BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HỒ CHÍ MINH
--------------Hoàng Thị Hương

CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH-THỰC TIỄN VIỆT NAM
Ban Điều phối Viện trợ Nhân dân PACCOM
& Công tác quản lý các tổ chức phi chính phủ nƣớc ngoài INGOs

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Tp. Hồ Chí Minh - Năm 2010


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH
--------------CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT
Hoàng Thị Hƣơng

CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH-THỰC TIỄN VIỆT NAM
Ban Điều phối Viện trợ Nhân dân PACCOM
& Công tác quản lý các tổ chức phi chính phủ nƣớc ngoài INGOs
Chuyên ngành:

Chính sách công

Mã số:

60. 31. 14

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:

Trang
LỜI CAM ĐOAN ..............................................................................................................1
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ...................................................................................2
DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ ............................................................................3
TÓM TẮT .........................................................................................................................4
I. BỐI CẢNH, MỤC TIÊU, ĐỐI TƢỢNG, PHẠM VI VÀ Ý NGHĨA THỰC TIỄN CỦA
ĐỀ TÀI .............................................................................................................................6
1.1. Bối cảnh của đề tài nghiên cứu .............................................................................. 6
1.2. Phạm vi, đối tƣợng và mục tiêu nghiên cứu ........................................................... 7
1.3. Điểm nổi bật, ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài .......................................... 9
II. CƠ SỞ LÝ THUYẾT, PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU, THU THẬP VÀ PHÂN
TÍCH THÔNG TIN ...........................................................................................................9
2.1. Cơ sở lý thuyết ...................................................................................................... 9
2.2. Phƣơng pháp nghiên cứu, thu thập và phân tích thông tin .................................... 10
2.2.1. Phƣơng pháp nghiên cứu tình huống ................................................................. 10
2.2.2. Phƣơng pháp thu thập và xử lý thông tin .......................................................... 11
III. CỘNG ĐỒNG INGOs TẠI VIỆT NAM ....................................................................12
3.1. Định nghĩa về các tổ chức phi chính phủ nƣớc ngoài (INGOs) ............................ 12
3.2. Sự lớn mạnh và những đóng của cộng đồng INGOs tại Việt Nam ....................... 13
3.3. Cộng đồng INGOs và phát triển xã hội dân sự tại Việt Nam ................................ 16
3.4. Nhu cầu quản lý nhà nƣớc INGOs trong công cuộc phát triển kinh tế xã hội ....... 19


IV. GIẤY PHÉP VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN HOẠT ĐỘNG INGOs TẠI VIỆT
NAM ...............................................................................................................................22
4.1. Giấy phép hoạt động INGOs tại Việt Nam........................................................... 22
4.2. Những vấn đề phát sinh liên quan đến chậm trễ ban hành giấy phép INGOs........ 25
4.3.Nguyên nhân của việc chậm trễ trong qui trình xử lý giấy phép INGOs ............... 30
V. PACCOM DƢỚI GÓC ĐỘ PHÂN TÍCH CỦA LÝ THUYẾT TỔ CHỨC, QUẢN LÝ
VÀ LÃNH ĐẠO CÔNG ..................................................................................................31

Tài liệu tiếng Việt ...................................................................................................... 55
Tài liệu tiếng Anh ...................................................................................................... 55
Website ...................................................................................................................... 57
VIII. PHỤ LỤC ..............................................................................................................58
8.1. Phụ lục 1 ............................................................................................................. 58
8.2. Phụ lục 2 ............................................................................................................. 59
8.3. Phụ lục 3 ............................................................................................................. 60


1

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và
số liệu sử dụng trong luận văn đều đƣợc dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong
phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của
Trƣờng Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chƣơng trình giảng dạy kinh tế
Fulbright.
Hoàng Thị Hƣơng


2

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
ADB: Ngân hàng Phát triển Châu Á
ADDA: Tổ chức Phát triển Nông nghiệp Đan Mạch tại Châu Á
ACDI/VOCA: Tổ chức Phát triển Nông nghiệp Hoa Kỳ
COMINGO: Ủy ban Công tác về các tổ chức phi chính phủ nƣớc ngoài
ENDA: Tổ chức Hành động vì môi trƣờng và phát triển
EU: Cộng đồng Châu Âu
GDP: Tổng sản phẩm quốc nội

Bảng 5.1. Nhiệm vụ chính và hoạt động của PACCOM (trang 32 và 33)
Bảng 5.2. Điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức của PACCOM (trang 42)
Bảng 5.3. Bảng điểm Hợp nhất mô tả các chiến lƣợc và viễn cảnh cải tiến của
PACCOM (trang 45)
Bảng 5.3. Bảng điểm Cân bằng về mục tiêu chiến lƣợc của PACCOM và các
chỉ số đo lƣờng năm 2011 (trang 48)


4

TÓM TẮT
Chƣơng trình quốc gia xúc tiến vận động viện trợ phi chính phủ nƣớc ngoài giai
đoạn 2006-2010 do Chính phủ khởi xƣớng không giúp giảm thiểu những khó khăn, dù
luôn lập lại và đƣợc tiên liệu trƣớc, liên quan đến vấn đề và thủ tục giấy phép trong
hoạt động của các tổ chức phi chính phủ nƣớc ngoài (INGOs) từ tháng 05/2006 đến
nay. Nhằm hoàn thành tốt hơn nhiệm vụ đƣợc giao, tôi bắt đầu tìm hiểu, tập hợp và hệ
thống lại các qui định pháp lý cho INGOs hoạt động tại Việt Nam. Trên cơ sở những
hiểu biết và hệ thống sẵn có, đào sâu thêm về khía quản lý nhà nƣớc đối với INGOs,
luận văn tốt nghiệp, khóa Thạc sĩ Chính sách công 2008-2010 của Chƣơng trình Giảng
dạy Kinh tế Fulbright, đƣợc phát triển.
Điểm qua những tài liệu nghiên cứu về INGOs ở Việt Nam thì vấn đề quản lý nhà
nƣớc và các giấy tờ thủ tục hành chính dƣờng nhƣ là vấn đề nhạy cảm mà rất ít nghiên
cứu đề cập tới, mặc dù đây là điều trăn trở đối với hầu hết INGOs. Áp dụng kỹ thuật
của phƣơng pháp nghiên cứu tình huống, các tình huống chậm trễ trong qui trình xử lý
giấy phép INGOs của Ban Điều phối Viện trợ Nhân dân(PACCOM) đƣợc nghiên cứu
và phân tích dƣới góc độ của lý thuyết quản lý về các nguyên nhân, vai trò, nhiệm vụ,
cấu trúc của tổ chức trong khuôn khổ chính trị, chính sách và pháp luật làm cơ sở để
đƣa ra những gợi ý hoàn thiện tổ chức và chính sách chung.
Ngoài những vấn đề của bản thân PACCOM nói riêng về chiến lƣợc, cấu trúc tổ
chức,… còn có năm nguyên nhân chính xuất phát từ cơ chế quản lý nhà nƣớc INGOs

Phần 3: Giới thiệu về cộng đồng INGOs tại Việt Nam, vai trò của INGOs trong
quá trình phát triển xã hội dân sự và nhu cầu quản lý nhà nƣớc với cộng đồng này
Phần 4: Giấy phép và các vấn đề liên quan mà INGOs gặp phải tại Việt Nam.
Phần 5: Phân tích và kiến nghị biện pháp hoàn thiện đối với Ban Điều phối
Viện trợ Nhân dân PACCOM;
Phần 6: Gợi ý chính sách quản lý nhà nƣớc INGOs trong dài hạn và kết luận.
Nếu giải quyết đƣợc những khúc mắc đầu tiên liên quan đến giấy phép INGOs,
Việt Nam chắc chắn sẽ tạo ra những bƣớc đột phá trong cạnh tranh thu hút vốn viện trợ
INGOs bên cạnh những điều kiện lý tƣởng sẵn có. Với sứ mệnh phục vụ cộng đồng,
PACCOM và những ngƣời có tâm huyết sẽ không ngần ngại phấn đấu để thích ứng
trong môi trƣờng chuyên nghiệp hơn.


6

I. BỐI CẢNH, MỤC TIÊU, ĐỐI TƢỢNG, PHẠM VI VÀ Ý NGHĨA THỰC
TIỄN CỦA ĐỀ TÀI
1.1. Bối cảnh của đề tài nghiên cứu
Sau khi Việt Nam chính thức bình thƣờng hóa quan hệ ngoại giao với Mỹ vào năm
1995, nhận đƣợc sự quan tâm ƣu ái của Chính phủ, số vốn cam kết viện trợ của các tổ
chức phi chính phủ nƣớc ngoài(INGOs) và số INGOs hoạt động tại Việt Nam tăng
nhanh, bất chấp những khó khăn tài chính từ khủng hoảng kinh tế và sự thay đổi các
ƣu tiên tài trợ. Hình 1.1 cho thấy xu thế và số lƣợng của vốn viện trợ INGOs tại Việt
Nam tăng nhanh từ 1993-2009, đặc biệt trong 04 năm từ 2005-2009, tổng giá trị viện
trợ cam kết và giải ngân tƣơng đƣơng cả thời kỳ từ 1993-2004

Hiện tại, chƣa có một nghiên cứu nào xác định đƣợc cụ thể những đóng góp của
các dự án sử dụng vốn INGOs cho công cuộc phát triển kinh tế, xã hội tại Việt Nam;
mặc dù đối với từng dự án cụ thể của INGOs đều có những báo cáo đánh giá nhƣng do
các tiêu chí đánh giá không thống nhất, các cơ quan quản lý nhà nƣớc chƣa có yêu cầu

vận động, đàm phán, phê duyệt và ký kết hợp tác;
1

Quyết định 286/2006/QĐ-TTg, 2006, trang 2


8

c. Quản lý cấp, gia hạn, sửa đổi và thu hồi các loại giấy phép để INGOs có
đủ tƣ cách pháp lý triển khai hoạt động hợp pháp trên lãnh thổ Việt Nam;
d. Quản lý và điều phối viện trợ INGOs để đảm bảo các nguồn viện trợ đƣợc
sử dụng hiệu quả, đúng mục đích và tuân thủ thỏa thuận với nhà tài trợ
Do phạm vi của hoạt động quản lý nhà nƣớc INGOs khá rộng nên nghiên cứu của
tôi chú trọng tìm hiểu, phân tích và giải thích những yếu tố dẫn đến sự chậm trễ, những
hạn chế đang tồn tại trong qui trình xử lý cấp, gia hạn, sửa đổi giấy phép INGOs tại
PACCOM; qua đó đào sâu thêm những vấn đề và trục trặc của công tác quản lý nhà
nƣớc INGOs tại Việt Nam. Nội dung phân tích đƣợc phát triển dựa trên một số giả
thuyết và giới hạn nhƣ sau:
Một là, đề tài không nghiên cứu những nguyên nhân do sự quản lý yếu kém, sự
thiếu chuyên nghiệp trong nội bộ INGOs.
Hai là, đề tài không nghiên cứu những phần kỹ thuật, chuyên ngành trong quản
lý INGOs nhƣ quản lý các hoạt động dự án, quản lý nguồn vốn viện trợ, quá trình đàm
phán phê duyệt hay ký kết hợp tác.
Ba là, đánh giá về PACCOM đƣợc thực hiện dựa trên lý thuyết quản lý công
mới; áp dụng triết lý quản lý kinh doanh của khu vực tƣ nhân để giúp PACCOM tạo ra
những giá trị công cho khách hàng INGOs, nhà nƣớc và nhân dân Việt Nam.
Bốn là, PACCOM luôn nhận đƣợc sự ủng hộ về mặt chính trị, tài chính, cơ sở
vật chất và sự giúp đỡ từ Đảng, Chính phủ cũng nhƣ INGOs.
Năm là, đề tài chƣa phân tích đƣợc về mặt định lƣợng, tác động cụ thể của giấy
phép chậm trễ đến số vốn tài trợ và ngƣời hƣởng lợi.

2.1. Cơ sở lý thuyết
Lý thuyết nền tảng đƣợc sử dụng trong nghiên cứu và phân tích đề tài này gồm:
Lý thuyết tổ chức và quản lý, các mô hình tổ chức và quản lý hiện đại, phân tích
7S đánh giá các khả năng của tổ chức, định hƣớng sử dụng và phát triển nguồn lực;
phân tích SWOT xác định đƣợc vị trí của tổ chức trong quá trình tạo giá trị công và
những chiến lƣợc để huy động nguồn lực, khả năng của môi trƣờng bên ngoài lẫn bên
trong tổ chức.


10

Lý thuyết Quản lý công mới, định hình lại mô hình chiến lƣợc dành cho các nhà
quản lý của chính phủ trong Tam giác chiến lƣợc tạo ra giá trị công; áp dụng công cụ
của quản lý kinh doanh khu vực tƣ nhân vào khu vực quản lý nhà nƣớc nhƣ mục tiêu
tối thƣợng của tổ chức là làm hài lòng khách hàng, sử dụng các công cụ Bảng điểm
Hợp nhất và Bảng điểm Cân bằng trong quá trình quản lý để đạt đến mục tiêu, v.v .
Lý thuyết Lãnh đạo, giúp khuyến khích hay thách thức khả năng của nhân viên
thông qua phát triển tầm nhìn, sứ mệnh và những giá trị chung đồng thời phát triển văn
hóa tổ chức phù hợp với những thay đổi của môi trƣờng.
Lý thuyết về xã hội dân sự, những đặc điểm và nền tảng cơ bản để phát triển xã
hội trong bối cảnh chung và ở Việt Nam
Quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc Việt Nam đối với INGOs nhƣ hợp tác bình
đẳng cùng có lợi; tăng cƣờng và mở rộng hợp tác; tôn trọng và bảo đảm lợi ích chính
đáng của các bên; hoàn thiện thể chế; thực hiện dân chủ thông qua việc đổi mới và
tăng cƣờng sự lãnh đạo của Đảng/Chính phủ;v.v.
Hiến chƣơng, sứ mệnh, các giá trị chung, cơ sở hợp tác và triển khai hoạt động
INGOs nhƣ sự bình đẳng về tín ngƣỡng, tôn giáo và quyền con ngƣời; hợp tác, minh
bạch, trách nhiệm giải trình và sự tận tâm; v.v
2.2. Phƣơng pháp nghiên cứu, thu thập và phân tích thông tin
2.2.1. Phương pháp nghiên cứu tình huống

ban Công tác về các tổ chức Phi chính phủ ban hành, định nghĩa về INGOs nhƣ sau:
“Các tổ chức phi chính phủ nƣớc ngoài là các tổ chức phi chính phủ, các quỹ văn hoá
xã hội, viện nghiên cứu, các trƣờng đại học, trung tâm giáo dục, hội đoàn và các hội
hữu nghị đƣợc thành lập ở nƣớc ngoài (kể cả cá nhân là ngƣời nƣớc ngoài và ngƣời
Việt Nam định cƣ ở nƣớc ngoài) hoạt động tại Việt Nam với mục đích hoạt động viện
trợ phát triển, viện trợ nhân đạo, không vì mục đích lợi nhuận hay các mục đích khác”.
Từ định nghĩa trên đây, có thể thấy 03 đặc điểm chính của INGOs tại Việt Nam là:
Đặc điểm thứ nhất: tổ chức có trụ sở chính ở nƣớc ngoài và đƣợc thành lập bởi
tổ chức hoặc cá nhân ngƣời nƣớc ngoài và/hoặc ngƣời Việt Nam ở nƣớc ngoài.
Đặc điểm thứ hai: tổ chức có mục đích hoạt động tại Việt Nam là thực hiện viện
trợ phát triển, viện trợ nhân đạo và không vì mục đích lợi nhuận hay các mục đích
chính trị, truyền bá tôn giáo, lồng ghép dân chủ khác;


13

Đặc điểm thứ ba: là đặc điểm phái sinh từ 02 đặc điểm trên, đó là ngân sách
hoạt động của INGOs đƣợc huy động từ nƣớc ngoài chứ không phải từ các hoạt động
kinh doanh, vận động quyên góp hay các hoạt động gây quỹ khác tại Việt Nam
3.2. Sự lớn mạnh và những đóng của cộng đồng INGOs tại Việt Nam
Một số nhận định chung của lãnh đạo Nhà nƣớc Việt Nam về hoạt động của cộng
đồng INGOs những năm qua:
“ Viện trợ của các TCPCPNN không lớn, nhƣng có qui mô thích hợp và mục
tiêu cụ thể, nhìn chung có tác động thiết thực đối với nhiều ngành, địa phƣơng
và cơ sở, nhất là những cơ sở nghèo.”2, Phó Thủ tƣớng Phan Văn Khải.
“Các tổ chức phi chính phủ nƣớc ngoài đã góp phần làm cho chính giới và
nhân dân các nƣớc hiểu thêm và hiểu đúng về đất nƣớc, con ngƣời và chính
sách của Việt Nam. Họ cũng là những ngƣời đóng góp rất có ý nghĩa vào việc
giải quyết các vấn đề kinh tế, xã hội ở Việt Nam, giúp đỡ thiết thực cho những
khu vực và cộng đồng dân cƣ gặp nhiều khó khăn nhất”, Phó Thủ tƣớng Vũ

SỐ LƢỢNG
(tổ chức)

VỐN GIẢI NGÂN
(triệu USD)

TỶ LỆ
(%GDP)

1993

90

40

0.24%

1994

133

60

0.29%

1995

165

63


80

0.25%

2000

465

83

0.25%

2001

498

76

0.21%

2002

510

85

0.21%

2003


2007

650

250

0.27%

2008

730

189

0.21%

2009

800

271

0.29%

Nguồn: Bộ Tài chính Việt Nam


15



VUFO-NGO Resource Centre, Lesson Learned from a Decade of Experience, A strategic
analysis of INGO methods and activities in Vietnam 1990-1999, 2001, trang 30-33


16

hội, lấp đầy những góc khuất mà Nhà nƣớc không thể bao quát hết trong phát triển
kinh tế-xã hội;
Ngân sách đào tạo nhân viên (từ 500-2.000 USD/nhân viên/năm tùy qui mô tổ
chức) và các cuộc tập huấn chƣơng trình dự án INGOs đã giúp nâng cao tính chuyên
nghiệp cho nhân viên, tổ chức hoạt động, đối tác, cộng đồng liên quan. Bên cạnh đó,
một dự án INGOs khi triển khai thƣờng lồng ghép nhiều hoạt động và mục tiêu song
song, cho phép nhân viên, đối tác cũng nhƣ cộng đồng có điều kiện, kinh nghiệm tiếp
cận và triển khai dự án đa dạng.
Thành công của các mô hình tín dụng nhỏ (Quĩ CEP của Cộng đồng Châu Âu
và Bỉ ở thành phố Hồ Chí Minh , Dự án nuôi ngêu của Oxfam Anh ở Trà Vinh, Dự án
Cacao của ACDI/VOCA tại Tiền Giang và Bến Tre,…), mô hình phòng chống suy
dinh dƣỡng án trẻ em (Save Children UK tại Lào Cai), mô hình giáo dục hòa nhập cho
trẻ khuyết tật (NMA tại Vĩnh Long), mô hình giáo dục lấy học sinh làm trung tâm
(Oxfam Anh tại Lào Cai và Hà Tĩnh)… đã trở thành những kinh nghiệm và kỹ thuật
triển khai các dự án và hoạt động cộng đồng; góp phần định hình và phát triển đội ngũ
nhân viên công tác xã hội chuyên nghiệp tại Việt Nam.
Hiện nay, các chính phủ và các tổ chức đa phƣơng nhƣ WB, EU, UN… dành
một số vốn đáng kể tài trợ qua INGOs khiến INGOs cũng phải thay đổi các chiến lƣợc
triển khai dự án, hƣớng đến phát triển bền vững thay cho viện trợ không hoàn lại.
Những tiêu chí và điều kiện triển khai các dự án phát triển bền vững đã giúp thay đổi
lối nhận thức ấu trí và trì trệ về quản lý nhà nƣớc INGOs, hợp tác quốc tế cũng nhƣ
viện trợ phát triển của cán bộ, ngƣời dân.
3.3. Cộng đồng INGOs và phát triển xã hội dân sự tại Việt Nam

việc duy trì hoạt động;
Hành lang pháp lý cho hoạt động INGOs, tuy chƣa hoàn chỉnh, nhƣng cụ thể và
chi tiết, thậm chí có một số ƣu đãi hơn các qui định hoạt động của hội, nhóm, tổ chức
trong nƣớc;
Các cơ chế phối hợp giám sát và giám sát chéo của cơ quan quản lý nhà nƣớc,
các tổ chức Đảng, các tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức ngoại giao nhân dân, các tổ
dân cƣ,… giúp cho hoạt động INGOs luôn đi theo định hƣớng chung.
Ngoài ra, trong quá trình hoạt động, INGOs còn luôn chú trọng ƣu tiên hợp tác, xây
dựng các liên kết và hỗ trợ các cộng đồng, các tổ chức phi lợi nhuận khác cùng phát
triển (Tổ chức LIN Foundation hỗ trợ kinh phí và tƣ vấn cho hoạt động của Tổ chức 5


19

giờ sang; Oxfam Anh cùng ActionAid và một số tổ chức khác tham gia tích cực trong
việc ra mắt Liên minh các tổ chức vì Giáo dục cho mọi ngƣời Việt Nam vào tháng
06/2010 tiến tới thành lập Quỹ Giáo dục xã hội dân sự tại Việt Nam; Trung tâm nghiên
cứu phát triển xã hội thành phố Hồ Chí Minh – SDRC luôn là địa chỉ hợp tác ƣa thích
đƣợc INGOs,…). Một bộ phận không nhỏ các cựu nhân viên INGOs trở thành những
trụ cột trong LNGOs, ông Lê Quang Bình – Quản lý Chƣơng trình kiêm Đại diện quốc
gia của Oxfam Anh tại Việt Nam năm 2005-2006 là một trong số những sáng lập viên
của Viện Nghiên cứu Xã hội, Kinh tế và Môi trƣờng; bà Võ Thị Ái Mỹ - Chuyên viên
đào tạo về giới của Care International đang xúc tiến thành lập Hội hỗ trợ phụ nữ tại
thành phố Hồ Chí minh,… Vì vậy, có thể nói, những thành công và kinh nghiệm vận
hành cộng đồng INGOs ngoài việc đóng góp những bài học quí báu cho các tổ chức,
hội và cơ quan quản lý hoạt động; còn giúp đƣa ra lời giải cho những gút mắc e ngại
hiện nay về phát triển xã hội dân sự tại Việt Nam.
3.4. Nhu cầu quản lý nhà nƣớc INGOs trong công cuộc phát triển kinh tế xã hội
Từ việc chỉ có một số ít tổ chức hoạt động cầm chừng, thực hiện mục đích cứu trợ
khẩn cấp hay cứu trợ nhân đạo trong thời gian trƣớc năm 1986. Năm 2009, số tổ chức