ﾧ

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

Nguyễn Thị Thúy Hằng

ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG ĐÔ
THỊ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI - 2019


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

Nguyễn Thị Thúy Hằng

ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG ĐÔ
THỊ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Ngành: Chính sách công
Mã số: 9.34.04.02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

2.2. Công cụ chính sách bảo vệ môi trường đô thị.............................................................45
2.3. Đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị...........................................................49
2.4. Hiệu quả đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị...........................................51
2.5. Mô hình lý thuyết đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị...........................52
2.6. Các tham biến của mô hình đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị..........55
2.6.1. Mục tiêu đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị............................................55
2.6.2. Cách tiếp cận đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị....................................56
2.6.3. Phương pháp luận đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị............................ 61
2.6.4. Phương pháp đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị.................................... 67
2.6.5. Chủ thể đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị............................................. 68
2.6.6. Thể chế đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị............................................. 71
2.6.7. Những nhân tố ảnh hưởng đến đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị.........73
Kết luận Chương 2.................................................................................................................74
CHƯƠNG 3: THỰC TIỄN ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG ĐÔ
THỊ Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2005 - 2018....................................................................77
3.1. Chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam......................................................77
3.2. Thực tiễn mô hình đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam.....80
3.2.1. Mục tiêu của đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị giai đoạn 2005-2018 .. 80
3.2.2. Cách tiếp cận đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị giai đoạn 2005-2018. 83
3.2.3. Phương pháp luận đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị giai đoạn 20052018................................................................................................................................. 86
3.3.4. Phương pháp đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị giai đoạn 2005-2018 . 87
3.2.5. Chủ thể đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị từ giai đoạn 2005-2018.......89
3.2.6. Thể chế đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị giai đoạn 2005-2018...........92

i


3.2.7. Những nhân tố ảnh hưởng đến đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị giai
đoạn 2005-2018...............................................................................................................94
3.3. Hiệu quả đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam giai đoạn 20052018................................................................................................................................. 97

Phụ lục 5: Phân tích hồi quy mô hình hiệu quả đánh giá chính sách...............................186
Phụ lục 6: Một số ảnh đại diện điều tra phiếu, phỏng vấn sâu trong quá trình thực hiện đề
tài...................................................................................................................................191

ii


LỜI CAM ĐOAN
Luận án tiến sĩ “Đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam
hiện nay” này là kết quả của sự nỗ lực cố gắng, nghiêm túc tìm tòi, sáng tạo của
riêng bản thân tôi cùng với sự hướng dẫn tận tình của người hướng dẫn khoa học
PGS.TS. Đỗ Phú Hải.
Tôi xin cam đoan, kết quả nghiên cứu của luận án hoàn toàn là các kết quả
cuộc điều tra xã hội học và khảo sát, phân tích, tổng hợp thông tin mà tôi đã thực
hiện. Trong công trình nghiên cứu này không hề có bất kỳ sự sao chép nào mà
không có trích dẫn nguồn, tác giả.
Tôi xin cam đoan những lời trên đây là hoàn toàn đúng sự thật và tôi xin chịu
toàn bộ trách nhiệm về lời cam đoan của mình.

Hà Nội, ngày….tháng…năm …….
Tác giả luận án

3


DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT
ASEAN:

Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á


Đánh giá tác động môi trường

HĐND:

Hội đồng nhân dân

JICA:

Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản

OECD:

Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển

TTHC:

Thủ tục hành chính

TNMT

Tài nguyên và Môi trường

UBND:

Ủy ban nhân dân

WB:

Ngân hàng Thế giới


Biểu 3: Phương pháp đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị từ 2005

87

đến nay
Biểu 4: Chủ thể tham gia đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị từ 2005 89
đến nay
Biểu 5: Thể chế đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị từ 2005 đến nay

93

Biểu 6: Các nhân tố ảnh hưởng đến đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô

94

thị từ 2005 đến nay
Biểu 7: Nội dung chính trong đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị

98

giai đoạn 2005 -2018
Biểu 8: Đánh giá kết quả thực hiện mục tiêu chính sách bảo vệ môi trường đô

99

thị trong thời gian qua
Biểu 9: Đánh giá tác động của việc đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô
thị

6

sung, chỉnh sửa dựa trên những kết quả đánh giá chính sách đã có, thể hiện
qua các quyết định về mục tiêu chính sách, hình thành hệ thống văn bản
quy phạm pháp luật về môi trường, tài nguyên (luật, pháp lệnh, nghị quyết,
nghị định, thông tư, quyết định), đáng kể hiện nay là: Nghị quyết số 24NQ/TW ngày 3/6/2013 về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng
cường quản lí tài nguyên và bảo vệ môi trường; Hiến pháp năm 2013; Luật
Bảo vệ môi trường năm 2014; Luật Thuế bảo vệ môi trường năm 2010, Pháp
lệnh cảnh sát môi trường năm 2014… cùng các văn bản pháp quy dưới các luật
1


này do các cơ quan quản lý nhà nước các cấp ban hành (nghị định, quyết định,
thông tư) và các chiến lược, chương trình, kế hoạch, đề án, dự án, hành động
về bảo vệ môi trường. Bên cạnh đó,

2


các luật chuyên ngành khác như Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, Luật Xây
dựng năm 2014, Bộ Luật hình sự năm 2009, Bộ Luật dân sự năm 2015, Luật
Quy hoạch năm 2017… cũng có những điều khoản lồng ghép các quy định về
bảo vệ môi trường, bảo vệ môi trường đô thị. Hơn nữa, nhận thức về bản
chất xuyên biên giới của một số vấn đề môi trường mà Nhà nước ta cũng đã
tham gia ký kết nhiều công ước quốc tế, thỏa thuận quốc tế về bảo vệ môi
trường như Công ước về ngăn ngừa ô nhiễm do tàu biển MARPOL (1991),
Công ước về trợ giúp trong trường hợp sự cố hạt nhân hoặc cấp cứu phóng
xạ (1987), Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu (2016)... để hợp tác, tranh
thủ sự hỗ trợ, tài trợ của nước ngoài và các tổ chức quốc tế để thúc đẩy đáng
kể các hoạt động bảo vệ môi trường trong nước.
Mặc dù sự quan tâm chỉ đạo đó đã tạo được sự chuyển biến và đạt
được một số kết quả bước đầu quan trọng, ô nhiễm môi trường vẫn tiếp tục

tài nguyên và bảo vệ môi trường” đã nhận định “Thời gian qua, công tác ứng phó
với biến đổi khí hậu, phòng tránh thiên tai, quản lý tài nguyên và bảo vệ môi
trường đã được quan tâm, có bước chuyển biến và đạt được một số kết quả bước
đầu quan trọng. Tuy nhiên, … ô nhiễm môi trường vẫn tiếp tục gia tăng, có nơi
nghiêm trọng; việc khắc phục hậu quả về môi trường do chiến tranh để lại còn
chậm; đa dạng sinh học suy giảm, nguy cơ mất cân bằng sinh thái đang diễn ra
trên diện rộng, ảnh hưởng tiêu cực đến phát triển kinh tế - xã hội, sức khoẻ và
đời sống nhân dân” và khẳng định một trong các nguyên nhân chủ quan của
những yếu kém, tồn tại này là “Hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ; một số cơ chế,
chính sách chưa sát với thực tế, thiếu tính khả thi”. Tiếp đó, Luật bảo vệ môi
trường số 55/2014/QH13, được ban hành bởi Quốc hội nước Cộng hòa xã hội
chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 23 tháng 6 năm 2014,
đang có hiệu lực cũng dành Chương V với 5 điều quy định về “bảo vệ môi trường
đô thị, khu dân cư”. Gần đây (tháng 8 năm 2016), Thủ tướng Chính phủ đã chỉ thị
“Tập trung hoàn thiện chính sách, pháp luật về bảo vệ môi trường…..tập trung
vào…. các đô thị đông dân cư” [90].
Về mặt lý luận, theo giáo sư JAMES Q. WILSON (Đại học Harvard) [45]: “tất
cả các can thiệp chính sách sẽ tạo ra kết quả dự kiến – nếu như đánh giá chính
sách được thực hiện bởi người thực hiện chính sách hoặc bởi người hoặc bạn bè
của người thực hiện chính sách”. Ngược lại “không can thiệp chính sách nào sản
sinh ra đúng kết quả dự kiến nếu như đánh giá chính sách được thực hiện độc lập
bởi bên thứ ba, đặc biệt bởi nhà phê bình chính sách”. Đỗ Phú Hải (2014):
1/ Đánh giá chính sách công đem lại nhiều lợi ích cho cả Nhà nước, các cơ
quan chính phủ, công chức, cộng đồng người dân và doanh nghiệp;
2/ Có thể phân loại đánh giá chính sách công theo địa vị pháp lý/quyền lực
của chủ thể đánh giá là đánh giá của cơ quan hành pháp, đánh giá của cơ quan
lập pháp, đánh giá của cơ quan tư pháp, đánh giá của mặt trận tổ quốc, đánh
giá của Đảng chính trị, đánh giá của tổ chức chính trị - xã hội, đánh giá của tổ chức
quốc tế, đánh giá của khu vực xã hội dân sự, đánh giá của doanh nghiệp;
3/ Có nhiều nguyên tắc được áp dụng trong đánh giá chính sách công

đủ của một số chủ thể đã khiến cho các kết quả đánh giá chưa đạt được kết
quả tốt phục vụ xây dựng và hoàn thiện chính sách một cách tốt nhất.
Do đó, rất cần thiết nghiẻn cứu những vấn đề lý luận về đánh giá chính
sách bảo vệ môi trường đô thị trên thế giới và Việt Nam, cũng như nghiên cứu,
đánh giá thực trạng công tác đánh giá chính sách này ở Việt Nam làm luận
chứng đề xuất quan điểm, mô hình đánh giá chính sách và giải pháp tăng cường
hiệu quả đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam, góp phần
hoàn thiện chính sách này ở Việt Nam trong thời gian tới. Trước nhu cầu đặt ra
này, đề tài nghiên cứu “Đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt
Nam hiện nay” đã được lựa chọn làm chủ đề nghiên cứu cho luận án tiến sĩ của
nghiên cứu sinh.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
2.1. Mục đích nghiên cứu


Nghiên cứu lý thuyết về đánh giá chính sách BVMTĐT nhằm đề xuất mô


hình đánh giá chính sách BVMTĐT và giải pháp nâng cao hiệu quả đánh giá chính
sách BVMTĐT, góp phần hoàn thiện chính sách BVMTĐT ở Việt Nam trong thời
gian tới.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu đặt ra, đề tài có các nhiệm vụ nghiên
cứu sau:
Nghiên cứu những vấn đề lý luận về đánh giá chính sách bảo vệ môi
trường đô thị trên cơ sở lý thuyết khoa học chính sách công. Những vấn đề lý
luận đó được nghiên cứu, phân tích, hệ thống hóa đúc kết từ đa dạng các
nguồn tài liệu thứ cấp của các nhà nghiên cứu trong và ngoài nước, qua đó
xây dựng mô hình lý thuyết đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị với
các tham biến chủ yếu sau đây: 1/ Mục tiêu đánh giá chính sách BVMTĐT; 2/

Phạm vi nội dung:
Luận án tập trung nghiên cứu về lý thuyết đánh giá sau chính sách bảo
vệ môi trường đô thị, xây dựng mô hình đánh giá chính sách BVMTĐT, kiểm định
mô hình này trong thực tiễn Việt Nam. Qua đó, đề xuất mô hình đánh giá chính
sách BVMTĐT cho Việt Nam, giải pháp nâng cao hiệu quả đánh giá chính sách
bảo vệ môi trường đô thị, góp phần hoàn thiện chính sách bảo vệ môi trường
đô thị ở Việt Nam thời gian tới.
Cụ thể hơn là: 1/ Nghiên cứu những vấn đề lý luận về đánh giá chính
sách bảo vệ môi trường đô thị, trên cả thế giới và Việt Nam, từ đó xây dựng mô
hình lý thuyết đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị; 2/ Nghiên cứu
thực tiễn đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam giai đoạn
2005-2018 qua đó phát hiện những kết quả đạt được, tồn tại, hạn chế,
nguyên nhân liên quan; và kiểm định mô hình đánh giá chính sách bảo vệ môi
trường đô thị qua thực hiễn ở Việt Nam; 3/ Nghiên cứu, đề xuất mô hình đánh giá
chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam và giải pháp tăng cường hiệu
quả đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam.
Phạm vi thời gian: 2005 -2018.
Phạm vi không gian: Nghiên cứu lựa chọn 06 đô thị ở Việt Nam (thuộc 4
trong 6 loại đô thị trong hệ thống phân loại đô thị của Việt Nam [113], đó là
các thành phố: Hà Nội, Đà Nẵng, Vinh, Quy Nhơn, Lào Cai và Sơn La) để xác
định những kết quả đạt được, tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của những
đánh giá chính sách BVMTĐT từ 2005 đến nay và kiểm định mô hình đánh giá
chính sách.
4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận án
4.1. Cơ sở lý luận
Luận án hệ thống hóa lý luận về đánh giá chính sách BVMTĐT qua các
nghiên cứu khoa học chính sách công bao gồm lý thuyết chính sách công, chu trình
chính sách công, phân tích chính sách công, đánh giá chính sách công, đánh giá
chính sách môi trường kết hợp với những quan điểm của Đảng và Nhà nước về bảo
vệ môi trường đô thị.

hệ thống chính sách công của Việt Nam. Vì vậy, nghiên cứu thực trạng đánh giá
chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam được tìm hiểu qua thực trạng
đánh giá chính sách bảo vệ môi trường bao trùm nó cũng như thực trạng đánh
giá chính sách bảo vệ từng thành phần môi trường, bảo vệ một số thành phần môi
trường đô thị.
c) Tiếp cận lịch sử: Nghiên cứu thực trạng đánh giá chính sách bảo vệ môi
trường đô thị ở Việt Nam được tiếp cận theo lịch sử phát triển chính sách bảo vệ
môi trường đô thị, gắn kết với lịch sử chính sách phát triển bền vững đất nước và
tiến trình đô thị hóa, công nghiệp hóa đất nước như là những động lực cho sự
phát triển chính sách bảo vệ môi trường đô thị. Theo cách tiếp cận này, nghiên
cứu thực tiễn đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam đã được


trọng tâm vào giai đoạn 2005-2018 là giai đoạn đẩy mạnh chính sách bảo vệ
môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước ở
Việt Nam sau


khi có Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15/11/2004.
d) Tiếp cận nghiên cứu có sự tham gia: Nghiên cứu thực tiễn đánh giá chính
sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam giai đoạn 2005-2008 được tiến hành
thực hiện với sự tham gia của các chủ thể liên quan đến chính sách này. Cụ thể,
các bên liên quan tham gia vào trả lời phỏng vấn sâu, điền phiếu điều tra và cung
cấp tài liệu thứ cấp cho nghiên cứu. Việc đề xuất quan điểm đánh giá, mô hình
đánh giá, các giải pháp nâng cao hiệu quả, hoàn thiện đánh giá chính sách, góp
phần hoàn thiện chính sách cũng được dựa trên khoa học, quan điểm, định
hướng và mục tiêu của Đảng và Nhà nước về chính sách bảo vệ môi trường đô thị,
dựa trên kết quả nghiên cứu khoa học về đánh giá chính sách bảo vệ môi trường
đô thị qua 06 trường hợp nghiên cứu là thành phố Hà Nội, Đà Nẵng, Vinh, Quy
Nhơn, Lào Cai và Sơn La.

đó theo dõi xem ý kiến tham gia của họ được tiếp thu như thế nào ở các báo cáo
đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị cuối cùng được cấp có thẩm
quyền phê duyệt.
Hình 1: Khung phân tích nghiên cứu

QC
G
NBĐ
T
áiĐ
XuốN
gốềề
Đ
ả
âchgcK
h
á
yựhiii
ipểixx
tcn
êcuu
ếh
p
d êhm
nảấấ Q
n
t
ự áh
gt
n itđnát u

những
cễ
b nnvC
hn
điều kiện, bối cảnh khác nhau. Nghiên cứu trường hợp một số đô
i bchđàá thị cụ thể là
ế iơáđc
đ
B
nghiên cứu thực tiễn đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị
nếgnám dưới đây sau
áhôk
V
b
n
n 6 đô thị, là
itại
khi tiến hành thu thập dự liệu qua điều tra xã hội học, khảo sát M
n
đ ảáhh
thành phố Hà Nội, Đà Nẵng, Vinh, Quy Nhơn, Lào Cai và Sơn La. ộcTnhghá
Đ
củcigì i
aTgháin
e) Kỹ thuật phân tích hồi quy tuyến tính
i
l ởíáhn
Phân tích hồi quy dùng để dự đoán, ước lượng giá trị củaậmáncmột
biến theo
i

Bh
C ì hT
í
h V


h
iTM
n V
M
Đ
h l áở
T
Ts
ý TĐ
Đ
qT
á
c
s V
Tuc
h
á t ig
c h ígệaih
h untia
yhtiB
ahV
Bế N
saựiđM biến độc lập
tuyến tính giữa biến phụ thuộc y (biến kết cục) nằm trên trục tung

0
m làm sao để
í ôạN
bản chất là xác định đường thẳng đi càng gần các điểm quan sát được
c n i1ta
8
tổng các phần dư là nhỏ nhất (I ) bằng phương pháp toán hhọc,
h m được gọi là
í tđ
phương pháp bình phương nhỏ nhất:
n s rƣ
h áƣợ
i= (yi- βx – α)
cờc
s hn,
và tổng bình phương của phần dư:
á g
2
2
cbt
(i) = (yi- βx – α)
h ảđồ
n cực tiểu của
Đây là phương trình bậc 2 theo biến X. Trong toán học, tìmoôtrị
B

t
phương trình bậc 2, người ta lấy đạo hàm và cho đạo hàm triệtVvtiêu
(bằng 0) sẽ
h

đn
Và phương trình hồi quy tuyến tính đa biến phản ánh quanchệ
ô g biến phụ thuộc
h u
và các biến độc lập (x1i, x2i,…, xki ) sẽ như sau:
í ty
nh ê
Y = + 1x1i+ 2x2i +3x3i + ......+........+ kxki
hịn

Trong nghiên cứu này, một phần số liệu có được từ điều tra khảo sát (theo
s(n
phiếu điều tra tại Phụ lục 2) được sử dụng để kiểm định mối quan
áMh hệ giữa hiệu
c ụ â tố/tham biến
quả đánh giá chính sách BVMTĐT (biến phụ thuộc) và các thành
hc n
của mô hình đánh giá chính sách BVMTĐT ở Việt Nam đã được xây dựng, tổng
B
kết từ nghiên cứu trên thế giới và ở Việt Nam tại Chương 2 - đó Vlàt mục tiêu, cách
i
tiếp cận, phương pháp luận, phương pháp, chủ thể, thể chế vàMcác
nhân tố ảnh
ê
Tu
hưởng đánh giá chính sách BVMTĐT (biến độc lập) qua mô hình hồi
Đ, quy tuyến tính
T
đơn biến và mô hình hồi quy tuyến tính đa biến, đã được lậpM trình sẵn trong
c