh tế.
i
2. Mục đích nghiên cứu của luận văn:
Từ nghiên cứu cơ sở lý luận về phân cấp ngân sách cho chính quyền
địa phương, từ nghiên cứu thực trạng phân cấp ngân sách, chỉ ra những mặt
được và những mặt còn hạn chế trong hoạt động phân cấp ngân sách nhà nước
cho địa phương ở Việt Nam thời gian qua để đề xuất một số giải pháp nhằm
hoàn thiện chế độ phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam nhằm phát huy
tối đa hiệu quả của NSNN trong phát triển kinh tế - xã hội.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu:
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là những vấn đề lý luận và cơ chế, chính
sách, luật pháp cũng như thực tiễn có liên quan đến quản lý NSNN, vấn đề về
phân cấp quản lý ngân sách trong mối quan hệ giữa các cấp chính quyền ở Việt
Nam. Tuy nhiên, trong nghiên cứu đề tài luận văn chỉ giới hạn nghiên cứu về
phân cấp ngân sách giữa hai cấp ngân sách là cấp ngân sách trung ương và
cấp ngân sách tỉnh. Trong một số nội dung, luận văn có đề cập đến vấn đề phân
cấp ngân sách ở cấp thấp hơn nhằm làm rõ đối tượng nghiên cứu.
Thời gian nghiên cứu tập trung vào giai đoạn 2004-2010.
4. Phương pháp nghiên cứu:
Luận văn sử dụng phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp lịch
sử và phương pháp lôgic, phương pháp thống kê, kết hợp với khảo cứu thực
tiễn để làm rõ đối tượng nghiên cứu.
5. Những đóng góp của luận văn:
- Làm rõ những vấn đề lý luận về phân cấp NSNN cho chính quyền
địa phương.
- Phân tích làm rõ thực trạng phân cấp NSNN cho chính quyền địa
phương ở Việt Nam giai đoạn 2004-2010 và rút ra một số bài học kinh nghiệm.
- Đề xuất phương hướng và một số giải pháp nhằm hoàn thiện chế độ
phân cấp Ngân sách nhà nước ở Việt Nam trong thời gian tới.
ii

- Điều chỉnh cơ cấu kinh tế thông qua các hoạt động thu, chi của
NSNN:
- Đảm bảo công bằng xã hội:
- Ổn định giá cả thị trường và chống lạm phát:
Ở Việt Nam theo quy định của Luật NSNN, hệ thống ngân sách nhà
nước bao gồm bốn cấp ngân sách tương ứng với bốn cấp chính quyền. Nói
cách khác, hệ thống ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách của cấp chính
quyền trung ương (ngân sách trung ương) và ngân sách các cấp chính quyền
địa phương (ngân sách địa phương). Ngân sách địa phương bao gồm:
- Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương ( gọi chung là
ngân sách cấp tỉnh).
- Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là
ngân sách cấp huyện).
- Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
Phân cấp NSNN là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của
các cấp chính quyền Nhà nước từ trung ương tới các địa phương trong quá
trình tổ chức tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi các chức
năng nhiệm vụ của Nhà nước.
Phân cấp ngân sách bao gồm hai loại thẩm quyền: thẩm quyền về quản
lý ngân sách và thẩm quyền về quyết định ngân sách. Ở Việt Nam, vấn đề
phân cấp ngân sách thường được hiểu chung và được đề cập dưới góc độ phân
cấp quản lý ngân sách. Về bản chất, phân cấp NSNN là việc xử lý các mối
quan hệ giữa các cấp chính quyền từ trung ương đến các địa phương trong
hoạt động quản lý NSNN, từ đó hình thành cơ chế phân chia quyền lực về
quản lý sử dụng nguồn NSNN giữa các cấp chính quyền. Cụ thể:
iv
- Giải quyết mối quan hệ quyền lực trong việc ban hành các chính sách,
chế độ thu, chi quản lý NSNN giữa các cấp chính quyền.
- Giải quyết mối quan hệ vật chất phát sinh trong quá trình phân giao
nhiệm vụ chi, nguồn thu và cân đối ngân sách các cấp chính quyền.

phân cấp về ngân sách.
- Thực hiện phân cấp về thu ngân sách nhà nước theo hướng chọn
một số khoản thu để phân chia một phần cho trung ương và một phần cho
địa phương.
- Cố gắng quy định những tiêu thức trợ cấp, bổ sung ngân sách cho các
địa phương một cách rõ ràng bằng việc xây dựng những công thức tính toán
số cần trợ cấp, bổ sung.
CHƯƠNG 2
THỰC TRẠNG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH GIỮA
NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG VÀ NGÂN SÁCH ĐỊA
PHƯƠNG Ở VIỆT NAM – BÀI HỌC KINH NGHIỆM
2.1. KHÁI QUÁT VỀ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH TẠI VIỆT NAM TRƯỚC
KHI CÓ LUẬT NSNN.
- Về cơ chế, chính sách: Các văn bản của Nhà nước về phân cấp quản
lý NSNN đều là những văn bản dưới Luật (Nghị quyết, Quyết định) nên hiệu
lực pháp lý thấp.
- Về phạm vi phân cấp: Phạm vi thực hiện phân cấp ngân sách không
đầy đủ, rõ ràng (Nghị quyết số 138/HĐBT chỉ quy định nhiệm vụ chi NSTW
mà không quy định nguồn thu NSTW; Nghị quyết số 186/HĐBT chỉ quy định
nguồn thu, nhiệm vụ chi NSĐP mà không quy định nguồn thu, nhiệm vụ chi
NSTW) nên không tạo ra một hệ thống phân cấp ngân sách đầy đủ, đồng bộ.
vi
- Về thẩm quyền ngân sách của các cấp chính quyền: Thẩm quyền về
ngân sách không được quy định đầy đủ, cụ thể và rõ ràng đối với từng cấp
(TW, tỉnh, huyện, xã) cũng như đối với từng cơ quan trong mỗi cấp (như ở
TW là Quốc hội, Chính phủ, các Bộ; ở địa phương là HĐND, UBND, các Sở)
và ở các khâu của quy trình ngân sách.
2.2. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH THEO LUẬT NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM.
Từ khi có Luật NSNN (năm 1996), và đặc biệt là Luật NSNN năm

- Phân cấp NSNN đã đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung
ương, ngoài việc đảm nhận các nhiệm vụ trọng yếu của quốc gia còn đảm bảo
nguồn lực để đảm bảo công bằng giữa các địa phương.
- Phân cấp ngân sách góp phần thúc đẩy nâng cao chất lượng, hiệu quả
công tác quản lý ngân sách, góp phần phân rõ trách nhiệm của từng cấp, từng
cá nhân về quyền quyết định ngân sách, sử dụng ngân sách, đảm bảo công
khai, minh bạch.
Mặc dù đạt được nhiều kết quả, nhưng công tác phân cấp ngân sách ở
Việt Nam thời gian qua vẫn còn một số tồn tại, hạn chế:
- Hệ thống NSNN vẫn mang tính lồng ghép, dẫn đến có sự chồng chéo
về thẩm quyền, hạn chế tính độc lập của từng cấp ngân sách, quy trình ngân
sách phức tạp, kéo dài ảnh hưởng đến chất lượng dự toán, quyết toán.
- Việc phê chuẩn quyết toán ngân sách của cấp trên bị phụ thuộc vào
việc phê chuẩn quyết toán ngân sách của cấp dưới; thời gian thực hiện kéo
dài; việc thẩm định của cơ quan tài chính cấp trên đối với quyết toán ngân
sách cấp dưới là chồng chéo, hình thức.
- Việc phân cấp một số nguồn thu và nhiệm vụ chi chưa hợp lý.
- Qua thực tế thực hiện thời kỳ ổn định ngân sách cũng có những tồn
tại, làm gia tăng chênh lệch giữa các địa phương.
viii
2.4. BÀI HỌC KINH NGHIỆM.
Từ thực trạng phân cấp ngân sách, từ những kết quả và hạn chế trong
hoạt động phân cấp NSNN, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm như sau:
(1) Việc đẩy mạnh phân cấp thẩm quyền quyết định về chính sách, chế độ,
tiêu chuẩn, định mức trong thu chi ngân sách cho địa phương đã giúp cho các
chế độ, định mức, tiêu chuẩn trở nên thực tế hơn, phù hợp hơn với đặc điểm, đặc
thù của mỗi địa phương.
(2) Thời gian lập dự toán ngân sách được đẩy sớm lên để tạo điều kiện
thuận lợi cho việc phân bổ và giao ngân sách cho các đơn vị dự toán, giúp
công tác xây dựng dự toán đáp ứng được các yêu cầu theo chế độ, tiêu chuẩn

sách. Nỗ lực cải cách hành chính trong quá trình cấp phát kinh phí được ghi
nhận bởi sự thay đổi từ hình thức “Cấp phát hạn mức kinh phí” sang cấp phát
theo dự toán. Sửa đổi, bổ sung để ban hành các chế độ kế toán nhà nước cho
phù hợp với cơ chế quản lý tài chính và tiếp cận với hệ thống thông tin quản
lý NSNN và KBNN hiện đại (TABMIS). Qui chế công khai tài chính ngân
sách đã được ban hành và triển khai thực thi ở tất cả các cấp ngân sách.
Tuy nhiên, khi tiến hành phân cấp ngân sách luôn phải đối mặt với
những khó khăn, thách thức, đó là:
Thứ nhất, sự công bằng trong thực hiện phân cấp ngân sách giữa các
địa phương.
Thứ hai, tính cục bộ địa phương.
x
Thứ ba, mặc dù Hội đồng nhân dân các cấp có quyền quyết định ngân
sách cấp mình, nhưng phải trên khuôn khổ quyết định giao dự toán ngân sách
của cơ quan hành chính cấp, điều đó đã làm hạn chế quyền về ngân sách của
Hội đồng nhân dân.
Thứ tư, Luật NSNN quy định thời kỳ ổn định ngân sách là từ 3 đến 5
năm là để khuyến khích tính năng động, tính tích cực ở địa phương. Tuy
nhiên, sau mỗi kỳ ổn định lại thực hiện việc tính toán lại, sau mỗi thời kỳ ổn
định, phải tăng tỷ lệ phân chia nộp về ngân sách cấp trên hoặc giảm số bổ
sung cân đối từ ngân sách cấp trên. Như vậy, nỗ lực để khuyến khích các địa
phương theo quy định của Luật NSNN hiện nay là chưa nhiều.
Thứ năm, phân cấp ngân sách dựa trên nền phân cấp kinh tế - xã hội,
song nội dung phân cấp kinh tế - xã hội chưa thực sự chuyển đổi một cách căn
bản và đồng bộ.
Thứ sáu, đã thực hiện đẩy mạnh phân cấp cả về nguồn lực và quyền hạn
nhưng trách nhiệm, cơ chế giám sát, kiểm tra, chế tài xử phạt, chưa đồng bộ,
còn nhiều hạn chế.
3.2. MỤC TIÊU VÀ PHƯƠNG HƯỚNG ĐỔI MỚI PHÂN CẤP GIỮA NSTW
VÀ NSĐP TRONG THỜI GIAN TỚI Ở VIỆT NAM.

- Đổi mới lập dự toán NSĐP như thẩm quyền quyết định dự toán, phê
chuẩn, quyết toán ngân sách NSNN, quy định rõ hơn và đơn giản quy trình
lập dự toán NSNN, về việc thảo luận dự toán NSĐP; giữa cấp trên, cấp dưới.
Cải tiến quy trình lập dự NSNN chỉ gồm hai cấp là NSTW và NSĐP; việc lập
dự toán các cấp NSĐP do UBND tỉnh tổ chức thực hiện.
- Tăng cường chủ động, thực quyền cho địa phương, khắc phục tình
trạng chồng chéo, đồng nâng cao chất lượng, tính minh bạch và trách
xii
nhiệm giải trình trong công tác lập dự toán và quyết toán ngân sách hàng
năm và trên cơ sở sửa đổi hệ thống ngân sách theo hướng ngân sách các
cấp độc lập.
- Luật NSNN chỉ quy định phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi
giữa Trung ương và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Việc phân
cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể cho từng cấp ở địa phương do Hội đồng
nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định.
- Hoàn thiện về thẩm quyền quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia cho
địa phương về thuế giá trị gia tăng, tiêu thụ đặc biệt từ quỹ điều tiết chung.
- Để hạn chế bớt sự chênh lệch giữa các địa phương, cùng với việc xử
lý thông qua cơ chế điều hoà nguồn thu về thuế giá trị gia tăng và thuế tiêu
thụ đặc biệt từ quỹ điều tiết chung; đối với các địa phương được nhận bổ sung
cân đối từ ngân sách cấp trên, hàng năm được bổ sung thêm theo tỷ lệ tính
trên số bổ sung cân đối phù hợp với khả năng của ngân sách cấp trên.
- Kiến nghị bỏ cơ chế Trung ương thưởng vượt dự toán thu đối với các
khoản thu phân chia cho địa phương. Cần đảm bảo tính thống nhất về chính
sách chế độ, kiến nghị quy định trong Luật NSNN về thẩm quyền ban hành.
3.4. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ.
- Hoàn thiện hệ thống luật nhà nước nói chung, Luật NSNN nhằm đảm
bảo phát triển NSNN vững chắc, trên cơ sở tăng quyền chủ động, trách nhiệm
của địa phương và các ngành trong quản lý tài chính - ngân sách đã được
phân cấp. Đẩy nhanh cải cách hành chính trong quản lý ngân sách phù hợp

Đề tài luận văn: “Phân cấp ngân sách cho địa phương ở Việt Nam -
Thực trạng, kinh nghiệm và giải pháp” đã hoàn thành những mục tiêu đề ra
trong nghiên cứu và có những đóng góp chủ yếu sau:
xiv
Thứ nhất, hệ thống hoá làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về phân cấp
NSNN cho địa phương, những yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp NSNN và rút
ra một số kinh nghiệm thực tiễn về phân cấp NSNN cho địa phương ở một số
nước trên thế giới.
Thứ hai, phân tích làm rõ thực trạng hoạt động phân cấp NSNN cho địa
phương ở nước ta thời gian qua. Đánh giá những kết quả đạt được, những mặt
còn hạn chế cùng nguyên nhân của những hạn chế đó và rút ra một số bài học
kinh nghiệm.
Thứ ba, từ phân tích những thuận lợi, khó khăn đối với việc phân cấp
NSNN, đề tài đã đưa ra mục tiêu, phương hướng và một số giải pháp nhằm
hoàn thiện chế độ phân cấp NSNN ở nước ta trong thời gian tới.
Để tăng thêm tính khả thi của các giải pháp, đề tài luận văn đã đưa ra
một số kiến nghị về sửa đổi, bổ sung trong phân cấp ngân sách theo hướng
phát huy vai trò chủ đạo của NSTW; xóa bỏ tính lồng ghép của NSNN; tăng
cường chủ động cho các cấp chính quyền địa phương; đảm bảo "thực quyền"
cho HĐND các cấp trong việc quyết định, quản lý NSĐP; đơn giải hóa thủ
tục, quy trình lập dự toán, quyết toán ngân sách; nâng cao tính minh bạch và
trách nhiệm giải trình trong quản lý NSNN; phát huy hiệu quả trong việc quản
lý, sử dụng NSNN và tài sản công.
xv
Trờng đại học kinh tế quốc dân

hoàng xuân nam
phân cấp ngân sách cho địa phơng ở việt nam -
thực trạng, kinh nghiệm và giải pháp
Chuyên ngành: lịch sử kinh tế

Từ nghiên cứu cơ sở lý luận về phân cấp ngân sách cho chính quyền
địa phương, từ nghiên cứu thực trạng phân cấp ngân sách, chỉ ra những mặt
được và những mặt còn hạn chế trong hoạt động phân cấp ngân sách nhà nước
cho địa phương ở Việt Nam thời gian qua để đề xuất một số giải pháp nhằm
hoàn thiện chế độ phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam nhằm phát huy
tối đa hiệu quả của NSNN trong phát triển kinh tế - xã hội.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu:
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là những vấn đề lý luận và cơ chế, chính
sách, luật pháp cũng như thực tiễn có liên quan đến quản lý NSNN, vấn đề về
17
phân cấp quản lý ngân sách trong mối quan hệ giữa các cấp chính quyền ở Việt
Nam. Tuy nhiên, trong nghiên cứu đề tài luận văn chỉ giới hạn nghiên cứu về
phân cấp ngân sách giữa hai cấp ngân sách là cấp ngân sách trung ương và
cấp ngân sách tỉnh. Trong một số nội dung, luận văn có đề cập đến vấn đề phân
cấp ngân sách ở cấp thấp hơn nhằm làm rõ đối tượng nghiên cứu.
Thời gian nghiên cứu tập trung vào giai đoạn 2004-2010.
4. Phương pháp nghiên cứu:
Luận văn sử dụng phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp lịch
sử và phương pháp lôgic, phương pháp thống kê, kết hợp với khảo cứu thực
tiễn để làm rõ đối tượng nghiên cứu.
5. Những đóng góp của luận văn:
- Làm rõ những vấn đề lý luận về phân cấp NSNN cho chính quyền
địa phương.
- Phân tích làm rõ thực trạng phân cấp NSNN cho chính quyền địa
phương ở Việt Nam giai đoạn 2004-2010 và rút ra một số bài học kinh nghiệm.
- Đề xuất phương hướng và một số giải pháp nhằm hoàn thiện chế độ
phân cấp Ngân sách nhà nước ở Việt Nam trong thời gian tới.
6. Kết cấu của luận văn.
Ngoài lời mở đầu, mục lục, tài liệu tham khảo, phụ lục, luận văn được
kết cấu thành 3 chương: