CÁC KHÁI NIỆM VÀ NỘI DUNG CƠ BẢN VỀ THANH
TRA, KIỂM TRA, GIÁM SÁT Ở NƯỚC TA TRONG GIAI
ĐOẠN HIỆN NAY
TS. PHẠM TUẤN KHẢI
Văn phòng Chính phủ
Trong điều kiện cải cách hành chính, kiện toàn một bước tổ chức bộ máy hệ
thống chính trị ở nước ta, hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát phản ánh một
phương diện hoạt động cơ bản của quá trình quản lý nhà nước, cũng như góp một
phần quan trọng vào việc nâng cao hiệu quả của bộ máy nhà nước nói chung và mục
tiêu cải cách nền hành chính nhà nước nói riêng.
Hiện nay, về mặt lý luận, sự tồn tại của hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát
và kiểm sát chung đều có những tiêu chí, chuẩn mực riêng. Sự tồn tại của các hoạt
động này phụ thuộc vào chính thể của một Nhà nước. Đòi hỏi của một chính thể
Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam như ở nước ta về một cơ chế giám sát, kiểm
sát, kiểm tra, thanh tra trên cơ sở phân công, phân nhiệm giữa ba loại quyền: lập
pháp, hành pháp, tư pháp là một tất yếu khách quan. Nếu như chính thể cộng hoà
tổng thống hoặc chính thể cộng hoà đại nghị (ở các nước có chế độ chính trị khác
ta), hoạt động giám sát, kiểm sát, thanh tra được tiến hành trên cơ sở quyền lực thực
tế của tập thể nghị viện (bao gồm nhiều đảng phái mà quyền hành pháp được trao
cho cá nhân Thủ tướng, hoặc của cá nhân Tổng thống), trong đó có cả quyền giám
sát trở lại của Tổng thống đối với các đạo luật của Quốc hội, trong đó các quyền
giám sát và thanh tra, kiểm tra được phân chia tương đối hợp lý, bao gồm một cơ
chế tác động, kiềm chế và chi phối lẫn nhau, nhưng cũng chung một mục đích: nâng
cao hiệu quả quản lý xã hội, thì hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm tra ở Nhà nước
Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được tổ chức trên cơ sở nguyên tắc tập quyền
xã hội chủ nghĩa nhằm tác động, hỗ trợ lẫn nhau cùng thực hiện một mục đích là
thực hiện quyền lực của nhân dân lao động.
Về mặt thực tiễn, pháp luật ở nước ta quy định, các hình thức giám sát của
Quốc hội, kiểm sát của Viện Kiểm sát, thanh tra của các tổ chức thanh tra, kiểm tra
của các cơ quan, tổ chức xã hội và kinh tế trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống
quản lý. Tuy nhiên, xét tổng thể, pháp luật nước ta còn có sự chồng chéo về các chức

phía quyền lập pháp đến việc giám sát các hoạt động của các cơ quan do Quốc hội
thành lập. Xem xét các quy định của pháp luật hiện hành thì hoạt động giám sát của
Quốc hội bao gồm: Một là, giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước,
tức là các hoạt động hành pháp, tư pháp của các cơ quan do Quốc hội thành lập đều
chịu sự giám sát của Quốc hội. Chẳng hạn, việc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ,
Chủ tịch nước, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân
dân tối cao phải báo cáo trước Quốc hội, chịu sự chất vấn của các đại biểu Quốc hội.
Hai là, tất cả các hoạt động tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội
đều chịu sự giám sát của Quốc hội. Về vấn đề này, có thể được hiểu, chỉ có những
hoạt động trái Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội của các cơ quan nhà nước
do Quốc hội thành lập mới bị Quốc hội bãi bỏ hoặc bị áp dụng quyền giám sát này.
Ví dụ, Quốc hội “bãi bỏ các văn bản của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc
hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện Kiểm sát
(1)
Văn kiện đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ 8 (khoá VII). NXB Chính trị Quốc gia, Hà nội – 1996, tr.130.
2
nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội” (khoản 9 Điều
84 Hiến pháp 1992).
Quốc hội là cơ quan do nhân dân cả nước bầu ra thực hiện quyền lực tối cao
của nhân dân. Do đó, không phải lĩnh vực nào, hoạt động nào trái pháp luật của các
cơ quan do Quốc hội bầu ra, Quốc hội cũng “thực hiện quyền giám sát tối cao” của
mình. Chẳng hạn, tại khoản 8 Điều 84 quy định: Quốc hội có quyền “quyết định
thành lập, bãi bỏ các bộ các cơ quan ngang bộ của Chính phủ…”, nhưng không phải
vì vậy mà Quốc hội bãi bỏ các văn bản của Bộ trưởng như khoản 9 quy định. Như
vậy, mặc dù có quyền giám sát tối cao, pháp luật nhà nước ta vẫn trao cho Quốc hội
giám sát theo từng phạm vi và đối tượng cụ thể (mặc dù quyền đó là rất rộng). Mặt
khác, giám sát của Quốc hội còn được thực hiện thông qua các cơ quan thường trực
của nó là Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các Uỷ ban của Quốc hội. Tuy nhiên, hoạt
động giám sát của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các Uỷ ban này chỉ là giúp Quốc
hội thực hiện giám sát pháp luật theo từng lĩnh vực theo quy định của pháp luật, chứ

trong những năm gần đây, thông qua việc xét xử hành chính để xem xét tính hợp
pháp của các quyết định hành chính và hành vi hành chính bị khiếu kiện. Toà án
hành chính phán xét các quyết định hành chính và hành vi hành chính, song nó
không phải là cơ quan hành chính, do đó nó không mang tính độc lập, nằm ngoài hệ
thống cơ quan hành chính. Sự kiểm tra tính hợp pháp của Toà án hành chính đối với
các quyết định hành chính và hành vi hành chính được tiến hành theo trình tự tố tụng
và hệ quả xét xử là một phán quyết. Hoạt động thanh tra, kiểm tra của các cơ quan
hành chính là giai đoạn tiền tố tụng của quá trình xét xử hành chính (nếu các cơ quan
Thanh tra được cơ quan quản lý nhà nước uỷ quyền), mọi quyết định, hành vi hành
chính sai trái trước hết đều được gửi đến chính cơ quan, người có trách nhiệm ban
hành các quyết định và có hành vi sai trái đó.
Trong chủ nghĩa xã hội còn một loại hình giám sát nữa là giám sát của các tổ
chức xã hội. Với tư cách là một thành tố của hệ thống chính trị, hoạt động giám sát
của các tổ chức xã hội là một bộ phận không thể thiếu được nhằm củng cố kỷ luật,
nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước (Điều 9, 10 Hiến pháp 1992). Tuy nhiên, hoạt
động này không mang tính quyền lực nhà nước, các chủ thể giám sát không có
quyền áp dụng trực tiếp các biện pháp cưỡng chế nhà nước. Kết quả giám sát của các
tổ chức xã hội chỉ dừng lại ở mức “kiến nghị, đề nghị”, tức là áp dụng các biện pháp
tác động mang tính xã hội vào hoạt động của đối tượng bị giám sát (sự lên án, phê
bình từ phía xã hội), từ đó đối tượng bị giám sát tự chấn chỉnh, rút kinh nghiệm
trong quá trình hoạt động của mình. Khi cần thiết, các tổ chức xã hội có quyền áp
dụng kỷ luật theo điều lệ của các tổ chức đối với các thành viên của mình, nhưng
đây không phải là trách nhiệm kỷ luật trong quản lý mà là kỷ luật theo điều lệ tổ
chức xã hội.
Mở rộng hình thức giám sát của các tổ chức xã hội là sự giám sát của công
dân, một nội dung đặc thù chỉ có ở chế độ chủ nghĩa xã hội, một loại hình dân chủ
cao của xã hội phát triển. Thông qua các hình thức làm chủ trực tiếp và gián tiếp của
mình, công dân thực hiện sự giám sát chặt chẽ từ phía xã hội đối với hoạt động của
các cơ quan nhà nước.
2- Hoạt động kiểm sát của Viện Kiểm sát, điều tra của các cơ quan tiến

tính hợp pháp của quyết định quản lý hoặc khi có vi phạm pháp luật). Mặt khác,
chức năng công tố (procutator) cũng là vấn đề còn đang bàn, song để giải quyết vấn
đề này, nên chăng có một cơ chế phối hợp hoạt động giữa 3 loại quyền: lập pháp,
hành pháp và tư pháp.
Các cơ quan Điều tra hiện nay theo Bộ luật tố tụng hình sự là:
1. Cơ quan Điều tra của lực lượng Cảnh sát nhân dân (Phòng điều tra, Đội
điều tra);
2. Cơ quan Điều tra trong lực lượng An ninh nhân dân điều tra những tội
phạm xâm phạm an ninh quốc gia và những tội phạm phá hoại hoà bình, chống loài
người và tội phạm chiến tranh (bao gồm các bộ phận điều tra như Cục điều tra lực
lượng An ninh nhân dân, Phòng điều tra cấp tỉnh);
3. Các cơ quan Điều tra trong Quân đội nhân dân điều tra những vụ án thuộc
thẩm quyền của Toà án quân sự (Cục điều tra hình sự Bộ Quốc phòng, Cục An ninh
5
quân đội ở Bộ Quốc phòng, Phòng an ninh quân đội ở tổng cục, quân khu, quân
chủng, binh chủng và cấp tương đương);
4. Cơ quan Điều tra ở Viện Kiểm sát điều tra những vụ việc khi Viện trưởng
Viện Kiểm sát thấy cần thiết là:
- Khi kiểm sát việc tuân thủ theo pháp luật mà phát hiện những vụ phạm tội rõ
ràng thì không cần chuyển cho cơ quan điều tra khác.
- Khi phát hiện trong hoạt động điều tra có những hành vi vi phạm pháp luật
nghiêm trọng.
- Khi phát hiện tội phạm trong hoạt động tư pháp.
- Những vụ án khác mà Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao xét thấy
cần thiết giao cho cơ quan Điều tra của Viện Kiểm sát điều tra.
5. Đơn vị Bộ đội biên phòng, cơ quan Hải quan, cơ quan Kiểm lâm (nếu một
số hành vi như tội phạm an ninh quốc gia; vi phạm quy định về nghiên cứu, thăm dò,
khai thác và bảo vệ tài nguyên trong lòng đất, vùng biển; buôn lậu qua biên giới; vi
phạm quy định về quản lý rừng, phòng cháy chữa cháy rừng; vi phạm quy định về
quản lý về bảo vệ và sử dụng di tích lịch sử, danh lam thắng cảnh nếu là phạm tội

trình bày ở trên.
3- Hoạt động kiểm tra của Ban kiểm soát trong các doanh nghiệp nhà
nước, Ban kiểm soát của công ty cổ phần.
Hoạt động của Ban kiểm soát là một loại hình kiểm tra, giám sát “tự thân”
trong nội bộ doanh nghiệp. Đây cũng là hình thức hạn chế sự lạm quyền hoặc có
hành vi sai trái của Tổng Giám đốc: “Hội đồng quản trị thành lập Ban kiểm soát để
giúp Hội đồng quản trị kiểm tra, giám sát hoạt động điều hành của Tổng Giám đốc
hoặc Giám đốc, bộ máy doanh nghiệp và các đơn vị thành viên (nếu có) trong hoạt
động tài chính, chấp hành điều lệ doanh nghiệp, nghị quyết, quyết định của Hội đồng
quản trị, chấp hành pháp luật” (Điều 36 Luật doanh nghiệp nhà nước).
Đối với doanh nghiệp nhà nước không có Hội đồng quản trị, Giám đốc phải
chịu sự kiểm tra, giám sát của tổ chức giám sát do Chính phủ quy định và của các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền (khoản 7 Điều 40 Luật doanh nghiệp nhà nước). Đến
nay, hình thức giám sát này chưa được Chính phủ quy định.
Luật doanh nghiệp được Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 5 khoá X có quy
định hình thức kiểm soát của Ban kiểm soát của công ty cổ phần “công ty cổ phần có
trên 11 cổ đông phải có Ban kiểm soát từ 3 đến 5 thành viên, trong đó ít nhất phải có
1 thành viên có chuyên môn về kế toán” (Điều 88 khoản 1). Quyền hạn của Ban
kiểm soát tương đối toàn diện, đó là kiểm tra tính hợp lý, hợp pháp trong quản lý,
điều hành hoạt động kinh doanh…; thẩm định báo cáo tài chính hàng năm của công
ty… và một số quyền hạn khác quy định tại Điều 88 (khoản 2) Luật doanh nghiệp.
Riêng đối với loại hình doanh nghiệp cổ phần, Ban kiểm soát không phải
thuộc Hội đồng quản trị mà do Đại hội cổ đông bầu ra, trong đó “thành viên Hội
đồng quản trị, Giám đốc (Tổng giám đốc), Kế toán trưởng của công ty đó” không
được làm thành viên Ban kiểm soát (Điều 90).
Về loại hình kiểm tra, giám sát này ở một số nước cũng quy định khác nhau (ở
các nước theo nền kinh tế thị trường tự do thì chức năng giám sát tối cao đối với các
doanh nghiệp chủ yếu do Nhà nước thực hiện thông qua hình thức thanh tra tài
chính, kiểm toán nhà nước; ở các nước phát triển kinh tế theo hướng thị trường xã
7

79/CP) và “kiểm tra và xác nhận mức độ trung thực, hợp lý của báo cáo quyết toán
của các đơn vị liên doanh, giải thể, sáp nhập, chia tách, cổ phần hoá, phá sản, giám
định tài chính, kế toán và các dịch vụ tư vấn về quản lý tài chính, kế toán, thuế…”.
Như vậy, cũng có thể hiểu ở nước ta, hoạt động tài chính chỉ tiến hành khi cho rằng
hoạt động tài chính chưa có hiệu quả hoặc theo yêu cầu của đơn vị kế toán để kiểm
tra các số liệu quyết toán tài chính (có thể cùng với các hoạt động thanh tra). Tuy
nhiên, việc quy định phạm vi hoạt động này trong pháp luật ở nước ta chưa rõ. Do
đó, trong hoạt động vẫn có sự chồng chéo, thậm chí quan niệm về kiểm toán chưa
phù hợp với yêu cầu mới khi chúng ta đặt Bộ Tài chính là cơ quan quản lý nhà nước
về kiểm toán.
(2)
Kỷ yếu pháp luật về Kiểm toán nhà nước 4/1999. Nhà pháp luật Việt – Pháp, Hà Nội 1999.
8
5- Hoạt động thanh tra, kiểm tra
Thanh tra (inspect) xuất phát từ gốc La-tinh (in-spectare) có nghĩa là “nhìn
vào bên trong” chỉ một sự xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của một đối tượng
nhất định: “là sự kiểm soát đối với đối tượng bị thanh tra”
(3)
trên cơ sở thẩm quyền
(quyền hạn và nghĩa vụ) được giao nhằm đạt được mục đích nhất định. Tính chất của
thanh tra mang tính thường xuyên, tính quyền lực, do đó hệ quả của thanh tra thường
là “phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định”
(4)
.
Trong hoạt động quản lý nhà nước, trong sách báo chính trị và các văn bản
pháp luật thường sử dụng cụm từ “thanh tra, kiểm tra” để chỉ một giai đoạn cần thiết
của quá trình quản lý, một chức năng của quản lý nhà nước.
Kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”
(5)
, để chỉ hoạt

Từ điển tiếng Việt, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, 1994, tr.882.
(6)
Chỉ thị số 38/CT ngày 20/02/1984 của Ban Bí thư Trung ương Đảng về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với
công tác thanh tra.
9
Với tư cách là một chức năng quản lý, là một giai đoạn của chu trình quản lý,
khái niệm thanh tra và kiểm tra có những nét tương đồng như đã nêu trên, cho nên
trong hoạt động chúng giống nhau về bản chất và đều có mục đích, yêu cầu chung là
xem xét, đánh gia một quá trình, sự vật, hiện tượng (là đối tượng của kiểm tra và
thanh tra), từ đó rút ra kết luật đúng, sai để có biện pháp phát huy hoặc chấn chỉnh.
Song, chúng cũng có những điểm không trùng hợp nhau:
- Thanh tra là hoạt động xem xét, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc
theo sự uỷ quyền của cơ quan nhà nước cấp trên đối với cơ quan nhà nước cấp dưới
(mang tính trực thuộc) và là một bộ phận của hoạt động hành pháp.
- Kiểm tra là hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội (bao gồm cả
kiểm tra nội bộ, tự kiểm tra) đối với mục đích, nhiệm vụ đã đặt ra.
Việc phân biệt chỉ mang tính ước lệ, xét quá trình và bản chất của hoạt động
thanh tra và kiểm tra thì hầu như không có sự phân biệt hai khái niệm này. V.I Lênin
nhiều lần nhấn mạnh trong các tác phẩm của Người, cũng như trong thực tiễn hoạt
động của Đảng cộng sản Bôn-sê-vich rằng, mục đích của kiểm tra và thanh tra là
nhằm xây dựng “khả năng biết làm, biết thành thạo trong quản lý”. Khi bàn đến sự
thống nhất của hai loại hoạt động, V.I Lênin nói: “…phải cải tổ bộ dân uỷ thanh tra
công nông… để tăng cường sự kiểm tra từ phía quần chúng nhằm tiêu diệt cái thứ cỏ
dại - chủ nghĩa quan liêu”
(7)
.
Như vậy, xét theo tính chất, mục đích của quản lý nhà nước, với tư cách là
chức năng không thể thiếu được của người quản lý, thanh tra và kiểm tra có thể hiểu
trong mối quan hệ giữa “cái chung” và “cái riêng”.
Xét theo thuật ngữ, kiểm tra (control), thanh tra (inspect) thì hai thuật ngữ này

nhà nước, giai cấp thống trị sử dụng các chức năng khác nhau, trong đó chức năng
thanh tra nhằm tác động tới khách thể quản lý, lập lại trật tự và nâng cao hiệu quả
quản lý.
Như vậy, xét về mặt lịch sử, kiểm tra tồn tại từ rất xa xưa, khi chưa có Nhà
nước còn thanh tra xuất hiện cùng với sự xuất hiện của Nhà nước. Đương nhiên,
cùng với sự xuất hiện, tồn tại và tiêu vong của Nhà nước, chức năng thanh tra cũng
như Nhà nước sẽ được xếp bên cạnh “chiếc sa kéo sợi và chiếc rìu đồng cổ”, nhưng
kiểm tra (mang tính xã hội) vẫn tồn tại cùng với “chức năng quản lý đơn thuần chăm
lo đến lợi ích của xã hội” như Ăng-ghen đã chỉ ra.
Thanh tra và kiểm tra giống nhau về bản chất, nhưng theo cách hiểu khác
nhau thì chúng khác nhau về phạm vi. Thanh tra bao hàm kiểm tra nếu hiểu kiểm tra
theo nghĩa hẹp, nhưng ngược lại, kiểm tra lại bao hàm thanh tra nếu hiểu theo nghĩa
rộng. Nhưng thanh tra luôn mang tính nhà nước, còn kiểm tra có thể mang tính nhà
nước hoặc phi nhà nước.
Việc tìm hiểu sâu sắc khái niệm thanh tra còn đòi hỏi phải điểm lại một số
quan niệm trong thực tiễn pháp lý hiện hành, cũng như trong lịch sử nước ta thông
qua mô hình tổ chức các cơ quan nhà nước và các quy định của Hiến pháp và pháp
luật.
Trong sách báo pháp lý của ngành Thanh tra thì “thanh tra được hiểu là sự
xem xét, kiểm soát, kiểm tra thường xuyên, định kỳ nhằm rút ra những nhận xét, kết
luận cần thiết để kiến nghị với các cơ quan nhà nước khắc phục những nhược điểm,
phát huy ưu điểm, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước”
(10)
.
Thời kỳ phong kiến (các triều đại Lý, Trần, Lê) có cơ quan gọi là “Ngự sử
đài” (tương tự Tổng thanh tra ngày nay) có nhiệm vụ giúp Vua trong việc xem xét,
trình tấu những công việc hệ thống, có quyền can gián Vua và đối với những nghĩa
sĩ trung thực, dám nói thẳng, nói thật mới được phong hàm “Gián nghị đại phu”
(Thanh tra viên).
(9)