Quá trình hình thành và phát triển tư tưởng phân
chia quyền lực trong lịch sử - Phần 4

3. Học thuyết phân chia quyền lực trong giai đoạn hiện nay
Trên nền tảng tiếp thu những lý luận của các học giả đi trước, cũng như từ kinh
nghiệm và nhu cầu thực tiễn trong công cuộc xây dựng bộ máy nhà nước, nội dung
của tư tưởng phân chia quyền lực ngày nay đã có nhiều thay đổi.
Ngày nay, khi nhắc đến phân chia quyền lực, người ta không còn chỉ nghĩ đến việc
phân lập theo chiều ngang thành các nhánh quyền lực, mà còn là sự phân chia
quyền lực theo chiều dọc giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương
trong một quốc gia. Báo cáo về tình hình phát triển thế giới năm 1997 của Ngân
hàng Thế giới khẳng định "cơ chế lập hiến kinh điển" của ngày nay " là việc phân
lập theo chiều ngang và chiều dọc các quyền lực "(1).
Như đã nói ở trên, ngày nay, tư tưởng phân chia quyền lực không còn được chú
trọng nghiên cứu trên phương diện lý luận đơn thuần như dưới thời cách mạng tư
sản nữa, mà đã được biểu hiện cụ thể trong cách thức tổ chức bộ máy nhà nước,
được ghi nhận cụ thể trong hiến pháp của nhiều nhà nước. Bởi vậy, khi nghiên cứu
về tư tưởng phân chia quyền lực trong giai đoạn hiện nay, ta phải xem xét qua
cách thức tổ chức bộ máy nhà nước ở các nước.
_____________
(1) Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Báo cáo về tình hình phát triển
thế giới năm 1997 của Ngân hàng Thế giới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm
1998, tr.125
Phân quyền ngang:
Phân quyền ngang là cách thức phân quyền cổ điển đã có từ thời của Aristote, và
được hoàn thiện bởi Locke, bởi Montesquieu, và Rousseau. Do đã trình bày về tư
tưởng của các nhà học giả này ở phần trên, và do nội dung chủ yếu của cách thức
phân quyền này không có nhiều thay đổi trong thời đại ngày nay, nên chúng em sẽ
không trình bày nhiều về cách thức phân quyền này, mà chỉ xin nhấn mạnh vào hai
vấn đề:
Thứ nhất, nội dung chủ yếu của phân quyền ngang là:

pháp thuộc về Tổng thống và Chính phủ; quyền tư pháp thuộc về Toà án; quyền
kiểm tra thuộc về các cơ quan khác nhau của nhà nước ( không có một hệ thống
thống nhất ); và quyền tổ chức thuộc về cơ quan có chức năng xây dựng và sửa đổi
Hiến pháp.
Ở một số nước khác, tuy vẫn có sự phân công hoạt động của các cơ quan nhà
nước, nhưng đứng trên tất cả lại là một cá nhân hay một cơ quan đặc thù. Như
Hiến pháp Iran năm 1979 quy định toàn bộ quyền lực của nhà nước thực tế thuộc
về người đứng đầu giáo hội. Hiến pháp Zair năm 1980 quy định quyền lực nhà
nước về mặt tổ chức là thống nhất, do đảng cầm quyền có tên gọi Phong trào nhân
dân cách mạng nắm giữ. Mọi công dân trong nước đều là đảng viên của Đảng. Các
cơ quan trong nước - Hội đồng lập pháp ( Nghị viện ), Hội đồng hành pháp (
Chính phủ ), Hội đồng Tư pháp ( hệ thống Toà án ) được coi là các cơ quan của
Đảng(1).
Cách thức phân quyền ngang được áp dụng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy
nhà nước các nước hiện đại một cách rộng rãi, và được biểu hiện dưới nhiều mức
độ khác nhau, mà rõ ràng nhất là qua hình thức chính thể của các nhà nước.
Có ba mức độ biểu hiện của cách thức phân quyền ngang trong bộ máy nhà nước
tư sản hiện nay là:
- Phân quyền cứng rắn được áp dụng trong chính thể Cộng hoà Tổng thống, như ở
các nước Hoa Kỳ, Phillipine, và đặc biệt phổ biến ở các nước Mỹ Latinh. Đặc
điểm của chính thể này là Tổng thống nắm toàn quyền hành pháp, mà các biểu
hiện cụ thể là Tổng thống được bầu ra do nhân dân trực tiếp bỏ phiếu chứ không
phải do Nghị viện bầu chọn; Tổng thống có quyền thành lập Chính phủ, và các
thành viên Chính phủ chỉ chịu trách nhiệm trước Tổng thống chứ không chịu trách
nhiệm trước Nghị viện. Tổng thống có quyền phủ quyết các dự luật do Nghị viện
thông qua. Khi dự luật bị phủ quyết, Nghị viện phải thảo luận lại và dự luật chỉ
được thông qua khi có đủ từ 2/3 số nghị sĩ trở lên bỏ phiếu thuận. Sự phân quyền
một cách cứng rắn, rạch ròi trong hình thức chính thể này được thể hiện qua việc
Nghị viện không có quyền giải tán Chính phủ, cũng như Tổng thống không có
quyền giải tán Nghị viện; các Thẩm phán được cơ quan hành pháp bổ nhiệm với

Phân quyền dọc:
Như đã nói, phân quyền dọc là cách thức phân quyền mới, nói mới là so với việc
áp dụng nó trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư sản, chứ thực ra
lịch sử của tư tưởng phân quyền dọc không hề thua kém so với cách thức phân
quyền ngang. Nhìn lại dòng lịch sử, ta có thể nhận ra chính Polybe và Cicéron,
những học giả đưa ra tư tưởng về sự cai trị hỗn hợp giữa các dạng chính quyền của
vua, của quý tộc và của nhân dân, chính là những người đầu tiên đề ra tư tưởng
phân quyền dọc.
Về nội dung, tư tưởng phân quyền dọc bao hàm các ý chính như sau:
- Tồn tại hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước do dân bầu ở các cấp địa
phương, song song với bộ máy nhà nước trung ương.
- Có sự phân công nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn cụ thể giữa chính quyền
trung ương và chính quyền địa phương trong những lĩnh vực cụ thể; mà chủ yếu là
chính quyền trung ương sẽ giải quyết các vấn đề công, vì lợi ích của cả cộng đồng
xã hội, như vấn đề về an ninh - quốc phòng, về chủ quyền quốc gia, về dịch vụ
công ; còn chính quyền địa phương sẽ phụ trách các vấn đề định hướng phát
triển kinh tế, xã hội, văn hoá ở địa phương, ngoài ra còn có thể chủ động tiến hành
hợp tác, giao lưu với các địa phương khác hoặc các tổ chức quốc tế trong khuôn
khổ quyền hạn của mình.
- Tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền trong nhiệm vụ và quyền hạn của
mình là tương đối độc lập với nhau. Chính quyền trung ương không có quyền điều
hành, chỉ đạo chính quyền địa phương, mà chỉ có quyền xây dựng chủ trương,
chính sách, tạo dựng khuôn khổ pháp lý, và kiểm tra, giám sát hoạt động của các
chính quyền cấp dưới, mọi vi phạm của chính quyền địa phương sẽ do Toà án
Hành chính xét xử độc lập.
Với nội dung chủ yếu nêu trên, cách thức phân quyền dọc còn được gọi bằng
những cái tên khác như phi tập trung hoá hay tản quyền.
Không giống với cách thức phân quyền ngang là có sự ảnh hưởng qua lại với hình
thức chính thể của nhà nước, cách thức phân quyền dọc có thể tồn tại ở gần như
hầu khắp các chính thể nhà nước hiện đại, như Philipine với chế độ Cộng hoà tổng

biệt nhất định, tuỳ thuộc vào đặc điểm của từng nhà nước.
_____________
(1) LS Nguyễn Văn Thảo: Xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của
Đảng, Nxb Tư pháp, Hà Nội, năm 2006, tr.273
(2) ThS Nguyễn Thị Minh Hà: Phân cấp quản lý giữa chính quyền Trung ương và
chính quyền địa phương ở Philipine, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 4/2002.
Ở Philipine(2), mặc dù về mặt hành chính, bộ máy nhà nước vẫn được chia thành
năm cấp độ, là cấp Trung ương, cấp tỉnh (79 đơn vị), cấp thành phố (115 đơn vị),
cấp đô thị (1497 đơn vị) và cấp cơ sở (tiếng Philippine là Barangay - 41.956 đơn
vị), song mỗi đơn vị địa phương có quyền tự chủ rất lớn, từ quyền thu thuế, định
đoạt các công việc, đến việc quyết định ngân sách của mình sao cho đạt hiệu quả
cao nhất.
Công cuộc cải cách theo hướng phi tập trung hoá được thực hiện từ cuối những
năm 80 của thế kỷ trước, mà mục tiêu chủ yếu của nó, theo quy định Hiến pháp và
Luật Chính quyền địa phương, là:
- Trao quyền tự chủ cho chính quyền địa phương trong việc định hướng, phát triển
kinh tế, văn hoá, xã hội ở địa phương, chủ động hợp tác với các đối tác trong và
ngoài nước.
- Nâng cao năng lực hoạt động của chính quyền địa phương để hoạt động có hiệu
quả.
- Tạo ra sự thay đổi trong nhận thức của người lãnh đạo địa phương. Với cơ chế
phân quyền như vậy, người lãnh đạo địa phương phải đối mặt trực tiếp với các
thách thức và cũng phải chịu trách nhiệm trước nhân dân.
_____________
(1) Đặng Quốc Tiến: Về "phân cấp, phân quyền - cải cách hành chính và tự quản"
tại Cộng hòa liên bang Đức, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 8/2004
Để thực hiện mục tiêu này, về tổ chức các cấp chính quyền địa phương, Luật chính
quyền địa phương ( năm 1991 ) quy định:
- Cơ quan lập pháp: Hội đồng địa phương hình thành theo cơ chế dân cử, hoạt
động theo nguyên tắc độc lập cao, có thể tự mình đưa ra các quyết định mang tính

ban hành chính, còn các xã rất nhỏ, có dân số khoảng 1000 - 3000 người thì vẫn có
Hội đồng riêng, nhưng một vài xã sẽ chỉ có một uỷ ban hành chính chung để điều
hành, quản lý.
Nói tóm lại, phân quyền dọc hay phi tập trung hoá ở các nước hiện nay cũng có
nhiều mức độ khác nhau, từ Philippine mới dừng lại ở mức độ tự chủ tương đối
của chính quyền địa phương, tới Đức đã thừa nhận mỗi cấp chính quyền chỉ
chuyên trách một số lĩnh vực nhất định, không có sự trùng lặp, chồng chéo quản lý
giữa các cấp.
Nguyên tắc phân quyền dọc còn được thể hiện trong mối liên hệ giữa nhà nước
liên bang với các nhà nước thành viên. Có thể lấy ví dụ là nhà nước Liên bang
Thụy Sĩ (được gọi là Confoederatio Helvetica) với 23 bang (được gọi là các
canton).
Điều 3 Hiến pháp Liên bang Thụy Sĩ quy định về các bang, có ghi rõ: "Các bang
được tự trị trong giới hạn mà sự tự trị đó không vi phạm tới Hiến pháp Liên bang,
được thực hiện mọi quyền - những quyền không phải chuyển giao cho chính quyền
Liên bang"(1). Và chế định này được làm rõ trong Chương 3: Liên bang, các Bang
và các Cộng đồng dân cư. Với 94 điều, chương này quy định quyền, nghĩa vụ
cũng như giới hạn tự trị của các bang. Theo đó, mỗi bang được phép có hiến pháp,
chính phủ, nghị viện, tòa án và hệ thống pháp luật riêng, và được hưởng một nền
tự do và tự quyết rộng rãi.
Việc tổ chức chính quyền ở các bang hoàn toàn do nhân dân các bang tự quyết
định. Ở hai bang nhỏ là Appenzell Inner - Rhodes và Glarus, người dân tự họp lại
và quyết định các vấn đề quan trọng của bang; trong khi ở các bang khác lớn hơn,
thì công việc này được giao cho cơ quan đại diện dân cử.
Chính quyền bang được toàn quyền quản lý hệ thống giáo dục, hệ thống dịch vụ
công, được phép có các đơn vị cảnh sát riêng; các bang còn được tự quyết trong
việc đặt thuế trên lãnh thổ của mình. Ví dụ theo Hiến pháp bang Fribourg, chính
quyền bang có toàn quyền quyết định về các vấn đề kinh tế, xã hội, tài chính, giao
thông, năng lượng, văn hóa, nông nghiệp, quản lý các công trình công cộng, điều
tra, xét xử, và cả vấn đề quốc phòng.

nhân bản, nhân văn - nhà nước của nhân dân, do nhân dân lập ra, vì nhân dân mà
phục vụ.