i



Trí Tuệ Và Phát Triển  Đề tài:



Giáo viên hƣớng dẫn : PGS. TS. Phạm Quý Thọ
Sinh viên thực hiện : Đỗ Tiến Trung
Khóa : I
Ngành : Chính sách công
Chuyên ngành : Chính sách công
 2014
Sinh viên 
iv 1

MỤC LỤC
MỞ ĐẦU 5
CHƢƠNG I: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ CHÍNH
SÁCH ĐẦU TƢ CÔNG 8
1.1 Khái niệm cơ bản 8
1.1.1 Đầu tƣ 8
1.1.2 Đầu tƣ công 9
1.2 Vai trò và tác động của đầu tƣ công đối với phát triển KTXH 12
1.2.1 Vai trò của đầu tƣ công đối với phát triển KT – XH 12
1.2.2 Tác động của đầu tƣ công đối với phát triển KT – XH 14
1.3 Kinh nghiệm quốc tế về Chính sách đầu tƣ công 22
1.3.1 Về kế hoạch đầu tƣ và quy hoạch phát triển 22
1.3.2 Về tổ chức quản lý đầu tƣ công 23
1.3.3 Bài học dành cho Việt Nam 25
TÓM TẮT NỘI DUNG 26
CHƢƠNG II: THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH ĐẦU TƢ CÔNG CỦA VIỆT NAM
GIAI ĐOẠN 2006 - 2013 27
2.1. Bối cảnh ra đời và nội dung chính sách đầu tƣ công 27
2.1.1 Giai đoạn 2006 – 2010 27
2.1.2 Giai đoạn 2011 – 2013 43
2.2 Tình hình thực thi chính sách ðầu tý công 51

Doanh nghiệp nhà nƣớc
KTXH

Kinh tế - xã hội
ODA

Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức
FDI

Khu vực có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài
ADB

Ngân hàng phát triển Châu Á
3



HÌNH

Hình 1. 1: Quy mô đầu tƣ công, tăng trƣởng và đầu tƣ tƣ
nhân
Trang 18
Hình 2.1: Cơ cấu đầu tƣ của Việt Nam giai đoạn 2005-2012
Trang 55
Hình 2.2: Tốc độ tăng vốn đầu tƣ của các thành phần
kinh tế của Việt Nam giai đoạn 2005-2012 (%)
Trang 56

Bảng 2.1: Bảng so sánh tốc độ tăng GDP và tốc độ tăng vốn
đầu tƣ trong giai đoạn 2000 – 2009
Trang 53
Bảng 2.2: Phân bổ vốn đầu tƣ công theo thành phần kinh tế
giai đoạn 2006 - 2010

Trang 54
Bảng 2.3: Cơ cấu đầu tƣ công theo thành phần kinh tế giai
đoạn 2010 – 2012 (%)

Trang 57 5 M U

1. Lý do ch tài
Đầu tƣ công là động lực quan trọng cho sự tăng trƣởng và phát triển của Việt
Nam, xây dựng nên cơ sở hạ tầng xã hội, hỗ trợ hoạt động của tất cả các thành phần kinh
tế. Theo nhận định của Ngân hàng thế giới (WB), Việt Nam là một trong những quốc gia
đầu tƣ nhiều nhất thế giới, chiếm trên 40% GDP. Trong đó, đầu tƣ công chiếm tỷ lệ khá
lớn (hơn 10% GDP đầu tƣ cơ sở hạ tầng). Mỗi năm, Việt Nam phải bỏ ra lƣợng tiền đầu
tƣ công bằng khoảng 17 – 20% GDP, trong khi đó tại các quốc gia khác trong khu vực,
con số này chỉ dƣới 5% nhƣ Trung Quốc là 3,5%, Indonesia là 1,6%, … Đó là một xu thế
đi ngƣợc lại với yêu cầu giảm đầu tƣ công vào nền kinh tế, tăng đầu tƣ phát triển từ các
nguồn vốn xã hội khác.
Tuy nhiên, điều đáng nói là bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào
quá trình phát triển đất nƣớc của đầu tƣ công trong thời gian qua, đầu tƣ công của Việt

+ Phân tích thực trạng chính sách quản lý đầu tƣ công ở Việt Nam để làm rõ
những tồn tại của các chính sách này;
+ Kiến nghị các quan điểm, hệ thống giải pháp nhằm khắc phục những bất cập trên;
3. ng  Phm vi nghiên cu
- Đối tƣợng nghiên cứu: Đề tài mang đến cái nhìn tổng quan về chính sách Đầu tƣ
công của Việt Nam, vai trò và vị trí của chính sách này đối với nền kinh tế Việt Nam
cũng nhƣ những hạn chế còn tồn tại.
- Phạm vi nghiên cứu:
+ Phạm vi nghiên cứu theo không gian: Đề tài tập trung làm rõ tình hình thực thi chính
sách đầu tƣ công tại Việt Nam;
+ Phạm vi nghiên cứu theo thời gian: Nghiên cứu chính sách đầu tƣ công của Việt
Nam trong giai đoạn 2006 – 2013
4. u
7

Đề tài đã áp dụng một số phƣơng pháp nghiên cứu sau:
- Phƣơng pháp phân tích tài liệu: áp dụng khi phân tích các báo cáo, số liệu liên quan
đến các chính sách đầu tƣ công ở Việt Nam
- Phƣơng pháp so sánh: áp dung trong quá trình phân tích, đối chiếu so sánh với kinh
nghiệm của các quốc gia khác trong xây dựng và thực hiện các chính sách đầu tƣ công;
5. Kt c
Để làm rõ các nội dung nghiên cứu, chuyên đề đƣợc kết cầu thành 03 chƣơng nhƣ sau:
Chƣơng I: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm quốc tế về chính sách đầu tƣ công;
Chƣơng II: Thực trạng chính sách đầu tƣ công của Việt Nam giai đoạn 2006 – 2013;
Chƣơng III: Giải pháp hoàn thiện chính sách đầu tƣ công của Việt Nam .

8 

tƣ thêm phức tạp mà còn giảm hiệu quả của đầu tƣ, cụ thể là làm tăng tổng giá trị của đầu
tƣ và chỉ số ICOR.


Tuy giữ một vị trí khá quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội của mọi quốc
gia, cách hiểu về đầu tƣ công tại các quốc gia, các tổ chức kinh tế cũng nhƣ các nhà
nghiên cứu trong và ngoài nƣớc còn khá nhiều điểm chƣa đƣợc thống nhất.
Xem xét theo mục đích đầu tƣ, E.Anderson và các cộng sự (2006) cho rằng “đầu
tƣ công là phần chi tiêu công làm gia tăng tích lũy tài sản, bao gồm xây dựng đƣờng sá,
trƣờng học, bệnh viện, không tính đến đầu tƣ cho giáo dục và y tế” cho dù thực tế là chi
tiêu cho những lĩnh vực này cũng là đầu tƣ. Khái niệm đầu tƣ công này bám rất sát khái
niệm đầu tƣ theo kinh tế học vĩ mô đã trình bày ở phần trƣớc. Tuy nhiên, việc không tính
đầu tƣ cho giáo dục, y tế vào đầu tƣ công là bất hợp lý bởi việc sức khỏe và trình độ
nguồn nhân lực đƣợc cải thiện sẽ trực tiếp làm tăng năng suất lao động, gia tăng tích lũy
tài sản quốc gia. Nhƣ vậy, các khoản chi của chính phủ cho y tế và giáo dục phải đƣợc
coi là đầu tƣ công.
Mặc dù vậy, quan điểm không đƣa các khoản đầu tƣ cho giáo dục, y tế vào phạm
vi của khái niệm “đầu tƣ công” nhận đƣợc nhiều sự ủng hộ. Thống kê ngân sách theo
thông lệ quốc tế quy định các nội dung của chi đầu tƣ công bao gồm chi đầu tƣ tài sản cố
định; chi đầu tƣ tài sản cố định mới; chi đầu tƣ tài sản tài chính, chi chuyển giao và chi
trả nợ. Những khoản chi này không đề cập đến chi cho giáo dục hay y tế. Cùng quan
điểm đó, năm 2011, Bộ Tài chính Đan Mạch cũng cho rằng đầu tƣ của nhà nƣớc vào vốn
vật chất (đƣờng sá, văn phòng, công trình thủy lợi, …) là bộ phận chính của đầu tƣ công,
không nhắc tới đầu tƣ cho giáo dục và y tế.
10

Khắc phục hạn chế của các khái niệm trên, Viện Chính sách kinh tế của Hoa Kỳ
(2011) đƣa ra khái niệm đầu tư công là tất cả các khoản chi tiêu của ngân sách cho các
đối tượng khác nhau trong nền kinh tế mà những khoản chi tiêu này có tác dụng thúc đẩy
chi tiêu của mọi thành phần kinh tế. Theo khái niệm này, chi tiêu của nhà nƣớc cho giáo

vấn đề nêu trên khiến khái niệm đầu tƣ công của thế giới vẫn trong quá trình tiếp tục
hoàn thiện.

Thuật ngữ “đầu tƣ công” đƣợc sử dụng ở Việt Nam từ khi chuyển sang cơ chế thị
trƣờng, bên cạnh các thuật ngữ “ đầu tƣ của khu vực kinh tế ngoài quốc doanh” và “đầu
tƣ trực tiếp nƣớc ngoài”. Các khái niệm “đầu tƣ công” và “đầu tƣ của Nhà nƣớc (hay
Chính phủ)” đƣợc sử dụng với ý nghĩa giống nhƣ nhau.
Giống với nhiều quốc gia trên thế giới, tại Việt Nam, khái niệm đầu tƣ công chƣa
đƣợc thống nhất và còn tranh cãi khá nhiều. Các nhà nghiên cứu trong nƣớc đã đƣa ra các
quan điểm khác nhau về “đầu tƣ công”. Theo Nguyễn Đăng Bình (2012), đầu tƣ công
đƣợc hiểu là đầu tƣ vào hàng hóa công cộng hoặc là đầu tƣ của Nhà nƣớc vào cơ sở hạn
tầng kinh tế - xã hội, sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, cải thiện môi trƣờng
sinh thái, tài nguyên thiên nhiên và đảo bảo an ninh quốc phòng. Quan điểm này liệt kê
khá cụ thể các nội dung của đầu tƣ công song chƣa có tính khái quát cao, chƣa bao hàm
hết các nội hàm của đầu tƣ công. Tuy nhiên, quan niệm trên một lần nữa đƣợc chia sẻ
trong nghiên cứu của Nguyễn Đức Thành và Đinh Tuấn Minh (2011): Đầu tƣ công
(thuần) đƣợc hiểu nhƣ là phần chi tiêu công đƣợc thêm vào lƣợng vốn vật chất để tạo ra
các dịch vụ xã hội, chẳng hạn xây dựng đƣờng sá, cầu cảng, trƣờng học, bệnh viện, vv …
Nguồn vốn đầu tƣ công thƣờng bao gồm ngân sách nhà nƣớc, trái phiếu chính phủ hoặc
viện trợ phát triển của nƣớc ngoài. Tùy theo quan điểm của từng quốc gia mà đầu tƣ công
cũng có thể bao gồm các dự án cho các mục đích kinh doanh (qua khu vục DNNN) hoặc
các dự án chỉ thuần mục đích công ích.
12

Hiện nay, quan niệm về đầu tƣ công nhận đƣợc sự chấp nhận rộng rãi trong xã hội
đang đƣợc trình bày trong Dự thảo Luật Đầu tƣ công do Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ soạn
thảo
1
, khái niệm đầu tƣ công đã đƣợc nêu ra rất cụ thể tại điều 4, cụ thể là:
-Đầu tư công là hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình, dự án xây

Chia ra
Tổng số
Kinh tế
nhà
nƣớc
Kinh tế
ngoài
nhà
nƣớc
Khu vực
có vốn đầu
tƣ nƣớc
ngoài
Kinh tế
nhà
nƣớc
Kinh tế
ngoài
nhà
nƣớc
Khu
vực có
vốn đầu
tƣ nƣớc
ngoài
Giá thực tế
Tỷ đồng
Cơ cấu(%)
1995
72447

1999
131171
76958
31542
22671
58,7
24,0
17,3
2000
151183
89417
34594
27172
59,1
22,9
18,0
2001
170496
101973
38512
30011
59,8
22,6
17,6
2002
200145
114738
50612
34795
57,3

65604
45,7
38,1
16,2
2007
532093
197989
204705
129399
37,2
38,5
24,3
2008
616735
209031
217034
190670
33,9
35,2
30,9
2009
708826
287534
240109
181183
40,5
33,9
25,6
2010
830278

33,8% nhƣng vẫn cao so với các khu vực ngoài nhà nƣớc và khu vực FDI.
Tăng trƣởng của Việt Nam cũng có đóng góp không nhỏ của đầu tƣ công. Theo
tính toán của Tổng cục Thống kê dựa trên bảng I – O năm 2005, trong giai đoạn 2000 –
2005, Việt Nam tăng trƣởng chủ yếu dựa vào vốn (64,63%), đóng góp của lao động vào
tăng trƣởng là 19,25% và đóng góp của năng suất nhân tố tổng hợp TFP chỉ là 16,12% .
Theo thống kê của ADB công bố năm 2009, Việt Nam có tỷ lệ tổng tích lũy tài sản trong
nƣớc so với GDP ở mức khá cao, đạt 41,1% gần tƣơng đƣơng với Trung Quốc và có xu
hƣơng tăng trong khi các quốc gia khác đƣợc nghiên cứu lại có xu hƣớng giảm hoặc giữ
nguyên. Xu hƣớng này thể hiện sự phụ thuộc rất nhiều của tăng trƣởng vào đầu tƣ công ở
Việt Nam. Trong những năm gần đây, mặc dù Chính phủ đã thắt chặt, kiểm soát hoạt
động đầu tƣ công chặt chẽ hơn, giảm đáng kể các dự án song vai trò của đầu tƣ công đối
với tăng trƣởng kinh tế vẫn rất rõ nét.
 XH
Đầu tƣ công có thể đem lại tác động tích cực lẫn tiêu cực đối với nền kinh tế. Khi
đầu tƣ công đem lại tác động tiêu cực tới phát triển kinh tế thì cần phải tái cấu trúc đầu tƣ
công. Theo lý thuyết, hoạt động đầu tƣ đem đến một số tác động sau đối với phát triển
kinh tế.

Trong các mô hình của trƣờng phái Keynes, đầu tƣ công ảnh hƣởng tới quy mô
thu nhập quốc gia thông qua tác động tới tổng cầu. Các mô hình này giả định rằng, do
tiền lƣơng và giá tƣơng đối cứng nhắc, các nền kinh tế thƣờng hoạt động dƣới mức toàn
dụng lao động. Khi đó việc gia tăng đầu tƣ công sẽ lập tức có tác động tích cực tới quy
mô thu nhập quốc gia kéo theo đó là các tác động dƣơng nhỏ hơn trong một số năm tiếp
15

sau đó. Nói cách khác, với các nền kinh tế đang tăng trƣởng dƣới mức tiềm năng, đầu tƣ
công tăng lên ban đầu sẽ làm thu nhập tăng mạnh sau đó tăng chậm dần.

Y = C+ Ig+ Ip + NX
Trong đó: Y: Thu nhập quốc gia;

mô đầu tƣ công; Tích lũy ban đầu về đầu tƣ công ban đầu và thực trạng nền kinh tế. Ví
dụ, đầu tƣ công vào đƣờng bộ có thể có tác động yếu hay mạnh đến tăng trƣởng kinh tế
và năng suất phụ thuộc vào việc mạng lƣới đƣờng bộ ban đầu vốn đã tốt hay quá kém
đang gây cản trở nghiêm trọng tới vận hành của nền kinh tế.

Tác động kích thích hay chèn lấn đầu tƣ tƣ nhân của đầu tƣ công đƣợc phân tích
với giả thiết tỷ lệ tiết kiệm tƣ nhân có tính linh hoạt và điều chỉnh theo những thay đổi
trong tỉ suất sinh lợi của đầu tƣ tƣ nhân. Khi tích lũy tài sản công và tích lũy tài sản tƣ
nhân có tính bổ sung cho nhau, đầu tƣ công làm tăng năng suất cận biên của tích lũy tài
sản tƣ nhân, do đó, làm tăng tỷ suất sinh lợi của đầu tƣ tƣ nhân và kết quả là kích thích
gia tăng đầu tƣ tƣ nhân của nền kinh tế, đến lƣợt nó gia tăng đầu tƣ tƣ nhân sẽ thúc đẩy
tăng trƣởng kinh tế. Đây đƣợc coi là hiệu ứng kích thích (crowding in effect) đầu tƣ tƣ
nhân.
Tuy đầu tƣ công gần nhƣ chắc chắn có gây ra hiệu ứng kích thích đầu tƣ tƣ nhân
khi quy mô đầu tƣ công còn ở mức thấp, hiệu ứng tích cực nhƣ vậy là không chắc chắn
đối với tất cả các quy mô đầu tƣ công. Đó là vì đầu tƣ công có tác động tích cực tới tỷ
suất sinh lợi của đầu tƣ tƣ nhân nhƣng tác động này là khá nhỏ trong khi đó các khoản
thu thuế để tài trợ cho đầu tƣ công thƣờng tạo ra tác động tiêu cực khá lớn lên đầu tƣ tƣ
nhân. Do đó, đến một giai đoạn nhất định, việc gia tăng đầu tƣ công sẽ tạo ra hiệu ứng
chèn lấn đầu tƣ tƣ nhân, làm giảm tăng trƣởng kinh tế. Mô hình của Barro năm 1990 đã
chỉ ra ba giai đoạn mà theo đó quy mô đầu tƣ công sẽ có tác động kích thích hay chèn lấn
đầu tƣ tƣ nhân. Cụ thể là: (i)Trong giai đoạn mà quy mô của đầu tƣ công tăng đến điểm
A, đầu tƣ công sẽ làm tăng tỷ suất sinh lợi của đầu tƣ tƣ nhân, tăng tỷ lệ tiết kiệm tƣ nhân
và thúc đẩy đầu tƣ tƣ nhân hơn nữa dẫn đến tăng trƣởng kinh tế. Đây đƣợc gọi là giai
17

đoạn “kích thích”. (ii)Sau điểm A, ảnh hƣởng tiêu cực của thu thuế cao hơn (làm giảm tỷ
suất sinh lợi của đầu tƣ tƣ nhân) dần lấn át ảnh hƣởng tích cực của đầu tƣ công, vì thế,
càng tăng đầu tƣ công thì càng giảm tỷ suất sinh lợi của đầu tƣ tƣ nhân. Tuy nhiên, ở giai
đoạn giữa điểm A và điểm B, gia tăng đầu tƣ công vẫn thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế do
Tỷ lệ tiết kiệm
tƣ nhân
A B Tỷ lệ đầu tƣ công/GDP (%)

Nguồn: Barro, R (1990) “Chi tiêu của chính phủ trong mô hình nội sinh”, Tạp chí
kinh tế chính trị 98 (5): S103-125
Mô hình của Barro (1990) giả định rằng đầu tƣ công đƣợc tài trợ thông qua thu
ngân sách từ thuế. Khi nguồn vốn cho đầu tƣ công tới từ vay nợ, tác động của đầu tƣ
công tới tăng trƣởng kinh tế phức tạp hơn. Khi đầu tƣ công dựa vào viện trợ, một số mô
hình đã dự báo dạng tác động hình chữ U ngƣợc tác động của đầu tƣ công đối với đầu tƣ
tƣ nhân và tăng trƣởng (ví dụ nghiên cứu của Lensink và White, 2001). 19


Trong các mô hình “địa lý kinh tế mới” (ví dụ Fujita và các cộng sự, 2001) đã chỉ
ra rằng cải thiện mạng lƣới giao thông và thông tin liên lạc sẽ có tác động đến thúc đẩy
hội nhập thị trƣờng và dẫn đến tăng trƣởng cao hơn. Hai nguyên nhân cơ bản dẫn tới tác
động này là:
Thứ nhất là, cải thiện kết cấu hạ tầng giao thông, thông tin liên lạc làm giảm chi
phí vận tải cũng nhƣ các loại chi phí liên lạc khác, tạo thuận lợi cho giao lƣu, trao đổi
hàng hóa, lƣu thông cả nguồn lực đầu vào lẫn đầu ra, làm gia tăng lợi nhuận của doanh
nghiệp dẫn tới gia tăng thu nhập của nền kinh tế;
Thứ hai là, tập trung lao động và các nguồn lực khác vào một số các vùng/thành

tƣ tƣ nhân. (Nhƣng cũng phải nhắc lại rằng, không phải mọi quy mô đầu tƣ công đều tạo
ra hiệu ứng chèn lấn và thậm chí một mức độ chèn lấn nhất định có thể vẫn hiệu quả, xét
từ góc độ tối đa hóa tăng trƣởng kinh tế nhƣ đã chỉ ra ở trên).
Khi đầu tƣ công đƣợc tài trợ trực tiếp bởi Ngân hàng trung ƣơng (ví dụ, Ngân
hàng trung ƣơng cho Chính phủ vay trực tiếp hay thông qua việc nắm giữ các trái phiếu
Chính phủ) thì việc làm này tƣơng đƣơng với tài trợ đầu tƣ công bằng tiền tệ hóa (in tiền)
mà kết quả cuối cùng sẽ là lạm phát cao và mất ổn định kinh tế vĩ mô. Cũng cùng ý nghĩa
tƣơng tự nhƣng là cách thức tài trợ gián tiếp của Ngân hàng trung ƣơng cho đầu tƣ công
khi các Ngân hàng thƣơng mại mua trái phiếu Chính phủ và đem chiết khấu lại ở Ngân
hàng trung ƣơng để vay tiền. Cách tài trợ nhƣ vậy cho đầu tƣ công cũng sẽ có nguy cơ
dẫn tới lạm phát cao.
Khi tài trợ đầu tƣ công bằng cách vay nƣớc ngoài thì mức độ đầu tƣ công đƣợc tài
trợ bằng cách vay nợ nƣớc ngoài hay viện trợ sẽ có xu hƣớng làm tăng tỷ giá hối đoái
thực tế và giảm sức cạnh tranh của khu vực xuất khẩu (hiện tƣợng “căn bệnh Hà Lan”).
Tác động tiêu cực tới khu vực xuất khẩu có xu hƣớng làm giảm tăng trƣởng do khu vực
xuất khẩu về cơ bản là đầu tàu tăng trƣởng năng suất của nền kinh tế. Vay nợ nƣớc ngoài

Trích đoạn Về kế hoạch đầu tƣ và quy hoạch phát triển Về tổ chức quản lý đầu tƣ công Bài học dành cho Việt Nam

---