KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
BÁO CÁO TỔNG KẾT ĐỀ TÀI
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN SỬA ĐỔI, BỔ SUNG
LUẬT KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
CNĐT : HOÀNG VĂN CHƯƠNG
9446 HÀ NỘI – 2010
cần sửa đổi, bổ sung cho phù hợp.
Để có cơ sở khoa học cho việc đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán
nhà nước được hoàn thiện và đáp ứng yêu cầu của hoạt động kiểm toán nhà
nước, việc nghiên cứu một cách đầy đủ đề tài " Cơ sở lý luận và thực tiễn sửa
đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước Việt Nam" là hết sứ
c cần thiết nhằm cung
cấp luận cứ khoa học cho việc sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước.
2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU
- Làm rõ cơ sở lý luận của việc sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà
nước. Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm của quốc tế trong xây dựng và tổ
chức thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước và so sánh địa vị pháp lý, chức năng
nhiệm vụ của Kiểm toán Nhà nước các quốc gia trên thế giới với Việt Nam.
2
- Đánh giá thực trạng về tổ chức thực hiện, từ đó rút ra những tác động
tích cực và bất cập, hạn chế của Luật Kiểm toán nhà nước.
- Đề xuất phương hướng, nội dung sửa đổi Luật Kiểm toán nhà nước
.
3. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU
- Đối tượng nghiên cứu là Luật Kiểm toán nhà nước, các văn bản quy
phạm pháp luật hướng dẫn thi hành và các bộ luật có liên quan. Trên cơ sở
nghiên cứu có hệ thống những vấn đề lý luận, kinh nghiệm của quốc tế trong
xây dựng luật và so sánh địa vị pháp lý, chức năng nhiệm vụ của các cơ quan
kiểm toán tối cao quốc tế với Kiểm toán Nhà nước Việt Nam; phân tích đánh
giá thực trạ
1.1.1. Sự cần thiết phải xây dựng Luật Kiểm toán nhà nước
1.1.1.1. Cơ sở của sự ra đời và phát triển của KTNN Việt Nam
KTNN là cơ quan mới ra đời trong công cuộc đổi mới của đất nước và
tiến trình cải cách nền hành chính quốc gia, là một cơ quan mới nằm trong cơ
cấu tổ chức Nhà nước Việt Nam mà trước đó chưa có tiền lệ. KTNN ra đời trên
cơ sở Ngh
ị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ, nhằm thực hiện kiểm
tra, kiểm soát các hoạt động tài chính công trong điều kiện nền kinh tế chuyển
đổi. Sự ra đời và phát triển KTNN là một tất yếu khách quan góp phần đảm bảo
phân bổ, quản lý, sử dụng một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả, ngăn ngừa các
hành vi tiêu cực, tham nhũng, lãng phí NSNN và tài sản công. Sự ra đời của
KTNN đánh dấu mộ
t bước phát triển mới của hệ thống các công cụ kiểm tra,
kiểm soát ở Việt Nam trong điều kiện mới; khẳng định quyết tâm của Đảng,
Nhà nước trong việc lập lại trật tự, kỷ cương quản lý nguồn lực tài chính quốc
gia; tăng cường tính minh bạch và công khai về nền tài chính đất nước; góp
phần thực thi dân chủ xã hội và chống tiêu cực, tham nhũng.
Sau hơn 10 nă
m hoạt động và phát triển, cơ sở pháp lý cho hoạt động,
kiểm tra, kiểm soát về tài chính và tài sản nhà nước của KTNN là Nghị định số
70/CP ngày 11/7/1994 đã bộc lộ nhiều vấn đề hạn chế, nhất là về chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy cũng như loại hình kiểm toán mà KTNN
thực thi. Giải quyết vấn đề này ngày 13/8/2003 Chính phủ ban hành Nghị định
số
93/2003/NĐ-CP, bổ sung một số chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu
tổ chức so với Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ, cụ thể là: về
chức năng, được bổ sung kiểm toán tính tuân thủ pháp luật và tính kinh tế trong
việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; về nhiệm vụ, quyền
hạn được bổ sung nhiệm vụ QLNN về ngành, l
ĩnh vực theo quy định của Chính
trí của KTNN trong bộ máy quyền lực nhà nước; cơ cấ
u tổ chức, chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của KTNN. Địa vị pháp lý của
KTNN ở hầu hết các nước trên thế giới đều được quy định trong Luật cơ bản
(Hiến pháp) và được cụ thể hoá trong Luật KTNN. Tổ chức quốc tế các cơ quan
KTNN tối cao thế giới (INTOSAI) và các cơ quan Kiểm toán tối cao của các
nước (SAI), nhìn chung không có sự khác nhau nhiều về
mục đích hoạt động,
về tính độc lập, về chức năng, nhiệm vụ, về phương pháp, Nhưng do nhiều
nguyên nhân có thể do thể chế chính trị của mỗi nước không giống nhau, mà
những thiết chế về tổ chức bộ máy, nhân sự và cơ chế hoạt động của các SAI có
5
những điểm không tương đồng, thậm chí rất khác nhau. Trên thực tế, luật kiểm
toán của các nước trên thế giới có quy định khác nhau về vị trí của KTNN trong
hệ thống các cơ quan nhà nước, có thể quy vào 4 loại mô hình sau: KTNN trực
thuộc cơ quan lập pháp (Quốc hội) như Mỹ, Nga, Anh…; trực thuộc cơ quan
hành pháp như Trung Quốc, ; trực thuộc người đứng đầu nhà nước (Tổng
thống) như Hàn Quố
c, Ấn độ…. và độc lập với cơ quan lập pháp, hành pháp
như Đức, Pháp …
Qua việc nghiên cứu các mô hình phổ biến về địa vị pháp lý của KTNN
trên thế giới, chúng ta có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm sau đây làm cơ
sở cho việc xây dựng mô hình tổ chức hoạt động KTNN.
Một là, dù KTNN Việt Nam thuộc Quốc hội hay Chính phủ đều phải lấy
nguyên tắc: Đảng lãnh đạo, Nhà nước quả
lập cơ chế giám sát tài chính – tiền tệ, nhằm đảm bảo an ninh tài chính quốc gia,
kiểm soát các nguồn vốn, các khoản vay nợ, trả nợ, mở rộng hình thức công
khai tài chính. Nâng cao hiệu lực pháp lý và chất lượ
ng KTNN như một công cụ
mạnh của Nhà nước" (Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX).
2. Luật KTNN kế thừa những quy định còn phù hợp, khắc phục những
hạn chế trong các văn bản pháp luật hiện hành, đồng thời bổ sung những quy
định cần thiết để đảm bảo cho hoạt động KTNN vừa đáp ứng yêu cầu trước mắt
vừa phù hợp với xu hướng phát triển trong tương lai.
3. Luật KTNN phải đồng bộ với hệ thống pháp luật hiện hành, nhất là
Luật Ngân sách nhà nước, các luật, pháp lệnh liên quan đến hệ thống tài chính,
hoạt động thanh tra, kiểm tra tài chính.
4. Luật KTNN được xây dựng trên cơ sở tham khảo có chọn lọc nội dung
Luật kiểm toán của một số nước trong khu vực, trên thế giới; Tuyên bố Lima về
kiểm tra tài chính c
ủa INTOSAI.
1.1.1.4. Những nội dung cần đề cập trong Luật Kiểm toán nhà nước
Luật KTNN là văn bản QPPL do Quốc hội ban hành có giá trị pháp lý cao
để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước với tư cách
là chủ sở hữu tiến hành kiểm toán đối với mọi cơ quan, đơn vị, tổ chức có quản
lý, sử dụng ngân sách, tiền và TSNN. Luật KTNN sẽ là cơ sở pháp lý quan
trọng để xây dựng KTNN tr
ở thành một công cụ mạnh của Nhà nước, tăng
cường công tác kiểm tra, giám sát của Nhà nước về tài chính. Hoạt động của
KTNN góp phần phân bổ, quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và
tài sản công một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả; góp phần làm lành mạnh
hoá nền tài chính quốc gia, ngăn ngừa các hành vi tiêu cực, tham nhũng, lãng
phí công quỹ; góp phần xây dựng nền kinh tế thị trường và Nhà nước pháp
quyền XHCN.
KTNN phải có đầy đủ các nhiệm vụ và quyền hạn, trong đó có các nhiệm vụ và
quyền hạn cơ bản sau đây:
Về quyền hạn: Quyền tự quyết định kế hoạch kiểm toán hàng năm của
KTNN; tiếp cận tất cả các thông tin, tài liệu có liên quan đến hoạt động kiểm
toán; yêu cầu đơn vị
được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp
đầy đủ, chính xác, kịp thời thông tin, tài liệu phục vụ cho việc kiểm toán; yêu
cầu và kiểm tra đơn vị được kiểm toán thực hiện các kết luận, kiến nghị của
KTNN; công bố công khai trước công luận về kết quả kiểm toán; kiến nghị cơ
8
quan nhà nước có thẩm quyền xử lý những vi phạm pháp luật của tổ chức, cá
nhân đã được phát hiện thông qua hoạt động kiểm toán; ban hành các văn bản
pháp quy dưới luật để tổ chức và chỉ đạo hoạt động KTNN; đảm bảo kinh phí
hoạt động theo một kênh riêng do Quốc hội phê chuẩn.
Về nhiệm vụ: Tổ chức thực hiện kế hoạch kiểm toán hàng nă
m và thực
hiện nhiệm vụ kiểm toán theo yêu cầu của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc
hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; kiểm toán dự toán NSNN, kiểm toán dự
án, công trình quan trọng quốc gia, kiểm toán quyết toán NSNN; kiểm toán
trách nhiệm kinh tế của cán bộ lãnh đạo trong nhiệm kỳ; phát hiện và kiến nghị
xử lý các hành vi tham nhũng, gây thất thoát lãng phí theo quy định của Luật
Phòng, chống tham nh
ũng và Luật Thực hành, tiết kiệm chống lãng phí; báo
cáo kết quả kiểm toán năm và kết quả thực hiện kiến nghị kiểm toán với Quốc
hội, UBTVQH; gửi báo cáo kiểm toán cho Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của
hội) bổ nhiệm (bầ
u). Về nhiệm kỳ: nhiệm kỳ của Tổng KTNN phải được quy
định dài hơn nhiệm kỳ của Chính phủ, Quốc hội.
6. Phó Tổng Kiểm toán Nhà nước
Phó Tổng KTNN là người giúp việc cho Tổng KTNN theo từng lĩnh vực
chuyên môn. Theo quy định của Luật Cán bộ, công chức thì Phó Tổng KTNN là
công chức nhà nước; do đó, về cơ chế bổ nhiệm Phó Tổng KTNN do Tổng
KTNN đề nghị, Chủ tị
ch nước quyết định bổ nhiệm, nhiệm kỳ là năm năm.
7. Kiểm toán trưởng, Phó Kiểm toán trưởng
Kiểm toán trưởng là người đứng đầu KTNN chuyên ngành và khu vực,
giúp việc Kiểm toán trưởng có các Phó Kiểm toán trưởng. Kiểm toán trưởng và
Phó Kiểm toán trưởng do Tổng KTNN bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức.
8. Kiểm toán viên nhà nước
KTVNN là chức danh của người trực tiếp thực hiện hoạt động kiểm toán.
KTNN thự
c thi nhiệm vụ của mình chủ yếu thông qua đội ngũ Kiểm toán viên
nhà nước. Vì vậy, lực lượng KTVNN mạnh hay yếu là yếu tố ảnh hưởng trực
tiếp đến kết quả hoạt động, hiệu lực và hiệu quả cũng như uy tín của KTNN. Do
vậy, Luật KTNN cần quy định rõ vị trí, vai trò, tiêu chuẩn, chế độ, quyền, nghĩa
vụ và trách nhiệm của KTVNN, tạo cơ sở pháp lý cho vi
ệc lựa chọn, tuyển
dụng, đào tạo, bồi dưỡng và sử dụng hợp lý đội ngũ Kiểm toán viên.
9. Về đối tượng kiểm toán và đơn vị được kiểm toán
Luật KTNN cần phân biệt rõ đối tượng kiểm toán với đơn vị được kiểm
toán, theo đó: đối tượng kiểm toán của KTNN là hoạt động có liên quan đến
quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước;
đơn vị được kiểm toán là
các cơ quan, đơn vị, tổ chức có hành vi quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài
ng nghĩa với việc có
cần thiết phải có cơ quan KTNN hay không.
BCKT của KTNN phải được công
bố công khai để bảo đảm tính công khai, minh bạch của hoạt động quản lý, sử
dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước và hoạt động của KTNN.
12. Bảo đảm hoạt động của Kiểm toán Nhà nước
Luật KTNN cần có quy định về bảo đảm hoạt động của cơ quan KTNN.
Bảo đảm các điều kiện về nhân lực, vật lực cho hoạt động của KTNN, đặc biệt
là sự đảm bảo về tài chính là tiền đề cơ bản cho một phương thức làm việc tự
11
chủ, bởi vì mỗi một hạn chế về mặt tài chính với KTNN đồng thời cũng dẫn tới
một sự hạn chế hoạt động của nó. Cùng với những quy định nâng cao địa vị
pháp lý của KTNN cho tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao, những
quy định trên đây sẽ bảo đảm cho hoạt động của KTNN độc lập và chỉ tuân theo
pháp luật; trung th
ực, khách quan.
13. Về giám sát hoạt động kiểm toán
Để hoạt động kiểm toán của KTNN thực hiện đúng theo các quy định của
pháp luật, Luật KTNN cần có quy định về giám sát hoạt động kiểm toán của
KTNN. Đây là vấn đề có tính nguyên tắc vì KTNN là cơ quan có vị thế cao,
quyền hạn lớn, thì cùng với những quy định nâng cao trách nhiệm, cần phải có
cơ chế giám sát chặt chẽ đối với hoạt động c
ủa KTNN theo đúng pháp luật.
14. Xử lý vi phạm: để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động kiểm toán và
1.1.2.2. Vai trò của KTNN trong hệ thống chính trị
Với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính công của quốc gia, KTNN có vai
trò quan trọng trong hệ thống chính trị, góp phần tăng cường sự lãnh đạo của
Đảng, việc kiểm tra của Nhà nước và công tác giám sát của Mặt trận tổ quốc và
các đoàn thể nhân dân trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà
nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát lãng phí, phát
hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu qu
ả sử dụng ngân
sách nhà nước và tài sản quốc gia.
Thứ nhất, kết qủa hoạt động của KTNN góp phần tăng cường sự lãnh đạo
của Đảng đối với nền kinh tế quốc dân và hoạt động của bộ máy nhà nước, đặc
biệt là tăng cường công tác kiểm tra nhằm sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả NSNN
và tài sản quốc gia, chống tiêu cự
c, tham nhũng; Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba
BCHTW Đảng khoá VIII cũng đã khẳng định phải đề cao vai trò của KTNN
trong công tác kiểm toán, đặc biệt là trong thời kỳ đổi mới.
Thứ hai, tăng cường kiểm tra, giám sát của Nhà nước: Với chức năng,
nhiệm vụ của mình, hoạt động của KTNN đóng vai trò quan trọng trong việc
cung cấp thông tin phục vụ công tác giám sát, quyết định dự toán ngân sách và
phê chu
ẩn quyết toán ngân sách hàng năm của Quốc hội và HĐND các cấp,
đồng thời phục vụ cho Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp quản lý và điều
hành NSNN; thúc đẩy quá trình cải cách hành chính nhà nước, phục vụ cho
công chúng bảo vệ và phát huy quyền làm chủ của mình.
Thứ ba, tăng cường công tác giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam,
các đoàn thể nhân dân: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân
có vai trò quan trọ
ng trong việc tập hợp, vận động, đoàn kết rộng rãi các tầng
13
1.1.3.1. Đòi hỏi khách quan của công cuộc cải cách nền HCNN trong
tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam
Một trong những nội dung trọng tâm của công cuộc cải cách nền hành
chính nhà nước trong giai đoạn hiện nay là sắp xếp lại bộ máy quản lý HCNN;
điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong hệ
thống HCNN; nâng
cao chất lượng đội ngũ công chức Những nội dung cải cách đó là rất cấp bách
đối với quá trình hoàn thiện hệ thống các cơ quan nhà nước nói chung và đặc
14
biệt cũng cấp thiết đối với KTNN. Kiểm tra, kiểm soát việc quản lý và sử dụng
tài chính nhà nước là chức năng chủ yếu hiện nay của KTNN, song lại đang có
sự chồng chéo về chức năng và trong hoạt động thực tế với các cơ quan Thanh
tra Chính phủ, Thanh tra tài chính. Thực trạng đó làm suy giảm hiệu lực, hiệu
quả của hoạt động kiểm tra, kiểm soát, đòi hỏi ph
ải sắp xếp, phân định lại chức
năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước trên.
Việc sắp xếp, điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan tất yếu
phải sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có liên quan.
1.1.3.2. Tiếp tục phát triển chức năng, nhiệm vụ và cơ chế tổ chức,
hoạt động của KTNN trong th
ời kỳ mới
Trong giai đoạn đầu mới thành lập, chức năng kiểm toán của KTNN mới
chỉ giới hạn trong kiểm toán báo cáo tài chính; do vậy, vai trò của KTNN trong
thực tế mới chủ yếu thể hiện tập trung ở việc kiểm tra, đánh giá tính đúng đắn,
tính tuân thủ các chế độ, chính sách pháp luật trong quản lý và sử dụng NSNN;
định trong Hiến pháp như ở hầu hết các nước trên thế giới; do vậy, còn bộc lộ
nhiều hạn chế, chưa bảo đảm tính đồng bộ trong một số quy định giữa Luật
KTNN và các luật có liên quan. Mặt khác, qua thực tiễn hoạt động và trước yêu
cầu phát triển của KTNN, Luật cũng đã bộ
c lộ không ít những bất cập đòi hỏi
phải được tiếp tục nghiên cứu sửa đổi, bổ sung hoàn thiện.
1.1.3.4. Yêu cầu của sự hội nhập kinh tế quốc tế
Hội nhập quốc tế là một xu hướng tất yếu của các nước trong thời đại
ngày nay; trong đó có sự hội nhập trong các hoạt động kinh tế dẫn đến sự đầu tư
kinh tế
lẫn nhau giữa các nước cũng như Nhà nước cần có đầu tư kinh phí cho
các tổ chức quốc tế mà Nhà nước tham gia Sự hội nhập và những hoạt động
kinh tế, tài chính đó đòi hỏi cần có sự kiểm tra, đánh giá của KTNN. Tuy nhiên,
cho đến nay các quy định của pháp luật cho hoạt động kiểm toán của KTNN
trong lĩnh vực này hầu như chưa có; đòi hỏi cần phải được xây dựng và b
ổ sung
phù hợp với yêu cầu của thực tiễn.
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN ĐỂ SỬA ĐỔI, BỔ SUNG LUẬT KTNN
1.2.1. Thực tiễn thi hành Luật Kiểm toán nhà nước
Sau 5 năm thực hiện Luật KTNN nổi lên một số vấn đề cơ bản sau:
- Thứ nhất, vị thế pháp lý của KTNN được nâng cao; nhận thức của xã
hội về hoạt động kiểm toán nhà nước được tăng cường, nhất là sau khi KTNN
công bố công khai kết quả kiểm toán năm theo quy định của Luật KTNN, đã tạo
thế và lực cho KTNN th
ực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao.
- Thứ hai, qua việc triển khai thi hành Luật KTNN cùng với Luật Thực
hành tiết kiệm, chống lãng phí; Luật Phòng, chống tham nhũng, ý thức trách
16
- Chất lượng kiểm toán và tiến độ kiểm toán còn khoảng cách so với yêu
cầu của Luật KTNN.
- Hiệu lực kiểm toán chưa cao, trong thời gian qua vẫn còn nhiều đơn vị không
thực hiện đầy đủ, nghiêm túc các kiến nghị của KTNN. Chất lượng công tác quản lý
tài chính, ngân sách, tiền và tài sản nhà n
ước chưa được củng cố và hoàn thiện một
cách tương xứng ở các đơn vị sau khi được kiểm toán. Các sai phạm, tiêu cực, lãng
17
phí vẫn tiếp tục xảy ra, cá biệt có trường hợp niên độ kiểm toán sau sai phạm nhiều
hơn niên độ kiểm toán trước. Hoạt động kiểm toán chưa phát hiện được nhiều hành vi
tiêu cực, tham nhũng để chuyển cơ quan chức năng xử lý theo thẩm quyền.
- Một số quy định của Luật KTNN cần được quy định cụ thể như về
thành lập hệ thống kiể
m toán nội bộ (khoản 3 Điều 6); KTNN trình ý kiến để
Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách
trung ương (khoản 4 Điều 15) đến nay vẫn chưa được ban hành cũng làm ảnh
hưởng đến tính đồng bộ và gây nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện.
- Thời gian lập, chỉnh lý và gửi báo cáo quyết toán ngân sách của các địa
phương, bộ, ngành theo quy định của Luật NSNN quá dài (1/10 năm sau), nên
việc ki
ểm toán để phục vụ HĐND phê chuẩn quyết toán ngân sách gặp nhiều
khó khăn do thời gian kiểm toán ngắn; nhiều cuộc kiểm toán không thể thực
hiện kiểm toán trước khi HĐND phê chuẩn quyết toán NSĐP. Vấn đề này cũng
làm ảnh hưởng đến tiến độ phát hành BCKT theo quy định của Luật KTNN.
1.2.2. Sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước cho phù hợp với
định này đã làm cho việc quy định các vấn đề khác của KTNN trong các luật có
liên quan (Luật Ban hành văn bản QPPL, Luật Cán bộ, công chức ) là rất khó
khăn. Mặc dù nội dung quy định về địa vị pháp lý của KTNN tại Điều 13 của
Luật KTNN là chưa hoàn toàn thể hiện đúng bản chất của KTNN với tư cách là
cơ quan kiểm tra TCNN cao nhất, song hoàn toàn phù hợp với cơ chế pháp lý
hiện hành về tổ
chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Ở nước ta, KTNN
thành lập sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp năm 1992, do vậy, Hiến pháp
chưa có quy định về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của
KTNN. Hiện nay, mặc dù Hiến pháp năm 1992 đã được Quốc hội khoá X sửa
đổi, bổ sung (năm 2001), nhưng địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và quyền
hạn c
ủa KTNN vẫn chưa có quy định, lý do là việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp
năm 1992 chỉ tập trung vào những nội dung đã rõ và có sự nhất trí cao. Nếu
chưa sửa đổi Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội đã xác định KTNN là cơ
quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất sẽ không đáp ứng kịp thời yêu cầu
của công cuộc đổi mới, phát triển kinh tế thị trường, hội nhậ
p quốc tế và quá
trình tham gia WTO.
1.2.2.2. Khắc phục bất cập về cơ cấu tổ chức và cán bộ của KTNN
- Cơ cấu tổ chức và cán bộ của KTNN hiện tại chưa hoàn chỉnh, chưa tương
xứng với chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN. Số lượng các đơn vị
KTNN khu vực, KTNN chuyên ngành còn ít so với nhu cầu kiểm toán ngân sách
địa phương và ngân sách trung ương; có đơn vị
còn đảm nhận quá nhiều chức
năng như vụ Pháp chế (vừa thực hiện công tác pháp chế, vừa thực hiện công tác
19
- Cơ chế, chính sách và chế độ đãi ngộ cho Kiểm toán viên (bồi dưỡng và
dưỡng liêm ) tuy đ
ã được cải thiện một bước, song Nhà nước chưa có chế độ
chính sách đãi ngộ theo tính chất hoạt động đặc thù (như phụ cấp lưu động và
một số loại phụ cấp khác) và thu nhập so với mặt bằng hiện nay vẫn còn thấp,
đặc biệt là đối với đội ngũ Kiểm toán viên làm việc trong điều kiện đi công tác
20
xa, dài ngày trên các địa bàn trong phạm vi cả nước. Do vậy, khó thu hút và giữ
được cán bộ giỏi; có nguy cơ mất cán bộ có trình độ chuyên môn cao, chảy máu
chất xám về các đơn vị có chế độ đãi ngộ cao, nhất là các doanh nghiệp kinh
doanh dịch vụ về tài chính, chứng khoán và doanh nghiệp kiểm toán.
- Việc sử dụng kết quả kiểm toán còn hạn chế, thông qua hoạt động kiểm
toán KTNN đã phát hiện nhiều sai phạm, yếu kém trong công tác quản lý đi
ều hành
và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; phát hiện một số vụ việc tiêu cực,
tham nhũng, lãng phí và chuyển các cơ quan chức năng xử lý theo thẩm quyền. Tuy
nhiên, kết quả kiểm toán và các dữ liệu về kết quả kiểm toán chưa được sử dụng,
khai thác thật sự hiệu quả trong hoạt động của các cơ quan có liên quan (giám
sát, quản lý, xử lý trách nhiệm và phòng, chống tham nhũng).
1.2.2.4. Khắc phụ
c những tồn tại trong công tác phối hợp gữa các cơ
quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán
Sự phối hợp công tác giữa các cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán còn
hạn chế, bất cập nên vẫn còn chồng chéo, trùng lắp hoặc bỏ sót đối tượng cần
thanh tra, kiểm tra. Sự phối hợp xử lý các vụ việc có dấu hiệu vi phạm do
thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật ”. Chính do chưa có các quy định về
chế tài một cách cụ thể và đầy đủ cho nên việc chấp hành pháp luật về kiểm toán
chưa nghiêm, phần nào đã ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu lực của ho
ạt động
kiểm toán.
1.2.2.6. Sửa đổi, bổ sung cho tương thích với các luật có liên quan
Để đáp ứng yêu cầu của việc hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước
phục vụ công cuộc đổi mới đất nước và thực hiện cam kết của Tổ chức Thương
mại thế giới, đòi hỏi Luật KTNN phải đồng bộ với các luật có liên quan, nhất là
các lu
ật được ban hành sau Luật KTNN như Luật Phòng, chống tham nhũng;
Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; Luật Ban hành văn bản QPPL
- Luật Phòng, chống tham nhũng: Với vị thế là cơ quan chuyên môn về
lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập
và chỉ tuân theo pháp luật, theo quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng
KTNN thuộc nhóm các cơ quan trực tiếp có trách nhiệm phát hiện và ph
ối hợp
xử lý tham nhũng, bao gồm: Thanh tra Chính phủ, cơ quan điều tra, KTNN,
Viện kiểm sát, Tòa án; đồng thời Luật Phòng, chống tham nhũng quy định cụ
thể, rõ ràng về trách nhiệm của KTNN trong phòng, chống tham nhũng. Do vậy,
Luật KTNN cần bổ sung quy định về nhiệm vụ của KTNN trong phòng, chống
tham nhũng cho tương thích với Luật Phòng, chống tham nhũng.
- Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí:
Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí cũng đề cao vai trò và quy định
rõ trách nhiệm của KTNN trong thực hành tiết kiệm, chống lãng phí thông qua
22
1.3. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ TRONG XÂY DỰNG LUẬT KTNN
1.3.1. Kinh nghiệm xây dựng Luật KTNN
Ở tất cả các nước tồn tại cơ quan KTNN, dù là ở các nước đã thành lập cơ
quan KTNN từ rất lâu hay ở các nước mới thành lập cơ quan KTNN như các
23
nước Đông Âu, Liên bang Nga, Trung Quốc những vấn đề cơ bản về vị trí và
tính độc lập của cơ quan KTNN đều đuợc quy định trong Hiến pháp của mỗi
nước. Trên cơ sở những quy định của Hiến pháp, các nước này ban hành các
đạo luật về KTNN cũng như các văn bản pháp quy khác về KTNN.
Mặc dù những quy định cụ thể trong Hiến pháp của các nuớc về KTNN
có thể khác nhau về m
ức độ, nội dung cụ thể, chẳng hạn: Hiến pháp CHLB
Đức, CHLB Nga chỉ quy định tại một khoản trong 1 điều về KTNN (khoản 2
Điều 114 của Hiến pháp CHLB Đức, khoản 5 Điều 101 của Hiến pháp CHLB
Nga); Hiếp pháp Nhật Bản quy định 1 điều về KTNN (Điều 90); Hiếp pháp
nước CHND Trung Hoa quy định 2 điều về KTNN (Điều 91 và Điều 109); Hiếp
pháp Hàn Quốc quy
định 4 điều về KTNN (từ Điều 97 đến Điều 100) và Hiến
pháp CH Ba Lan lại quy định tới 6 điều về KTNN (từ Điều 203 đến Điều
207) Tuy nhiên, về cơ bản có thể đưa ra những nhận xét về tính phổ biến của
những quy định về KTNN trong Hiến pháp là: Xác định chức năng cơ bản của
KTNN; vị trí của KTNN trong hệ thống các cơ
quan nhà nuớc; hầu hết Hiến
pháp các nước còn quy định thẩm quyền (quyền và nghĩa vụ) cơ bản của KTNN;
nguyên tắc cơ bản trong hoạt động của KTNN (tính độc lập);
tư cách là cơ quan (thiết chế) nhà nước trong cơ cấu củ
a một hệ thống phân chia
quyền lực chức năng của Nhà nước; nhưng nó cũng phải có giá trị đối với vị trí
của các Uỷ viên kiểm toán và trong trường hợp cần thiết đối với cán bộ kiểm
toán. Đây là yếu tố quan trọng, trước tiên có tác động đến chất lượng kiểm toán,
bởi vì trong hoạt động kiểm toán mọi ý kiến đánh giá, nhận xét và kết luận c
ủa
KTV đều dựa vào bằng chứng kiểm toán và tuân thủ pháp luật, không chịu sự
tác động của bất kỳ sự chi phối nào, nhất là sức ép về chính trị.
Để đảm bảo một cách có hiệu lực và vững chắc sự kiểm tra tài chính độc
lập, cần phải quy định rõ tính độc lập của KTNN ngay trong các điều khoản
Hiến pháp, những quy định cụ thể hơn được quy đị
nh trong Luật KTNN.
Ở Việt Nam, KTNN thành lập sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp
năm 1992, do vậy chưa có điều kiện quy định về tính độc lập của KTNN trong
các điều khoản Hiến pháp. Luật KTNN đã có 1 điều (Điều 7 Luật KTNN Việt
Nam) quy định về nguyên tắc hoạt động kiểm toán của KTNN: "Độc lập và chỉ
tuân theo pháp luật". Đây là nguyên tắc pháp lý cơ bản làm cơ sở
để xây dựng
các chế định cụ thể của Luật, đảm bảo tính độc lập của KTNN cả về tổ chức và
hoạt động. Qua so sánh với luật KTNN của nhiều nước trên thế giới cho thấy
quy định về nguyên tắc độc lập trong Luật KTNN Việt Nam là quy định rất tiến
Copyright: Tài liệu đại học ©