ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
TRỊNH TUẤN THÀNH ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN
Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI – 2005

MỤC LỤC
Trang

MỞ ĐẦU
1

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TRONG ĐIỀU KIỆN
CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
5
1.1.
Vị trí, đặc điểm của Ủy ban nhân dân cấp huyện trong hệ
thống chính quyền địa phương
5
1.2.
Khái lược về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân
cấp huyện
10
1.3.
Đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp huyện
trước yêu cầu cải cách hành chính nhà nước
19

Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN

DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT
CCHC : Cải cách hành chính
HĐND : Hội đồng nhân dân
UBHC : Ủy ban hành chính
UBND : Ủy ban nhân dân

1
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Một trong những vấn đề quan trọng hiện nay là đổi mới tổ chức và
hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động
trước yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân,
do nhân dân, vì nhân dân ở nước ta. Trong những năm qua, Đảng và nhà nước
đã có nhiều đường lối, chủ trương, chính sách, pháp luật trong lĩnh vực cải
cách bộ máy nhà nước, cải cách hành chính, cải cách tư pháp và có những
hiệu quả tích cực. Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức và hoạt động của các cơ quan
trong bộ máy nhà nước mới chỉ tập trung vào các cơ quan lập pháp và tư

học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh
công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước" của PGS.TS Nguyễn Phú Trọng và
PGS.TS Trần Xuân Sầm; "Cẩm nang thông tin kỹ năng và nghiệp vụ hoạt
động của đại biểu Hội đồng nhân dân và thành viên ủy ban nhân dân các
cấp" của TS. Trịnh Đức Thảo (chủ biên); "Cải cách tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương đáp ứng các yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân" của PGS.TS Lê Minh Thông Các
công trình nghiên cứu nêu trên đều đề cập đến những khía cạnh, phạm vi khác
nhau liên quan đến tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện. Do vậy, việc
nghiên cứu đồng thời những vấn đề liên quan đến đổi mới tổ chức và hoạt
động của UBND cấp huyện trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách hành chính, đổi
mới cơ chế quản lý nền kinh tế theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng và trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay là vấn đề có ý nghĩa lý luận và
thực tiễn cho việc có những phương hướng, giải pháp hữu hiệu để nâng cao
vai trò của chính quyền địa phương hiện nay.

3
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
Luận văn có mục đích phân tích, làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn tổ
chức và hoạt động của UBND cấp huyện trong điều kiện cải cách hành chính
nhà nước hiện nay nhằm góp phần tìm ra những giải pháp cho việc nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước nói chung và của UBND cấp huyện nói
riêng.
Với mục đích nêu trên, luận văn có nhiệm vụ sau:
- Làm rõ quan niệm, vai trò, đặc điểm tổ chức và hoạt động của
UBND cấp huyện.
- Phân tích những yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND
cấp huyện.
- Đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện.

dung của luận văn gồm 3 chương, 8 tiết.

5
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN
TRONG ĐIỀU KIỆN CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC

1.1. VỊ TRÍ, ĐẶC ĐIỂM CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TRONG
HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
1.1.1. Khái niệm
Nghiên cứu thực tế tổ chức chính quyền địa phương của các nước trên
thế giới và trong lịch sử nước ta cho thấy, các nước đều phân chia quốc gia
theo các đơn vị hành chính lãnh thổ để từ đó xây dựng mô hình tổ chức chính
quyền địa phương. V.I. Lênin đã chỉ rõ: đặc trưng đầu tiên của nhà nước là
việc phân chia công dân của quốc gia theo đơn vị lãnh thổ. Việc phân chia đó
còn phụ thuộc vào hình thức cấu trúc nhà nước, các yếu tố cộng đồng dân cư,
địa lý, văn hóa, kinh tế [37, tr. 47] Về bản chất, việc phân chia các đơn vị
hành chính không chỉ mang ý nghĩa hành chính-quản lý, mà còn để thực hiện
quản lý nhà nước một cách thống nhất trên toàn lãnh thổ quốc gia.
Với cấu trúc nhà nước đơn nhất ở nước ta hiện nay, chính quyền địa
phương được chia thành ba cấp theo đơn vị hành chính lãnh thổ và các cấp đó
được chia thành hai loại: nông thôn và đô thị, đó là:
- Chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là
chính quyền cấp tỉnh);
- Chính quyền cấp huyện, thành phố trực thuộc tỉnh, quận và thị xã
(gọi chung là chính quyền cấp huyện);

quan hệ giữa UBND cấp huyện với các cơ quan khác là: UBND cấp tỉnh,
HĐND cấp huyện, các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh, HĐND và

7
UBND cấp xã và những mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức khác trong hệ
thống chính trị trên địa bàn huyện.
1.1.2. Đặc điểm tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp huyện
Xét từ bản chất tổ chức và hoạt động là một cơ cấu trong hệ thống các
cơ quan của chính quyền địa phương, UBND cấp huyện có những đặc điểm
cơ bản sau:
- Tính tự chủ trong việc thực hiện quyền lực nhà nước
Trong thực tế, các cơ quan nhà nước thường có xu hướng ôm đồm
nhiều việc còn người dân thì muốn trông chờ nhiều vào nhà nước. ở nước ta,
việc phân chia các cấp chính quyền địa phương như hiện nay được xác định
theo cơ chế tổ chức quyền lực cho các đơn vị hành chính lãnh thổ, theo đó bộ
máy nhà nước được cấu tạo là bộ máy nhà nước ở trung ương và bộ máy nhà
nước ở địa phương, và việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong
toàn hệ thống phải đảm bảo tính liên thông của quyền lực nhà nước từ trung
ương xuống địa phương, thể hiện cơ chế quyền lực vừa độc lập, vừa phụ
thuộc, đảm bảo tính liên hệ và kiểm soát lẫn nhau. Vì vậy, trong quan hệ
quyền lực theo chiều ngang đã có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan
nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp thì
trong quan hệ theo chiều dọc theo các đơn vị hành chính lãnh thổ thì quyền
lực nhà nước được xác định theo sự phân cấp, phân quyền giữa trung ương và
địa phương và giữa các cấp trong hệ thống chính quyền địa phương nhằm
đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy
nhà nước. Nói cách khác, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước
ở mỗi đơn vị lãnh thổ phải phù hợp với tính hệ thống của bộ máy nhà nước và
tính độc lập, tự chủ của mỗi cấp chính quyền. Tuy nhiên, thực tế cho thấy,
UBND cấp huyện vừa thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất, vừa là cơ chế

nhà nước trên địa bàn.

9
- Việc xác lập chức năng, thẩm quyền của UBND cấp huyện dựa trên
đặc thù, điều kiện của địa phương
Thực tế tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cho thấy
vấn đề có tính quan trọng là xác định và thực hiện các chức năng, thẩm quyền
của chính quyền địa phương nói chung và mỗi cấp chính quyền địa phương
nói riêng dựa trên bản chất của chế độ nhà nước, điều kiện kinh tế - xã hội của
địa phương. Là một cấp quản lý trong hệ thống chính quyền địa phương,
UBND cấp huyện, trong tổ chức và hoạt động của mình, thực hiện chức năng
đại diện; tiếp nhận và giải quyết các yêu cầu, nguyện vọng của người dân địa
phương; quyết định và tổ chức thực hiện các công việc của địa phương, phục
vụ lợi ích cộng đồng theo phạm vi, mức độ tự chủ của địa phương; bảo vệ
những quyền, lợi ích chính đáng của người dân theo những qui định của pháp
luật. Chính vì vậy, trong chừng mực nhất định, theo ý kiến của nhiều tác giả,
UBND cấp huyện được gọi là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
chứ không phải là cơ quan hành chính nhà nước của địa phương; là một pháp
nhân công quyền, hoạt động theo nguyên tắc quyền uy, phục tùng, đảm bảo
cho quyền lực nhà nước được thực thi thống nhất từ trung ương đến địa
phương và giải quyết các công việc, đề nghị của người dân địa phương theo
qui định của pháp luật.
Các chức năng của UBND cấp huyện:
+ Chức năng chấp hành và điều hành: Như trên đã nói, UBND cấp
huyện là cấp trung gian trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương, vì vậy, UBND cấp huyện vừa có nhiệm vụ chấp hành các đường lối,
quyết định của các cơ quan nhà nước cấp trên, vừa thực hiện chức năng điều
hành các hoạt động quản lý nhà nước đối với các cơ quan chuyên môn, chính
quyền cấp xã. Điều này cũng có nghĩa là, UBND cấp huyện vừa phụ thuộc
vừa tự chủ theo nguyên tắc cấp dưới phục tùng cấp trên, cấp trên lãnh đạo, chỉ

chính quyền cấp huyện, chính quyền cấp tỉnh. Tuy nhiên, chính quyền cấp

11
huyện lúc đó chưa có sự rõ nét, bởi vì thời kỳ này, dưới chính quyền cấp tỉnh
là các phủ (bao gồm một số huyện) nhưng về quản lý hành chính, thực thi
quyền lực nhà nước ở địa phương được tập trung vào các cơ quan hành chính
của huyện - các quan tri huyện. Quan tri huyện là những người được triều
đình phong kiến lựa chọn qua các khoa thi, đỗ đạt cao được bổ dụng làm
quan. Hoạt động của chính quyền cấp huyện có thể nói là được thể hiện chủ
yếu thông qua các quan tri huyện. Quan tri huyện thực hiện các công việc
quản lý hành chính, thực hiện công việc xét xử các vụ kiện thuộc địa hạt mình
phụ trách. Để đảm bảo hoạt động của chính quyền, ngoài quan tri huyện còn
có các viên huấn đạo, thầy đề, ông thông, ông thừa, lục sự được phân công
đảm nhận các công việc trong hoạt động của chính quyền.
Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, với sự ra đời của Nhà nước
Việt Nam dân chủ cộng hòa, việc tổ chức xây dựng và củng cố chính quyền là
nhiệm vụ trọng tâm của Cách mạng Việt Nam. Vị trí, vai trò của UBND nói
chung, UBND cấp huyện nói riêng được khẳng định từng bước trong quá
trình xây dựng bộ máy nhà nước ta.
Ngay sau khi tuyên bố thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng
hòa, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 qui
định về tổ chức HĐND và UBHC. Theo Sắc lệnh số 63, UBHC (nay là
UBND) do HĐND bầu ra để thực hiện việc quản lý các công việc hành chính
ở địa phương. Cùng với Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 về tổ chức, quyền
hạn, cách thức làm việc của HĐND và UBHC các cấp (xã, huyện, tỉnh, kỳ),
Chủ tịch Hồ Chí Minh còn ban hành Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về việc
thành lập thành phố trực thuộc Chính phủ trung ương, hoặc kỳ, thị xã thuộc
kỳ hoặc tỉnh. Hai Sắc lệnh trên là cơ sở pháp lý cho việc tổ chức và hoạt động
của chính quyền địa phương trong thời kỳ xây dựng và củng cố chính quyền.
Theo Sắc lệnh số 63, chính quyền địa phương ở nước ta gồm HĐND


13
Hiến pháp 1946 qui định về việc thành lập HĐND và UBHC ở các
đơn vị hành chính trong cả nước; chế độ bầu cử HĐND, nhiệm vụ, quyền hạn
của HĐND, việc bãi miễn đại biểu HĐND và quan hệ của HĐND và UBHC
cùng cấp, đặc biệt là chế độ chịu trách nhiệm của UBHC.
Theo Hiến pháp 1946, về phương diện hành chính, nước ta được chia
thành ba bộ: Bắc, Trung, Nam. Mỗi bộ được chia thành các tỉnh; mỗi tỉnh
được chia thành các huyện; mỗi huyện được chia thành các xã (Điều 57). Tuy
nhiên, phù hợp với điều kiện lịch sử lúc đó và có sự kế thừa lịch sử, Hiến
pháp 1946 qui định: ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có HĐND và UBHC; ở bộ
và huyện chỉ có UBHC (Điều 58). Như vậy, có thể thấy rằng, thời kỳ này,
UBND các cấp (được gọi là UBHC) được thành lập ở tất cả các bộ, tỉnh,
thành phố, thị xã, xã, nhưng ở bộ và huyện không có HĐND. Điều này cho
thấy tính đặc thù trong tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện, đó là
cùng là cấp huyện nhưng đối với thị xã thì có HĐND, còn ở huyện thì không
có HĐND mà chỉ có UBHC. Hay nói cách khác, việc thành lập HĐND tùy
thuộc vào điều kiện, yêu cầu quản lý đối với từng cấp.
Theo Hiến pháp 1946, HĐND tỉnh, thành phố, thị xã, xã do nhân trực
tiếp bầu ra theo lối phổ thông đầu phiếu. Ở cấp có HĐND thì UBHC do
HĐND cử ra. Còn đối với cấp không có HĐND thì UBHC bộ do HĐND các
tỉnh, thành phố bầu ra; UBHC huyện do HĐND các xã bầu ra.
Như vậy, cùng là UBHC cấp huyện nhưng trong thời kỳ này có sự
khác biệt về cách thức cử và bầu, đó là UBHC thị xã do HĐND thị xã cử ra,
còn UBHC huyện do HĐND các xã bầu ra. Tuy vậy, trong tổ chức và hoạt
động, UBND đều có mối quan hệ về quyền hạn và nghĩa vụ đối với HĐND.
Cụ thể là: UBHC có trách nhiệm: thi hành mệnh lệnh của cấp trên; thi hành
các nghị quyết của HĐND địa phương mình sau khi được cấp trên chuẩn y;
Chỉ huy công việc hành chính trong địa phương.


ngành và của UBHC cấp xã. UBHC cấp huyện có quyền đình chỉ việc thi
hành những nghị quyết không thích đáng của HĐND cấp xã và đề nghị
HĐND huyện sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết ấy.
UBHC huyện chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước HĐND huyện
và UBHC cấp tỉnh. UBHC huyện chịu sự lãnh đạo của UBHC tỉnh và sự lãnh
đạo thống nhất của Hội đồng Chính phủ.
1.2.3. Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp huyện theo
Hiến pháp 1980
Theo Hiến pháp 1980, vị trí, vai trò của UBND cấp huyện vẫn được
xác định là cơ quan chấp hành của HĐND huyện, là cơ quan hành chính nhà
nước. UBND gồm có Chủ tịch, một hoặc nhiều Phó Chủ tịch, Ủy viên Thư ký
và các Ủy viên khác.
UBND huyện có những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:
- Chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND huyện và trước
UBND tỉnh. Mỗi thành viên UBND chịu trách nhiệm cá nhân về phần công
tác của mình trước HĐND; UBND cùng với các thành viên khác chịu trách
nhiệm tập thể về hoạt động của UBND trước HĐND.
- Triệu tập hội nghị HĐND cùng cấp; chấp hành nghị quyết của
HĐND và quyết định, chỉ thị của các cơ quan hành chính cấp trên; quản lý
công tác hành chính ở địa phương; chỉ đạo các ngành, các cấp thuộc quyền
mình nhằm hoàn thành kế hoạch nhà nước, phát triển kinh tế và văn hóa, củng
cố quốc phòng, cải thiện đời sống nhân dân; xét và giải quyết các khiếu nại, tố
cáo và kiến nghị của nhân dân.
- Có quyền ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thực hiện các văn
bản đó trên địa bàn huyện.

16
- Có quyền đình chỉ việc thi hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ những quyết
định không thích đáng của các ngành thuộc quyền mình và của UBND cấp xã;
đình chỉ việc thi hành những nghị quyết không thích đáng của HĐND cấp xã,

các tổ chức này về xây dựng chính quyền và phát triển kinh tế xã hội ở địa
phương; phối hợp với các đoàn thể nhân dân động viên nhân dân cùng nhà
nước thực hiện các nhiệm vụ kinh tế- xã hội, quốc phòng an ninh ở địa phương.
Như vậy, qua những qui định của các hiến pháp về vị trí, chức năng,
nhiệm vụ của UBND cấp huyện cho thấy, cho dù về tên gọi có sự thay đổi
qua các thời kỳ (UBHC, UBND), nhưng về bản chất, UBND cấp huyện là cơ
quan hành chính nhà nước ở địa phương, thực hiện quản lý hành chính đối
với các vấn đề trên địa bàn huyện về phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an
ninh, quốc phòng
Là một cấp hành chính trong bộ máy nhà nước, UBND cấp huyện
được qui định có những thẩm quyền, nhiệm vụ nhất định, góp phần thực hiện
thống nhất quản lý nhà nước trên phạm vi toàn quốc theo sự phân công, phân
nhiệm, phối hợp với các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương. Tổ
chức và hoạt động của UBND cấp huyện đã đáp ứng yêu cầu khách quan của
quản lý nhà nước, phù hợp với những điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội ở địa
phương cùng những đặc thù quản lý ngành, lĩnh vực nhất định. Với truyền
thống phân cấp quản lý nhà nước theo 4 cấp (Trung ương, tỉnh, huyện, xã) và
thực tiễn quản lý hành chính nhà nước, có thể nhận định rằng chính quyền cấp
huyện là cấp có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hiện quản lý nhà nước ở
địa phương, cấp quản lý sát dân và ở chừng mực nhất định có thể nói là cấp
quyết định việc thực tế hóa đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà
nước trong thực tiễn quản lý, đảm bảo quản lý thống nhất ngành, lĩnh vực

18
công từ trung ương đến cơ sở. Với tư cách là một cấp cơ quan quản lý nhà
nước ở địa phương, UBND cấp huyện là cơ quan có vai trò cầu nối quan
trọng giữa chính quyền cấp tỉnh và chính quyền cấp xã trong việc thực thi
quản lý nhà nước ở địa phương.
Từ khái lược lịch sử tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện và
những qui định pháp luật hiện hành cho thấy, UBND cấp huyện là cơ quan quản lý hành chính nhà

vụ, nội dung của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, yêu
cầu cải cách hành chính (CCHC) và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa ở nước ta hiện nay.
Theo Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn
2001-2010, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện phải góp
phần đáp ứng mục tiêu tổng thể sau: Xây dựng một nền hành chính dân chủ,
trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa, hoạt động có hiệu lực,
hiệu quả theo nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự
lãnh đạo của Đảng; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và
năng lực đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước. Đến
năm 2010, hệ thống hành chính về cơ bản được cải cách phù hợp với yêu cầu
quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Từ mục tiêu tổng thể trên, cải cách hành chính nhà nước nhằm các
mục tiêu cụ thể sau:
Một là, hoàn thiện hệ thống thể chế hành chính, cơ chế, chính sách phù hợp với thời kỳ
công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, trước hết là các thể chế về kinh tế, về tổ chức và hoạt
động của hệ thống hành chính. Tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy
phạm pháp luật, khắc phục tính cục bộ trong việc chuẩn bị, soạn thảo các văn bản; đề cao trách
nhiệm của từng cơ quan trong quá trình xây dựng thể chế, phát huy dân chủ, huy động trí tuệ
của nhân dân để nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật.

20
Hai là, xóa bỏ về cơ bản các thủ tục hành chính mang tính quan liêu, rườm rà, gây phiền
hà cho doanh nghiệp và nhân dân; hoàn thiện các thủ tục hành chính mới theo hướng công khai,
đơn giản và thuận tiện cho dân.
Ba là, các cơ quan trong hệ thống hành chính được xác định chức
năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm rõ ràng; chuyển được một số công việc và dịch vụ
không cần thiết phải do cơ quan nhà nước thực hiện cho doanh nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức phi
Chính phủ đảm nhận.
Bốn là, cơ cấu tổ chức của Chính phủ gọn nhẹ, hợp lý theo nguyên tắc Bộ quản lý đa