ĐẠI HỌC HUẾ
KHOA LÂM NGHIỆP
GIÁO TRÌNH
QUẢN LÝ ĐẤT LÂM NGHIỆP
TS. DƯƠNG VIẾT TÌNH HUẾ, 11-2008 TS. GVC. Dương Viết Tình, Trưởng khoa Lâm nghiệp, Bộ môn Lâm sinh
Giảng dạy môn: Khoa học Đất, Quản lý đất Lâm nghiệp, Lâm nghiệp Cộng đồng
Email: [email protected]. Phone: 0903512070; 054 3529137; NR: 054 3530585.
ngành lâm nghiệp. Chính sách giao đất, khoán rừng với việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất làm cho mỗi mảnh đất đã có chủ quản lý, nó thực sự trở thành đòn bẩy để phát huy mọi tiềm
năng của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng tích cực tham gia vào việc quản lý bảo
vệ xây dựng và phát triển tài nguyên rừng.
Thực tế cho thấy trong thời gian qua, chính sách giao đất, khoán rừng đã đi vào cuộc sống,
đáp ứng nguyện vọng của đông đảo nhân dân các dân tộc, tạo việc làm nâng cao thu nhập cho
người dân. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, do những biến động về kinh tế xã hội và tình
hình thực tế của mỗi địa phương, chính sách giao đất, khoán rừng có nơi có lúc chưa phát huy hết
tác dụng và còn một số tồn tại. Vì vậy, việc quản lý đất đai nói chung và đất lâm nghiệp nói riêng
nảy sinh những thách thức mới đòi hỏi công tác giao đất, khoán rừng cần được sửa đổi bổ sung
và hoàn thiện.
Quá trình việc chuyển đổi quản lý rừng và đất rừng từ Nhà nước sang quản lý rừng và đất
rừng có sự tham gia của cộng đồng dân cư địa phương thể hiện trong rất nhiều các hướng dẫn và
các nghiên cứu trong những năm gần đây của nhà nước ta. Chủ trương này là một trong những
biện pháp nhằm thúc đẩy các chính quyền địa phương phối hợp cùng với cộng đồng quản lý tốt
đất lâm nghiệp trên địa bàn.
2
Quản lý tốt và sử dụng có hiệu quả đất lâm nghiệp là một lĩnh vực lớn đang được đầu tư
nghiên cứu trong giai đoạn hiện nay không những ở Việt Nam mà còn tiến hành ở nhiều nước
chậm phát triển trên thế giới.
Quản lý đất lâm nghiệp là một lĩnh vực khoa học nghiên cứu gắn liền với quản lý nguồn tài
nguyên thiên nhiên, quản lý rừng dựa vào cộng đồng, hay nói cách khá nó là môn khoa học
nghiên cứu mối quan hệ giữa con người và quản lý nguồn tài nguyên rừng và đất rừng. Hay nói
cách khác quản lý đất lâm nghiệp là những hoạt động của con người và cộng đồng về quy hoạch
sử dụng đất và giao đất lâm nghiệp cho cộng đồng dựa trên các chính sách luật pháp của nhà
nước ban hành như luật Đất đai, luật bảo vệ và phát triển rừng v.v nhằm thúc đẩy mọi thành
phần kinh tế trong xã hội tham gia quản lý, bảo vệ và phát triển rừng.
Nhằm trang bị cho sinh viên một số kiến thức và cách tiếp cận mới trong quản lý nguồn tài
nguyên, chúng tôi tiến hành soạn thảo cuốn giá trình “ Quản lý đất lâm nghiệp”
1.1. Hiện trạng quản lý và sử dụng đất lâm nghiệp
Phát triển nông thôn (PTNT) nói chung và phát triển Lâm nghiệp xã hội (LNXH) nói
riêng ở Việt Nam trước hết là việc quản lý và sử dụng đất đai - một loài tài nguyên vô cùng quý
giá cho mọi sản xuất của người dân nông thôn/miền núi. Nó là một yếu tố tự nhiên gắn liền với
sự phát triển kinh tế xã hội ở nông thôn với hơn 80% dân số Việt Nam. Vì vậy, tìm hiểu vấn đề
quản lý tài nguyên đất lâm nghiệp là việc làm không thể thiếu được đối với các hoạt động LNXH.
Với diện tích đất Việt Nam có 33.091.093 ha thì diện tích rừng, đất rừng và đất chưa sử
dụng chiếm hơn 70%, trong đó đất chưa sử dụng đã chiếm tới 37,1% (khoảng 12 triệu ha). Điều
này có nghĩa rằng mọi nỗ lực của những người hoạt động trong lĩnh vực lâm nghiệp cho dù là của
các nhà hoạch định chính sách/các nhà nghiên cứu đào tạo/các cán bộ hiện trường đều phải
quan tâm và tìm cách góp sức mình vào việc tái tạo lại rừng trên đất trống đồi núi trọc.
Theo tài liệu “Kết quả tổng điều tra nông thôn và nông nghiệp của Tổng cục Thống kê năm
1994, thì tổng diện tích đất đai của Việt Nam là 33.091.093 ha, trong đó đất lâm nghiệp là
12.055.239 ha chiếm tỷ lệ 36,7%. Đất chưa sử dụng là: 12.168.219 ha chiếm tỷ lệ 37,1%; trong
đó đất có khả năng nông lâm nghiệp là 7.795.909,9 ha. Trong đó:
- Đất lâm nghiệp là 12.055.239 ha chiếm tỷ lệ 36,7%.
- Đất chưa sử dụng là 12.168.219 ha chiếm tỷ lệ 37,1%, trong đó đất có khả năng Lâm
nghiệp là 7.795.909,3 ha.
Tài liệu này đã phân tích quyền sử dụng đất Lâm nghiệp theo 2 lĩnh vực: Nhà nước
(4.938.359 ha) và đất giao cho hộ gia đình quản lý (840.970,5 ha). Tổng của 2 hình thức quản lý
này là 5.779.329,5 ha. Vậy diện tích còn lại là bao nhiêu?
Tài liệu “Bảo vệ môi trường và phát triển bền vững” (Tập1, Tuyển tập báo cáo khoa học
của Chương trình Khoa học Lâm nghiệp cấp Nhà nước tại Hội nghị Khoa học về Bảo vệ môi
trường và phát triển bền vững của nhiều tác giả, Hà Nội tháng 9/1995) đã nêu rõ hiện trạng sử
dụng tài nguyên đất ở Việt Nam (trang 3-7) và đã đưa ra những nhận xét rất rõ ràng.
Theo tài liệu này, tổng quỹ đất của Việt Nam là 33.099.093 ha, xếp thứ 55 trong số 200
nước, nhưng dân số lại xếp thứ 12 trên Thế giới, cho nên bình quân đất đai là 0,46 ha/người
(bằng 1/6 mức bình quân của Thế giới) xếp thứ 120/200 nước.
Trong tổng diện tích 33.099.093 ha đất thì đang sử dụng vào mục đích nông lâm
nghiệp/Đất chuyên dùng/đất thổ cư là 18.881.246 ha (57,04%) còn lại đất chưa sử dụng là
cả các mặt: kinh tế, xã hội, và môi trường sinh thái.
Đất lâm nghiệp có địa hình phức tạp, đồi núi dốc là đối tượng chủ yếu trong sản xuất kinh
doanh lâm nghiệp, do đó vấn đề quan trọng trước tiên đặt ra là phải xác định được các biện pháp
quản lý và sử dụng đất dốc thích hợp, hạn chế xói mòn chống thoái hoá đất, bảo vệ môi trường vì
mục tiêu phát triển lâu bền.
Để đảm bảo sử dụng tài nguyên theo hướng bền vững, ở mỗi nước mỗi khu vực đều tìm tòi
lựa chọn cho mình một chiến lược và chính sách quản lý thích hợp. Nhìn tổng quát, có xu hướng
chung là gắn liền đất đai và tài nguyên rừng với cư dân địa phương, phát triển một nền lâm
nghiệp vì con người.
Trong những thập kỷ qua, việc quản lý bảo vệ và xây dựng một chiến lược phát triển lâm
nghiệp ở các quốc gia trên thế giới có nhiều chuyển biến, có thể tóm tắt những xu hướng trên thế
giới trong những thời gian gần đây như sau:
- Chuyển từ nền lâm nghiệp khai thác lợi dụng rừng là chính sang thực hiện mục tiêu lợi
dụng rừng kết hợp cả ba lợi ích: kinh tế - xã hội - môi trường sinh thái, chú trọng nhiều hơn mục
tiêu phát huy tác dụng sinh thái của rừng.
- Phi tập trung hoá phân cấp quản lý Nhà nước về rừng chuyển giao dần trách nhiệm quyền
lực về quản lý rừng từ cấp trung ương xuống cấp địa phương và cơ sở.
- Đẩy mạnh giao đất giao rừng cho các hộ nông dân và cộng đồng giảm bớt sự can thiệp
của Nhà nước tạo điều kiện cho việc quản lý rừng năng động hơn.
- Thu hút sự tham gia của các nhóm cộng đồng dân cư được hưởng lợi từ rừng. Khuyến
khích họ tham gia vào công tác quản lý rừng, phát huy rừng, các chương trình lâm nghiệp cộng
đồng, các khu rừng bảo tồn thiên nhiên, làng, bản.
5
Giao đất giao rừng cho các chủ thể địa phương là một trong những xu hướng chung của các
nước trên thế giới, trong đó có nước ta. Tuy nhiên ở mỗi nước, vấn đề này được triển khai thực
hiện ở một mức độ khác nhau và đem lại những kết quả khác nhau.
Tuỳ thuộc vào đặc điểm kinh tế - chính trị - xã hội, điều kiện tự nhiên, phong tục tập quán
canh tác của mỗi dân tộc, mỗi quốc gia mà mỗi nước hình thành nên mỗi hệ thống quản lý, sử
dụng đất đai khác nhau.
rừng núi bị phân tán Trung Quốc đã ban hành nhiều luật pháp, chính sách kinh tế để tạo điều kiện
thực hiện tốt việc lưu chuyển và trao đổi quyền sử dụng đất lâm nghiệp [3].
* Ở Philíppin từ những năm 1970 Chính phủ đã quan tâm đến phát triển LNXH. Năm 1982
Chính phủ xây dựng dự án LNXH quốc gia chứng nhận quyền sử dụng đất lâu dài cho cộng
đồng. Một dạng hợp đồng sử dụng của cộng đồng là hợp đồng thuê quản lý rừng được ký với các
hộ gia đình, cộng đồng hoặc các nhóm. Trong thời hạn thực hiện hợp đồng các chủ nhân của hợp
đồng thuê quản lý rừng được phép thu hoạch, chế biến sản phẩm, bán hoặc các hình thức sử dụng
khác. Một dạng thứ hai của hợp đồng cộng đồng Philíppin là công nhận quyền quản lý của dân
6
tộc thiểu số trên mảnh đất tổ tiên họ để lại, người dân được ký hợp đồng với Chính phủ trong 25
năm và cũng có thể kéo dài trong 25 năm tiếp theo [3].
Vấn đề giao đất giao rừng giữa các nước đang phát triển và các nước phát triển có sự khác
nhau rất nhiều. Tại các nước phát triển dân số tăng chậm, năng suất công nghiệp, nông nghiệp lại
tăng nhanh nên không có nạn thiếu đất cho nông nghiệp mà trái lại, ở các nước Tây Âu đang có
vấn đề rút bớt đất nông nghiệp để trả lại cho lâm nghiệp. Chế độ tư hữu ở các nước đó đã sản
sinh ra một tầng lớp tiểu chủ đông đảo về rừng.
* Ở Pháp rừng tư nhân chiếm khoảng 10 triệu ha, trong khi đó rừng Nhà nước chỉ chiếm
khoảng 4 triệu ha. Trong đó 10 triệu ha rừng tư nhân thì có một nửa thuộc về 1,5 triệu tiểu chủ
đồn điền đất đai.
* Ở Thuỵ Điển 25% rừng và đất rừng thuộc về Nhà nước, 25% thuộc về các Công ty lớn
còn 50% thuộc về tư nhân, cá thể. Ở đây vấn đề giao đất giao rừng cho nông dân không được nêu
lên.
* Ở Phần Lan có khoảng 2/3 tổng diện tích đất lâm nghiệp thuộc về quyền sở hữu tư nhân,
khoảng 430.000 chủ rừng và mỗi chủ rừng ước tính khoảng 33ha. Ở Phần Lan sở hữu cá nhân về
rừng và đất rừng mang tính truyền thống [3].
1.2. Các Chính sách có liên quan đến việc sử dụng đất Lâm nghiệp
Các chính sách lâm nghiệp ảnh hưởng rất lớn đến việc quản lý đất lâm nghiệp, đặc biệt là
trách nhiệm và quyền lợi của các bên có liên quan trong quản lý tài nguyên rừng và đất rừng. Tuy
nhiên các chính sách luôn luôn thay đổi hoặc chỉnh sửa cho phù hợp với xu hướng phát triển kinh
chủ. Thông tư liên Bộ số 01/TT/LB của Bộ lâm nghiệp và tổng cục quản lý ruộng đất ngày
6/02/1991 đã hướng dẫn việc giao rừng và đất trồng rừng cho các tổ chức, cá nhân để sử dụng
vào mục đích lâm nghiệp. Ngày 15/9/1992 Chủ tịch hội đồng Bộ trưởng đã ra quyết định số 327-
CT về một số chủ trương, chính sách sử dụng đất trống, đồi núi trọc, bãi bồi ven biển và mặt
nước, trong đó ban hành chính sách hỗ trợ 40% tổng vốn đầu tư dần cho các hộ gia đình vay theo
nguyên tắc không lấy lãi. Việc hoàn trả vốn vay bắt đầu từ lúc có sản phẩm. Ngày 22/7/1992 Chủ
tịch hội đồng Bộ trưởng đã ra quyết định số 264/CT về chính sách đầu tư phát triển rừng. Quyết
định này giải quyết khó khăn về vốn cho nhân dân gây trồng cây lâm nghiệp ở vùng định canh
định cư, Nhà nước hỗ trợ cho vay vốn không lấy lãi và cũng từ đây ngành lâm nghiệp đã cùng
với các địa phương vận dụng và thực hiện giao đất giao rừng đến các hộ dân, công nhân trong
lâm trường. Vì vậy, công tác giao đất, giao rừng trong thời kỳ này đã có những tiến bộ đáng kể
mang lại những khởi sắc cho nghề rừng nước ta. Ở những nơi thực hiện đúng chính sách giao đất
giao rừng, thì rừng đã có người làm chủ cụ thể không còn tình trạng chủ rừng chung chung mà
thực chất là vô chủ. Vì vậy người nông dân đã yên tâm đầu tư vào việc kinh doanh rừng và bồi bổ
đất đai. Nhiều nơi đã có sản phẩm hàng hoá, diện tích đất trống đồi núi trọc đã được đưa vào khai
thác sử dụng ngày càng tăng, nhiều mô hình sản xuất theo phương thức nông lâm kết hợp, làm
vườn rừng trang trại khá phổ biến ở nhiều địa phương. Qua nhận đất nhận rừng đời sống nông
dân được nâng lên khá rõ rệt. Những hộ nông dân và công nhân lâm trường nhận đất, nhận rừng
thu hoạch từ rừng vài chục triệu đồng hàng năm không còn là hiện tượng hiếm thấy, đó là những
tiến bộ bước đầu đáng khích lệ của công tác giao đất khoán rừng trong giai đoạn này, làm tiền đề
cho chuyển hướng ngành lâm nghiệp, từ lâm nghiệp quốc doanh sang lâm nghiệp xã hội ở nước
ta.
Thời kỳ 1993 - 2003
Từ đầu năm 1993 Đảng và Nhà nước ta đã ban hành các nghị quyết, chủ trương và chính
sách nhằm thực hiện triệt để công tác giao đất giao rừng.
Nghị quyết trung ương lần thứ 5 (1993) về tiếp tục đổi mới và phát triển kinh tế nông thôn,
đã nhấn mạnh: “Đổi mới cơ chế quản lý ngành lâm nghiệp, thực hiện phổ biến việc giao khoán
rừng và đất rừng phù hợp với quy hoạch và phương thức phát triển từng vùng, từng loại rừng”
- Luật đất đai đã được Quốc hội thông qua ngày 14/7/1993 và có hiệu lực từ ngày
15/10/1993. Đây là một sắc luật quan trọng về đất đai, cụ thể hoá điều 17, 18 hiến pháp năm
tiếp đến khi thu hoạch sản phẩm chính.
Thời kỳ 2003 đến nay
Trên quan điểm tiếp cận quản lý nguồn tài nguyên có sự tham gia, đặc biệt quản lý nguồn
tài nguyên dựa vào cộng đồng. Đối với ngành lâm nghiệp trong chiến lược phát triển lâm nghiệp
giai đoạn 2001-2010, Bộ NN & PTNT đã đề ra các giải pháp về cơ chế chính sách; trong đó có
một số điểm liên quan đến phát triển LNXH như sau:
Xác định rõ quyền sử dụng đất đai và tài nguyên rừng cho các Tổng công ty, Công ty lâm
nghiệp, các lâm trường quốc doanh, các thành phần kinh tế khác và các hộ gia đình để ổn định
sản xuất lâu dài.
Từng bước tiến hành giao đất và phát triển rừng cộng đồng trên cơ sở nghiên cứu cơ chế
và ban hành các quy định cụ thể trong việc bảo vệ, phát triển, sử dụng và kinh doanh các loại
hình rừng này.
Trong phần đất lâm nghiệp giao cho từng gia đình, thúc đẩy phát triển nông lâm kết hợp,
góp phần xoá đói giảm nghèo.
Mở rộng và củng cố quyền của người được giao đất, thuê đất cũng như làm rõ và đơn giản
hoá thủ tục để có thể thực hiện các quyền của người sử dụng.
Định hướng của chính sách lâm nghiệp cũng đã được đề cập trong giai đoạn này nhằm
cung cấp các hướng dẫn cho ngành lâm nghiệp trong một thời gian dài về quản lý và sử dụng tài
nguyên rừng quốc gia và các hướng dẫn luật pháp về phát triển kinh tế, xã hội và bảo vệ môi
trường.
Trong 19 triệu ha đất rừng: hơn 13 triệu ha đã bị bị tàn phá, đang bị bỏ hoá, đất đai bị xói
mòn và không sản xuất được Nguyên nhân: sự gia tăng dân số đã gây nên áp lực lớn đến tài
nguyên rừng, khai thác gỗ bất hợp pháp, canh tác nương rẫy, khai thác gỗ củi đã góp phần cho
việc suy giảm diện tích rừng khoảng 200.000 ha trong một năm. Mặt khác công nghiệp chế biến
gỗ chưa được phát triển mạnh, sản phẩm chế biến giá trị thấp chưa chiếm lĩnh được thị trường
xuất khẩu.
9
Việc bảo vệ các diện tích rừng hiện có thông qua trồng rừng, sản xuất nông lâm kết hợp
và các chương trình trồng các cây khác là nhiệm vụ chính của quốc gia để tiếp tục phát triển kinh
rừng phải có lợi ích thực sự từ rừng và nghề rừng.
Thực tế cho thấy: thông qua kết quả giao đất giao rừng cho ở nhiều địa phương trong cả
nước đã thực hiện tốt công tác bảo vệ rừng, phủ xanh đất trống đồi núi trọc tăng độ che phủ của
rừng, tạo các vùng cây công nghiệp, cây ăn quả, cây nguyên liệu tập trung, chuyển dịch cơ cấu
kinh tế, tăng thu nhập, nâng cao đời sống nhân dân trong vùng, điển hình làm tốt như các tỉnh:
Quảng Trị, Thừa Thiên Huế, Thanh Hoá,
1.3. Phân tích về một số điểm trong các chính sách liên quan
Từ sau khi có Luật đất đai năm 1993, luật phát triển bảo vệ rừng và một số chính sách
mang tính pháp lý đã thực sự thu hút sự quan tâm của mọi thành phần kinh tế. Nó đã đề cập và
đưa ra những qui định, quyết định cần thiết, hợp ý dân trong thời kỳ đổi mới.
10
Các chính sách của nhà nước ta đã chú trọng đến quyền lợi của người dân và sự tham gia
của người dân trong việc sử dụng đất ngày càng được tăng cường. Có thể hệ thống hoá việc mô tả
các tài liệu bằng sơ đồ theo dòng thời gian như sau:
Đất đai thuộc
Nhà nước quản lý độc
quyền Đất đai do Nhà
nước và tổ chức cộng
đồng (HTX) quản lý/sử
dụng Đất đai do tổ
chức (Nhà nước, cộng
đồng)/hộ gia đình/cá
hiện từ năm 1968, qua mỗi giai đoạn phát triển, Nhà nước lại có những điều chỉnh, bổ sung kịp
thời cho phù hợp với thực tế. Vì vậy, việc giao đất, khoán rừng trong từng giai đoạn cũng có sự
khác nhau về phạm vi, quy mô, mức độ và kết quả đạt được. Nhìn tổng quát kết quả về hoạt động
giao đất lâm nghiệp ở nước ta đã đạt được thành quả nhất định qua các giai đoạn sau:
Từ 1968-1992: Những chính sách xây dựng nhằm hoàn thiện quan hệ sản xuất ở miền núi
có nhiều mặt không phù hợp, phong trào hợp tác hoá nông nghiệp lâm nghiệp làm rập khuôn như
đồng bằng là không phù hợp với tích chất và trình độ phát triển lực lượng sản xuất ở miền núi.
Khoán 10 đối với đồng bào miền núi được hiểu như là sự giải thể hợp tác xã nông nghiệp, các hộ
gia đình nhận lại ruộng đất, rừng của mình trước khi vào hợp tác xã tình trạng này dẫn đến tranh
chấp đất đai giữa các cộng đồng dân cư trong thôn bản, giữa dân địa phương với dân miền xuôi
lên xây dựng kinh tế mới tuy nhiên hiệu quả chính sách giao đất giao rừng trong thời kỳ này
chưa cao nhưng chính sách giao đất giao rừng đã khuyến khích tạo động lực phát triển nông lâm
11
nghiệp ở miền núi, bước đầu đã hình thành nên thị trường ở trung du, ở miền núi đặc biệt là ở
vùng sâu, vùng xa chính sách giao đất lâm nghiệp còn nhiều hạn chế.
Qua thực tế cho thấy ở nhiều nơi sau khi tập thể, hộ gia đình, cá nhân nhận rừng mà tổ chức
kinh doanh đã có thu nhập từ rừng đáng kể, do xác định được cơ cấy cây trồng thích hợp với điều
kiện khí hậu đất đai ở nhiều địa phương: Quế Quảng Nam, Quảng Ninh
Qua 24 năm thực hiện giao đất giao rừng (1968-1992) đã giao được tổng số trên 11 triệu
ha trong đó 5,8 triệu ha giao cho quốc doanh; 1,3 triệu ha giao cho hộ gia đình; 3,7 triệu ha giao
cho hợp tác xã nông nghiệp trên thực tế mới sử dụng 30% diện tích giao số còn lại vẫn không
được khai thác bảo vệ vẫn còn hoang hoá, thực trạng này chứng tỏ chủ trương giao đất giao rừng
trong giai đoạn này chưa tạo điều kiện tích cực trong việc quản lý bảo vệ rừng và phát triển tài
nguyên rừng. Nguyên nhân của những hạn chế đó:
- Đời sống nhân dân còn quá nghèo lại thiếu sự hỗ trợ của Nhà nước, nên sản xuất kinh
doanh lâm nghiệp gặp nhiều khó khăn, mặt khác nghề rừng đối với miền núi chủ yếu là hái lượm
và khai thác những sản phẩm sẵn có để giải quyết đời sống hàng ngày, cho nên khi giao đất giao
rừng họ lại tự do khai thác nhiều hơn làm cho rừng bị nghèo kiệt.
- Thị trường ở miền núi chưa phát triển, nên chưa kích thích được quá trình sản xuất kinh
hình sở hữu rừng (rừng Nhà nước, rừng tập thể, rừng cộng đồng và rừng hộ gia đình ) tạo điều
kiện khai thác tiềm năng đất đai, lao động, nguồn vốn tại chỗ. Cùng với các chính sách tích cực
khác của Nhà nước trong thời gian qua đã làm cho độ che phủ của rừng tăng lên nhanh chóng, từ
năm 1992 đến năm 1999 độ che phủ của rừng tăng từ 28% lên 33,31%. Đã hình thành hàng ngàn
trang trại nông lâm nghiệp, mô hình kinh tế hộ gia đình có hiệu quả kinh tế cao, hạn chế tình
trạng phá rừng làm nương rẫy, rừng được bảo vệ tốt hơn vì đã có người làm chủ thực sự. Trồng
rừng được đảm bảo với tỷ lệ thành rừng cao, tạo công ăn việc làm nâng cao thu nhập và cải thiện
đời sống của nhân dân, một bộ phân dân cư đã giàu lên từ nghề rừng, mở ra hướng sản xuất hàng
hoá gắn với thị trường tiêu thụ ở nhiều nơi, góp phần xoá đói giảm nghèo, từng bước góp phần
làm thay đổi bộ mặt nông thôn.
Tuy nhiên trong quá trình tổ chức thực hiện chính sách giao đất lâm nghiệp, bên cạnh
những kết quả đạt được còn một số hạn chế trên một số mặt sau đây:
Ở một số địa phương thực hiện giao đất khi chưa có quy hoạch sử dụng đất, thực hiện
không đúng quy trình giao đất lâm nghiệp, không giao đúng đối tượng, thậm chí một số nơi trong
quá trình thực hiện còn nhầm lẫn giữa giao đất theo Nghị định 02/CP và khoán theo Nghị định
01/CP. Giao sai thẩm quyền, một số lâm trường cũng đứng ra giao đất lâm nghiệp cho hộ gia
đình, giao cả vào rừng đặc dụng, rừng phòng hộ xung yếu và rất xung yếu. Trong quá trình giao
đất không coi trọng việc bàn giao ranh giới ngoài thực địa, dẫn đến tình trạng sau khi giao nhiều
hộ gia đình, cá nhân không xác định được ranh giới đất của mình ở ngoài thực địa
Việc xác định giúp các hộ gia đình hướng sử dụng đất sau khi được giao còn hạn chế,
chung chung, thiếu cụ thể, dẫn đến tình trạng sau khi giao đất hộ gia đình không xác định được
mục tiêu sản xuất cũng như xác định được cây trồng sao cho phù hợp với điều kiện lập địa ở địa
phương.
1.4. Định hướng của chính sách lâm nghiệp
1.4.1. Mục đích của chính sách lâm nghiệp quốc gia
Chính sách lâm nghiệp quốc gia nhằm mục đích:
Bảo vệ và quản lý nguồn tài nguyên rừng và đất rừng hiện tại và tương lai một cách bền
vững trên cơ sở đáp ứng các nhu cầu của quốc gia về sản phẩm và bảo vệ môi trường.
Nâng cao sản lượng và cải tiến khai thác, vận xuất, vận chuyển, chế biến, hệ thống thị
trường các sản phẩm từ rừng để giảm lãng phí, nâng cao lợi ích kinh tế, xã hội và xuất khẩu.
1.5.1. Luật Đất đai
Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho
các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội, hộ gia
đình và các nhân sử dụng ổn định lâu dài (điều 1).
Nhà nước có chính sách bảo đảm cho người làm nông nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, lâm
nghiệp có đất sản xuất (điều 2).
Người sử dụng đất có trách nhiệm bảo vệ, cải tạo, bồi bổ và sử dụng đất hợp lý, có hiệu
quả (điều 4).
Căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu, đất được phân thành các loại sau đây (điều 11): Đất
nông nghiệp/ Đất lâm nghiệp/ Đất khu dân cư nông thôn/ Đất đô thị/ Đất chuyên dùng/ Đất chưa
sử dụng
Thời hạn giao đất sử dụng ổn định lâu dài để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thuỷ sản là 20
năm, để trồng cây lâu năm và đất lâm nghiệp là 50 năm (điều 20)
Người sử dụng đất có những quyền sau đây (điều 73):
1. Được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
2. Hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất được giao.
3. Được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật (thừa kế, thế chấp, cho
thuê, chuyển nhượng, chuyển đổi)
4. Hưởng các lợi ích do công trình công cộng về bảo vệ, cải tạo đất mang lại.
5. Được Nhà nước hướng dẫn và giúp đỡ trong việc cải tạo và bồi bổ đất.
6. Được Nhà nước bảo vệ khi bị người khác xâm phạm đến quyền sử dụng đất hợp pháp
của mình; được bồi thường thiệt hại về đất đai khi bị thu hồi.
Người sử dụng đất có những nghĩa vụ sau đây (điều 79):
Sử dụng đất đúng mục đích đúng ranh giới và các yêu cầu khác đã được quy định khi giao
đất.
Thực hiện các biện pháp để bảo vệ và làm tăng khả năng sinh lợi của đất.
14
Tuân theo những quy định về bảo vệ môi trường, không làm tổn hại đến lợi ích chính đáng
của người sử dụng đất xung quanh.
Điều quan trọng của luật bảo vệ phát triển rừng được sửa đổi năm 2005 là đã đề cập đến
rừng cộng đồng và giao rừng cho cộng đồng quản lý, đây là một chủ trương quan trọng về xã hội
hoá ngành lâm nghiệp nhằm tăng hiệu quả quản lý rừng và đất rừng.
1.5.3. Quyết định 178/2001/QĐ-TTg
Quyết định 178/2001/QĐ-TTg đã đề cập đến quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá
nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp. Đây là một quyết định mang đến
lợi ích cho người dân tham gia quản lý, bảo vệ và phát triển rừng.
Phân chia sản phẩm chính
Căn cứ
15
- Gỗ: UBND tỉnh quy định, nhưng phải tuân theo khung tỷ lệ được quy định tại các điều 5,
6, 7, 8, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 của QĐ 178/2001/QĐ-TTg
- Sản phẩm hàng năm: UBND tỉnh quy định mức hưởng lợi
- Lâm sản để phân chia là khối lượng lâm sản thực tế khai thác và tập trung tại bãi giao
(hoặc kho) lâm sản
- Bãi giao (hoặc kho) lâm sản là địa điểm tập trung lâm sản sau khai thác và vận xuất. UBND tỉnh
quy định địa điểm bãi giao
Hình thức phân chia
- Hình thức I (áp dụng đối với hộ gia đình được giao rừng và đất lâm nghiệp): Hộ gia đình
được hưởng toàn bộ số lâm sản tại bãi giao và phải nộp vào ngân sách nhà nước khoản tiền tương
ứng với số lâm sản được phân chia và các khoản thuế theo quy định hiện hành.
B = T
g
- T
th
- T
ns
T
c
: Giá cây đứng G
g
: Giá gỗ tại bãi giao
T
lx
: Tỷ lệ nộp NS xã T
tg
: Tỷ lệ nộp thuế tài nguyên
Đối với hộ gia đình nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp
- Hình thức II: Bên giao khoán (hoặc hộ gia đình) nhận toàn bộ số lâm sản tại bãi giao, trả
cho hộ gia đình (hoặc bên giao khoán) bằng tiền tương ứng với số lâm sản mà họ được hưởng, và
phải chịu trách nhiệm nộp thuế
- Hình thức III: Mỗi bên nhận sản phẩm phân chia tại bãi giao theo tỷ lệ quy định và chịu
trách nhiệm nộp thuế tương ứng với phần lâm sản được hưởng.
Quản lý và chi phí khai thác lâm sản
Hộ gia đình được giao hoặc nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp khi được phép khai thác
chính được tự tổ chức hoặc thuê khai thác
Hộ gia đình được giao rừng và đất lâm nghiệp phải chịu toàn bộ chi phí liên quan đến
khai thác lâm sản
Hộ gia đình nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp chỉ chịu chi phí liên quan đến khai thác
lâm sản mà hộ gia đình được hưởng.
Quản lý và sử dụng các sản phẩm được phân chia
Hộ gia đình
Doanh nghiệp Nhà nước
BQL rừng phòng hộ; BQL rừng đặc dụng
Xã
16
Cấp phát kinh phí trồng, chăm sóc và bảo vệ rừng: Kinh phí ngân sách theo Thông tư số
1.5.5. Chính sách có liên quan đến đầu tư và tín dụng
Chỉ thị số 202-CT về việc cho vay vốn sản xuất nông lâm ngư nghiệp đến hộ gia đình ngày
28/6/1991.
Quyết định 264/HĐBT ngày 22-7-1992 về chính sách đầu tư và phát triển rừng. Quyết định
này giải quyết những khó khăn về vốn cho nhân dân gây trồng cây lâm nghiệp ở vùng định canh
định cư, Nhà nước hỗ trợ cho vay vốn không tính lãi.
Nghị định số 14/CP về chính sách cho hộ vay vốn để sản xuất nông lâm ngư nghiệp ngày
2/3/1993.
Chính sách tín dụng ngân hàng phục vụ phát triển nông nghiệp và nông thôn số
67/1999/QĐ-TTg ban hành ngày 1/4/1999. Nội dung của quyết định này gồm một số chính sách
tín dụng ngân hàng phục vụ phát triển Nông nghiệp và nông thôn như:
Nguồn vốn:
17
Nguồn vốn cho phát triển nông nghiệp, nông thôn bao gồm:
+ Vốn của ngân hàng huy động.
+ Vốn ngân sách Nhà nước.
+ Vốn vay của các tổ chức tài chính quốc tế và nước ngoài.
Nguồn vốn huy động cho phát triển nông nghiệp và nông thôn chủ yếu dựa vào các hình
thức sau:
Đẩy mạnh huy động tiền tiết kiệm không kỳ hạn, có kỳ hạn, phát hành trái phiếu, trái phiếu
ngân hàng thương mại kể cả bằng đồng Việt Nam, bằng ngoại tệ, bằng vàng khi cần thiết.
Từng bước đa dạng hoá vốn trung hạn, dài hạn để bảo đảm cho các chương trình phát triển
nông nghiệp và nông thôn trong từng thời kỳ
1.5.6. Chính sách có liên quan đến phát triển kinh tế xã hội nông thôn
Ngày 6/3/1968 Hội đồng Chính phủ đã ra nghị quyết 38 về công tác định canh định cư kết
hợp với hợp tác nông nghiệp ở miền núi.
Ban chấp hành Trung Ương Đảng ra chỉ thị 29/CT-TW ngày 12/11/1983 về việc đẩy mạnh
giao đất giao rừng, xây dựng rừng và tổ chức kinh doanh theo hướng nông lâm kết hợp.
Chỉ thị 100 (1981), Nghị quyết 10 của Bộ chính trị (1988) về đổi mới tổ chức quản lý Lâm
QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ GIAO ĐẤT LÂM NGHIỆP
CÓ SỰ THAM GIA
2.1. Thực trạng công tác quy hoạch sử dụng đất lâm nghiệp
Đất lâm nghiệp và đất có khả năng lâm nghiệp chiếm một tỷ trọng lớn (2/3) của diện tích
đất tự nhiên trong toàn quốc. Tuy nhiên, việc quản lý và sử dụng còn gặp nhiều khó khăn, vì vậy
nạn phá rừng đã làm suy kiệt các nguồn tài nguyên rừng và gây ra những vấn đề xói mòn và phá
vỡ các vùng rừng đầu nguồn tự nhiên. Lâm nghiệp là một lĩnh vực tạo cơ hội cho nhiều hộ gia
đình đa dạng hoá về nguồn thu nhập. Kinh nghiệm tại Việt Nam cho thấy một tiền đề thiết yếu
cho việc tái sinh rừng là việc giao đất cho các hộ dân và cộng đồng tham gia quản lý. Kinh
nghiệm này được phản ánh trong các chủ trương và chương trình quốc gia như chương trình
trồng mới 5 triệu hécta rừng và các chương trình quản lý nguồn tài nguyên dựa vào cộng đồng.
Quy hoạch sử dụng đất lâm nghiệp phải xúc tiến trước khi giao đất cho các hộ, các nhóm
hộ, cộng đồng hoặc các doanh nghiệp quản lý. Quy hoạch sử dụng đất bền vững phải được tiến
hành theo các nhu cầu địa phương đối với các điều kiện tự nhiên và phát triển kinh tế - xã hội.
Việc này sẽ mang lại sự quản lý và sử dụng bền vững các nguồn tài nguyên thiên nhiên và tái tạo
lại những vùng rừng bị cạn kiệt. Sự tham gia của người dân trong việc lập qui hoạch sử dụng đất
lâm nghiệp là cần thiết nhằm đảm bảo người dân nhận thức rõ quyền lợi và trách nhiệm của mình
trong việc quản lý, bảo vệ và sử dụng đất lâm nghiệp, đất có khả năng lâm nghiệp và rừng.
Công tác quy hoạch sử dụng đất nói chung và quy hoạch sử dụng đất lâm nghiệp đã có từ
lâu, tuy nhiên công tác quy hoạch đất có nhiều cấp độ khác nhau như quy hoạch cấp quốc gia,
quy hoạch cấp vùng sinh thái, quy hoạch cấp tỉnh hoặc huyện. Tuỳ theo cấp độ mà chúng ta sử
dụng các phương pháp tiếp cận khác nhau như tiếp ngành hay liên ngành cũng như tiếp cận có sự
tham gia với nhiều mức độ khác nhau.
Do đặc thù của ngành lâm nghiệp và đất lâm nghiệp như đã đề cập ở chương mở đầu là địa
hình phức tạp, che khuất nhiều do tài nguyên rừng, vùng sâu vùng xa, vì vậy việc quy hoạch để
giao đất đòi hỏi phải chi tiết và có sự tham gia của cộng đồng là rất cần thiết. Chính vì vậy để
giao đất và giao rừng cho cộng đồng quản lý trong tài liệu này chúng tôi tập trung đề cập đến
phương pháp quy hoạch sử dụng đất lâm nghiệp có sự tham gia ở cấp xã.
Quy hoạch sử dụng đất và giao đất lâm nghiệp có sự tham gia (GĐLNCSTG) ở cấp xã dựa
trên nền tảng của quy hoạch sử dụng đất cấp xã theo nghị định 181, nó là một bước thiết yếu để
8.2. Đánh giá việc giải quyết quỹ nhà ở
8.3. Đánh giá trỉnh trang khu dân cư
8.4. Đánh giá việc bảo tồn khu di tích
9. Lựa chọn phương án hợp lý về QHSĐ chi tiết
10. Phân kỳ QHSD đất
11. Xây dựng bản đồ QHSD đất chi tiết
12. Lập kế hoạch sử dụng đất chi tiết kỳ đầu
13. Xác định các biện pháp bảo vệ, cải tạo đất, bảo vệ môi trường
14. Xác định các giải pháp tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử
dụng đất chi tiết đầu kỳ.
Trên nền tảng của nghị định 181 của luật đất đai và với cách tiếp cận là tăng sự tham gia
của các bên có liên quan trong tiến trình quy hoạch sử dụng đất, vì vậy tiến trình quy hoạch sử
dụng đất lâm nghiệp cấp xã có sự tham gia sẽ bao gồm 8 bước cơ bản như sau:
1. Thành lập các Ban chỉ đạo tỉnh, huyện và xã và tổ công tác cấp huyện về GĐLNCSTG
cho hai xã thử nghiệm thuộc hai huyện
2. Chuẩn bị kỹ thuật và thu thập thông tin, tài liệu và bản đồ
3. Điều tra, khảo sát thực địa để thu thập dữ liệu và xây dựng các bản đồ về hiện trạng sử
dụng đất của hai xã thử nghiệm (cùng với các hộ dân địa phương theo phương pháp đánh giá
nông thôn có sự tham gia)
4. Lập qui hoạch sử dụng đất lâm nghiệp và phương án về giao đất lâm nghiệp cho hai xã
thử nghiệm (cùng với các hộ dân địa phương theo phương pháp đánh giá nông thôn có sự tham
gia)
5. Đo vẽ, giao đất lâm nghiệp trên thực địa (với các hộ, nhóm hộ)
20
6. Thẩm định và phê duyệt các kết quả, lập hồ sơ địa chính, viết giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất lâm nghiệp
7. Tổng hợp hồ sơ địa chính, quyết toán chi phí và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
lâm nghiệp.
8. Tổng kết đánh giá về GĐLNCSTG có sự tham gia để có được các bài học kinh nghiệm là
hành quy hoạch sử dụng đất lâm nghiệp cấp xã. Bản đồ địa giới 364 sẽ được dùng làm cơ sở
pháp lý để giải quyết các vấn đề.
GĐLNCSTG cần được thực hiện trên mọi thôn trong xã trước khi được tổng hợp thành qui
hoạch sử dụng đất lâm nghiệp cấp xã.
2.2.3. Tối đa hoá sự tham gia của hộ gia đình
Các hộ dân phải được thông báo, tham gia, thảo luận, thực hiện và hưởng lợi hợp pháp từ
việc giao đất lâm nghiệp có sự tham gia theo quy định.
21
Thông tin về quyền lợi và trách nhiệm của hộ dân được giao đất cần phải được phổ biến
đến các hộ dân. Việc này phải được triển khai trước khi thực hiện các hoạt động GĐLNCSTG để
đảm bảo các hộ dân đều có cơ hội và sự tiếp cận bình đẳng đối với việc giao, nhận đất lâm
nghiệp.
Các phương pháp tiếp cận có sự tham gia được xúc tiến qua việc áp dụng các công cụ Đánh
giá nông thôn có sự tham gia (PRA). Điều này sẽ xác định ra những cơ hội tiềm năng của đất lâm
nghiệp theo quan niệm của hộ gia đình và giúp cho các cấp chính quyền tỉnh, huyện và xã hiểu
biết nhiều hơn về các điều kiện địa phương và các tập quán canh tác lâm nghiệp của hộ gia đình.
2.2.4. Thực hiện Quy hoạch sử dụng đất lâm nghiệp trước khi giao đất lâm nghiệp
Quy hoạch sử dụng đất lâm nghiệp được tiến hành theo các mục đích sau:
Đất được phân bố hợp lý theo cơ cấu sử dụng, phân loại rừng và tiềm năng sử dụng
Qui hoạch sử dụng đất lâm nghiệp cung cấp cơ sở cho việc lập kế hoạch phát triển kinh tế
xã hội hàng năm của xã và sự đầu tư sau đó vào các hoạt động lâm nghiệp
Các loại đất lâm nghiệp khác nhau được quản lý theo nhóm hạng, phân loại và các mục
đích sử dụng tiềm năng của chúng;
Đưa các hộ tham gia vào quá trình Quy hoạch sử dụng đất lâm nghiệp của xã để giúp họ
biết đến những khái niệm, kết quả phân loại đất lâm nghiệp, phân loại rừng, diện tích, công
dụng, tiềm năng của mỗi loại đó
Nhu cầu sử dụng đất của nhiều ngành khác nhau và người sử dụng đất khác nhau được đề
cập theo hướng có lợi nhất cho sự phát triển kinh tế xã hội tại địa phương.
Qui hoạch sử dụng đất lâm nghiệp cấp xã nhằm phân định rõ quỹ của từng loại đất trong
nông thôn, Sở Kế hoạch và Đầu tư
Ban Chỉ đạo Tỉnh về GĐLNCSTG có các nhiệm vụ sau:
Tham mưu cho UBND Tỉnh về việc thực hiện các chính sách của Nhà nước và Tỉnh có liên
quan đến công tác quản lý và quy hoạch sử dụng đất tại các xã, huyện thực hiện thử nghiệm
GĐLNCSTG có sự tham gia trong tỉnh Quảng Ngãi
Tập huấn cho các cơ quan ban ngành cấp huyện: địa chính – nông nghiệp, cấp xã và cán bộ
thuộc Chi cục kiểm lâm tham gia hoạt động thử nghiệm GĐLNCSTG có sự tham gia tại hai xã
về qui trình, các thủ tục và hoạt động trong GĐLNCSTG
Chi tiết về vai trò và trách nhiệm của Ban chỉ đạo Tỉnh về GĐLNCSTG được đính kèm tại
Phụ lục 1 của văn bản này.
2.3.2. Cấp huyện
Chủ tịch UBND Huyện ra quyết định thành lập Ban Chỉ đạo Huyện về GĐLNCSTG. Ban
Chỉ đạo Huyện gồm các đại diện là: UBND Huyện, Hạt kiểm lâm; phòng Địa chính - Nông
nghiệp huyện, UNBD xã tham gia GĐLNCSTG.
Ban Chỉ đạo huyện về GĐLNCSTG có các nhiệm vụ sau:
Tham mưu cho UBND huyện về việc chỉ đạo công tác Qui hoạch sử dụng đất và kế hoạch
giao đất lâm nghiệp có sự tham gia đối với xã thử nghiệm trong huyện
Hướng dẫn, theo dõi và xúc tiến việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất và giao đất lâm
nghiệp trong xã thử nghiệm của huyện
Đề xuất việc bổ nhiệm cán bộ huyện vào tổ công tác GĐLNCSTG để hỗ trợ xã thực hiện
giao đất lâm nghiệp có sự tham gia để chủ tịch UBND huyện ra quyết định thành lập tổ công tác
Phối hợp và liên kết các hoạt động giữa các cơ quan cấp tỉnh, huyện và cấp xã trong quá
trình quy hoạch sử dụng đất và giao đất lâm nghiệp
Làm rõ các địa giới và giải quyết các tranh chấp về địa giới giữa các xã và các tổ chức
trong huyện
Tổ chức các kế hoạch và sắp xếp thực hiện và theo dõi GĐLNCSTG trên toàn huyện và
đảm bảo các hoạt động được tiến hành đúng tiến độ đã đề ra
Tổ chức việc văn bản hoá và sử dụng các hồ sơ về giao đất và quản lý đất.
Ban chỉ đạo Huyện về GĐLNCSTG đóng vai trò tham mưu cho UBND huyện và chịu trách
nhiệm trước UBND huyện về các kết quả Qui hoạch sử dụng đất lâm nghiệp, các thủ tục đăng ký
Tổ công tác GĐLNCSTG sẽ được thành lập theo quyết định của UBND huyện để thực hiện
các hoạt động GĐLNCSTG trong xã. Các thành viên trong tổ công tác GĐLNCSTG bao gồm các
đại diện từ các cấp tỉnh, huyện và xã cùng với các thành viên liên quan cần thiết để thực hiện
GĐLNCSTG tại mỗi xã.
Tổ công tác về GĐLNCSTG có các nhiệm vụ sau:
Trực tiếp giúp UBND/HĐĐKĐĐ xã thực hiện mọi hoạt động kỹ thuật về GĐLNCSTG tại
xã: Lập QHSDĐLN; đo đạc lập bản đồ; lập hồ sơ địa chính và cấp GCNQSDĐ lâm nghiệp và
soạn thảo các văn bản liên quan đến GĐLNCSTG tại xã trình UBND huyện phê duyệt
Hỗ trợ HĐĐKĐĐ tổ chức các cuộc họp thôn và xóm để thông báo cho các hộ dân về các
chủ trương và chính sách của đảng và nhà nước về GĐLNCSTG
Khảo sát hiện trạng sử dụng đất, dự thảo qui hoạch sử dụng đất lâm nghiệp chi tiết của các
thôn và của toàn xã
Lập các bản đồ hiện trạng, bản đồ quy hoạch sử dụng đất lâm nghiệp thôn và thảo luận với các hộ
dân về GĐLNCSTG cấp thôn và xóm để trình lên Hội đồng đăng ký đất đai (HĐĐKĐĐ) xã
Lập Qui hoạch sử dụng đất lâm nghiệp cấp xã và kế hoạch giao đất lâm nghiệp của xã để HĐĐKĐĐ
xã thông qua hội đồng nhân dân cấp xã và tổng hợp tài liệu trình lên UBND huyện phê duyệt.
Copyright: Tài liệu đại học ©