Nghiên cứu - trao Đổi
46 Tạp chí luật học số 5/2005 PGS.TS. Thái Vĩnh Thắng *
t khi Ch tch H Chớ Minh c bn
Tuyờn ngụn c lp khai sinh ra nc
Vit Nam dõn ch cng ho n nay ó trũn
60 nm. 60 nm qua cựng vi cỏc thit ch
khỏc trong b mỏy Nh nc, t chc chớnh
quyn a phng khụng ngng c cng
c v hon thin. Bi vit ny nhỡn li quỏ
trỡnh hỡnh thnh v phỏt trin ca t chc
chớnh quyn a phng trong 60 nm qua,
phõn chia cỏc giai on phỏt trin, ỏnh giỏ
thc trng t chc chớnh quyn a phng
hin nay v a ra cỏc kin ngh nhm khc
phc nhng hn ch, bt cp v cng c
hon thin hn na thit ch chớnh quyn a
phng nc ta.
I. KHI QUT V QU TRèNH HèNH
THNH V PHT TRIN CA T CHC
CHNH QUYN A PHNG VIT NAM
T KHI THNH LP NC VIT NAM
DN CH CNG HO (2/9/1945) N NAY
Lch s hỡnh thnh v phỏt trin t chc

ban bo v c thnh lp gii quyt
nhng vn khỏng chin. Theo Thụng lnh
liờn b ni v - quc phũng ngy 31/12/1946,
u ban bo v c gi l u ban khỏng
chin v Sc lnh ngy 01/10/1947 u ban
khỏng chin v u ban hnh chớnh hp nht
thnh u ban khỏng chin - hnh chớnh.
K

* Ging viờn chớnh Khoa hnh chớnh - nh nc
Trng i hc Lut H Ni Nghiªn cøu - trao §æi
T¹p chÝ luËt häc sè 5/2005 47

Ngày 20/7/1957 với Sắc lệnh số 04/SL, hội
đồng nhân dân được thành lập ở tất cả các
cấp hành chính (theo Hiến pháp năm 1946 ở
cấp kì và cấp huyện chỉ có UBHC chứ không
có HĐND). Ngày 31/05/1958 Chủ tịch nước
đã ban bố Luật số 110 (do Quốc hội khoá I
kì họp thứ 8 thông qua) về tổ chức chính
quyền địa phương. Sau khi Hiến pháp năm
1959 ban hành, Luật tổ chức HĐND và UBHC
năm 1962 đánh dấu một giai đoạn mới trong
tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta.
Phân tích các quy định của pháp luật và
hoạt động thực tiễn của chính quyền địa
phương trong giai đoạn này chúng ta có thể

một cách dễ dàng.
Ví dụ, Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77
quy định cơ quan hành chính cấp trên có
quyền chuẩn y kết quả bầu cử UBHC và
HĐND cấp dưới nhưng trong thời hạn 5
ngày (UBHC huyện) hoặc 15 ngày (UBHC
kì) phải có văn bản trả lời cấp dưới. Nếu từ
chối chuẩn y thì UBHC cấp trên phải nói rõ
lí do. Uỷ viên UBHC nào không được chuẩn
y phải bầu lại nhưng nếu bầu lại vẫn trúng
cử UBHC thì cấp trên phải chuẩn y kết quả
bầu đó (Điều 68, 73, 82, 87 Sắc lệnh số 63,
Điều 33, 47 Sắc lệnh số 77). Sắc lệnh số 63
quy định: “Khi HĐND xã hoặc tỉnh ra nghị
quyết trái với mệnh lệnh cấp trên thì ngoài
việc thủ tiêu nghị quyết đó, UBHC cấp trên
còn cảnh cáo HĐND và nếu HĐND vẫn
không tuân lệnh thì UBHC tỉnh có quyền
giải tán HĐND xã và Chính phủ có quyền
giải tán HĐND tỉnh” (Điều 8, 38). Điều 2
Sắc lệnh số 117 ngày 2/7/ 1946 về bổ sung
Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 quy định:
“Nếu đại biểu HĐND nào vắng mặt 3 kì họp
HĐND liên tiếp mà không có lí do hoặc lí do
không chính đáng sẽ bị mất quyền đại biểu”.
Bên cạnh những ưu điểm nói trên, việc
tổ chức chính quyền địa phương trong giai
đoạn này cũng có những hạn chế nhất định:
- Một số UBHC còn kiêm cả chức năng
tư pháp của toà án địa phương. Sắc lệnh số

tù có thời hạn, tù chung thân và tử hình. Do
không có thẩm phán chuyên nghiệp, việc xét
xử của toà án còn nhiều sai sót đáng tiếc.
Đây là bài học của tổ chức chính quyền địa
phương và sau này chúng ta đã sửa sai.
2. Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980
Ở giai đoạn này, chính quyền địa phương
được tổ chức và hoạt động trên cơ sở quy định
của Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức
HĐND và UBND năm 1962. Ở nông thôn có
3 cấp chính quyền là tỉnh, huyện, xã còn thành
phố trực thuộc trung ương (ở nội thành) có 2
cấp là thành phố và khu phố. Các huyện ngoại
thành thì tổ chức như ở nông thôn.
Như vậy, cho đến thời kì này vẫn có 2 mô
hình tổ chức chính quyền địa phương khác
nhau. Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1962
có những điều khoản riêng quy định nhiệm vụ
quyền hạn của HĐND và UBND thành phố
(Điều 17, 46 và khu phố (Điều 18, 47).
Đáng lưu ý là từ năm 1974 với Quyết
định số 78/CP ngày 10/04/1974 của Hội
đồng Chính phủ, các khu phố của thành phố
Hà Nội và Hải Phòng chia ra nhiều khu nhỏ
gọi là tiểu khu với quy mô từ 2000 đến 5000
nhân khẩu. Mỗi tiểu khu có một cơ quan đại
diện của UBHC khu phố gọi là ban đại diện
hành chính tiểu khu. Ban đại diện hành chính
tiểu khu là tổ chức mang tính tự quản của
nhân dân tiểu khu, không phải là cấp chính

trên trực tiếp.
So với Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77
năm 1945, Luật tổ chức HĐND và UBHC các
cấp năm 1962 thu hẹp phạm vi những vấn đề
chính quyền cấp trên phê chuẩn những quyết
định của chính quyền cấp dưới. Chỉ những
vấn đề đặc biệt quan trọng, thông thường là
liên quan đến vấn đề tổ chức như UBHC cấp
trên phê chuẩn kết quả bầu cử UBHC cấp
dưới. Nghị quyết của HĐND giải tán HĐND
cấp dưới trực tiếp phải được HĐND cấp trên
trực tiếp phê chuẩn. Những quy định này
nhằm tăng cường tính chủ động, sáng tạo cho
chính quyền các cấp.
- Cơ cấu tổ chức của HĐND và UBHC
giai đoạn này cũng được hoàn thiện thêm một
bước. Số đại biểu HĐND các cấp so với trước
đây được tăng lên đáng kể. HĐND cấp xã từ
20 đến 40 đại biểu, cấp huyện từ 30 đến 50
đại biểu, cấp tỉnh từ 50 đến 120 đại biểu.
Nhằm tăng cường chất lượng hoạt động
của HĐND, Luật tổ chức HĐND các cấp năm
1962 quy định (tại các điều 28, 29, 30)
HĐND các cấp thành lập các ban chuyên
trách. Số lượng thành viên của UBHC các cấp
cũng được tăng lên. Cấp xã: 7 - 9 người, cấp
huyện: 9 - 11 người, cấp tỉnh: 11 - 15 người.
3. Giai đoạn từ năm 1980 đến 1992
Trong giai đoạn này, các văn bản pháp
luật chủ yếu điều chỉnh tổ chức và hoạt động

thức xử phạt hành chính).
Tuy nhiên, pháp luật điều chỉnh tổ chức và
hoạt động của chính quyền địa phương trong
giai đoạn này cũng có những hạn chế sau đây:
- Luật tổ chức HĐND và UBND năm
1983 đã bỏ bộ phận thường trực UBND để
mọi vấn đề thuộc thẩm quyền UBND đều
phải bàn bạc giải quyết tập thể và biểu quyết Nghiªn cøu - trao §æi
50 T¹p chÝ luËt häc sè 5/2005

theo đa số tại phiên họp của UBND. Quy
định này về mặt lí thuyết có vẻ hợp lí nhưng
thực tiễn chỉ ra rằng các công việc chấp
hành, điều hành của UBND đòi hỏi sự phản
ứng nhanh nhạy, không phải khi nào cũng có
điều kiện để bàn bạc tập thể được;
- Hiến pháp năm 1980, Luật tổ chức
HĐND và UBND năm 1983 đồng nhất hóa
các cấp tổ chức chính quyền địa phương ở
nông thôn cũng như thành thị. Có thể thấy
rằng đây là bước thụt lùi trong việc tổ chức
chính quyền địa phương ở nước ta;
- Luật tổ chức HĐND và UBND năm
1983 (sửa đổi năm 1989) đã hạn chế sự kiểm
soát của UBND cấp trên đối với UBND cấp
dưới bằng quy định chỉ có HĐND cùng cấp
có quyền bãi nhiệm UBND. Quy định này đã

pháp năm 1992, Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 1994, Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 2003 vẫn xác định HĐND là cơ
quan quyền lực của Nhà nước ở địa phương,
UBND vẫn là cơ quan chấp hành của HĐND
và cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1992 và
Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 đã
mở rộng quyền hạn và tăng cường trách
nhiệm của chủ tịch UBND các cấp, tăng
cường tính tập trung thống nhất của hệ thống
cơ quan hành chính nhà nước. Chủ tịch
UBND có những quyền hạn trước đây thuộc
về UBND như đình chỉ việc thi hành hoặc
bãi bỏ những văn bản sai trái của UBND
cấp dưới, đình chỉ thi hành nghị quyết sai
trái của HĐND cấp dưới và đề nghị HĐND
cấp mình bãi bỏ những nghị quyết đó. Chủ
tịch UBND có quyền phê chuẩn kết quả
bầu, bãi miễn các thành viên UBND cấp
dưới trực tiếp (Điều 52 Luật tổ chức HĐND
và UBND năm 1994).
Trong giai đoạn này, cơ cấu tổ chức của
HĐND và UBND có sự thay đổi theo hướng
gọn nhẹ hơn. Số đại biểu HĐND các cấp Nghiªn cøu - trao §æi
T¹p chÝ luËt häc sè 5/2005 51


Một điểm đáng lưu ý khác là Luật tổ
chức HĐND và UBND năm 1994 đã xác
định rõ 4 vấn đề nhất định phải thảo luận tập
thể và quyết định theo đa số tại phiên họp
toàn thể của UBND, gồm:
- Chương trình làm việc của ủy ban nhân dân.
- Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, dự
toán ngân sách, quyết toán ngân sách hàng năm
và quỹ dự trữ của địa phương trình HĐND;
- Các biện pháp thực hiện nghị quyết về
kinh tế - xã hội, thông qua báo cáo của UBND
trước HĐND;
- Đề án thành lập mới, sáp nhập hoặc
giải thể các cơ quan chuyên môn của UBND,
việc phân vạch địa giới giữa các đơn vị hành
chính lãnh thổ ở địa phương.
Những quy định trên đây là rất cần thiết
nhằm phân biệt những lĩnh vực mà chủ tịch
UBND mặc dù đã được tăng cường quyền
hạn không thể tự mình quyết định được.
Ngoài ra, còn có một số văn bản pháp
luật khác có liên quan mật thiết đến việc tổ
chức và hoạt động của HĐND và UBND
như Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm
1995, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều luật
tổ chức tòa án nhân dân năm 1995, Pháp
lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính
năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998).
Luật tổ chức HĐND và UBND năm
2003 là bước hoàn thiện mới của tổ chức

chức HĐND và UBND năm 2003 đã đề cao
vai trò tự quyết của HĐND đối vối những
vấn đề của địa phương nhằm phát huy thế
mạnh đặc thù của từng địa phương đồng thời
đề cao chức năng giám sát của HĐND.
- Về cơ cấu tổ chức, theo Luật tổ chức
HĐND và UBND năm 2003 tất cả các cấp
HĐND đều có thường trực HĐND (Luật tổ
chức HĐND và UBND năm 1994 chỉ quy định
cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và
cấp huyện quận mới có thường trực HĐND);
- Về thẩm quyền, theo xu hướng tăng
cường việc phân cấp, phân quyền cho chính
quyền địa phương, cụ thể hoá quy định của
Hiến pháp năm 1992 sửa đổi trao thẩm quyền
phân bổ ngân sách địa phương cho HĐND,
Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy
định HĐND quyết định dự toán thu ngân sách
nhà nước trên địa bàn; dự toán thu chi ngân
sách địa phương và phân bổ ngân sách cấp
mình; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa
phương; quyết định các biện pháp triển khai
thực hiện ngân sách địa phương; điều chỉnh
dự toán ngân sách địa phương trong trường
hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân
sách đã được HĐND quyết định;
- Về tăng cường việc giám sát của
HĐND đối với những người giữ các chức vụ
do HĐND bầu, luật mới quy định HĐND có
quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với những


Nghiªn cøu - trao §æi
T¹p chÝ luËt häc sè 5/2005 53

II. NHỮNG BẤT CẬP TRONG TỔ CHỨC
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG HIỆN NAY
VÀ PHƯƠNG HƯỚNG KHẮC PHỤC
Qua sự phân tích các quy định của pháp
luật và thực tiễn hoạt động của các cơ quan
chính quyền địa phương, bên cạnh những ưu
điểm chúng ta có thể thấy những hạn chế sau
đây của tổ chức chính quyền địa phương
hiện nay ở nước ta.
- Chỉ trong giai đoạn đầu chúng ta có
phân biệt tổ chức chính quyền giữa nông
thôn và đô thị, về sau ranh giới này đã bị xoá
nhoà. Do không phân biệt chính quyền đô thị
và nông thôn nên nhiều quy định có thể đúng
với nông thôn nhưng không phù hợp với
thành thị. Ví dụ: Nghị định số 31/CP ngày
8/12/2000 của Chính phủ về công chứng và
chứng thực, theo đó UBND phường, thị trấn
không được chứng thực các bản sao giấy tờ
đã gây ra sự quá tải cho các phòng công
chứng, ách tắc, phiền hà cho nhân dân;
- Hoạt động giám sát của HĐND còn
mang tính hình thức vì muốn thực hiện chức
năng giám sát, HĐND cần phải có bộ máy
làm việc độc lập của mình. Tuy nhiên, cho
đến nay HĐND của nhiều tỉnh không có văn

lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 về tổ chức
chính quyền địa phương ở nông thôn và
thành thị. Theo đó ở địa phương có 3 cấp
chính quyền, trong đó có hai cấp chính
quyền hoàn chỉnh là cấp tỉnh và cấp xã.
Thành phố chỉ nên có hai cấp là UBND và
HĐND còn cấp phường chỉ cần có UBND;
- Những người giữ các chức vụ trong cơ
quan hành chính nhà nước và toà án địa
phương không thể đồng thời là đại biểu
HĐND cùng cấp;
- HĐND các cấp có văn phòng riêng và bộ
máy làm việc độc lập của mình;
- Cần có quy định bổ sung trong Luật tổ
chức HĐND và UBND về tăng cường tính
chất tự quản của chính quyền địa phương./.