ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT VÕ TRÍ HẢO
HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ XÂY DỰNG VÀ
BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Người hướng dẫn khoa hoc:
PGS.TS. Hoàng Thị Kim Quế
HÀ NỘI – NĂM 2003
1
MỤC LỤC
Trang
MỞ ĐẦU 3
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT VIỆT NAM
8
1.1. Văn bản pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật 8
1.1.1. Khái niệm 8
1.1.2 Phân loại văn bản quy phạm pháp luật: 11
1.2. Hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật 18
1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp
luật 18
1.2.2. Các giai đoạn của hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật
23
1.3. Các yếu tố tác động đến hiệu quả hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy
tiến trình xây dựng nhà nƣớc pháp quyền và hội nhập quốc tế. 78
3.3.2. Thực trạng công bố, truyền đạt văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam: 81
Kết luận chương 3 90
KẾT LUẬN 96
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 104
3
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài.
Bƣớc sang thời kỳ đổi mới, Nhà nƣớc ta xác định “quản lý xã hội bằng
pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa” (Điều 12 Hiến
pháp 1992). Pháp luật trong xã hội dân chủ phải trở thành công cụ để cho mọi
chủ thể thực hiện và bảo vệ các quyền và lợi ích chính đáng của mình mà không
làm tổn hại đến quyền và tự do của ngƣời khác. Đáp ứng yêu cầu này, trong
mƣời năm đổi mới Nhà nƣớc Việt Nam đã ban hành rất nhiều văn bản quy phạm
pháp luật. Khi hoạt động lập pháp cũng nhƣ hoạt động ban hành các văn bản quy
phạm pháp luật nói chung đƣợc đẩy mạnh thì bản thân hoạt động đó đòi hỏi phải
đƣợc pháp điển hoá.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 và tiếp theo sau đó Luật
số 02/2002/QH11 ban hành ngày 16 tháng 12 năm 2002 sửa đổi bổ sung một số
điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 là sự thể hiện của việc
đáp ứng yêu cầu nêu trên. Nhƣng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ
là sự ghi nhận một thực trạng chƣa hoàn thiện của hoạt động xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật trƣớc đó mà chƣa đóng đƣợc vai trò định
hƣớng, vai trò vƣợt trƣớc cho hoạt động này.
Các đề tài, công trình nghiên cứu về mặt nội dung của hoạt động xây dựng
và ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã đề cập khá nhiều đến thẩm quyền
của các chủ thể trong quá trình xây dựng và ban hành nhƣng còn để nghỏ nhiều
vấn đề cần đƣợc tiếp tục hoàn thiện nhƣ quy trình thông qua luật tại Quốc hội;
việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của địa phƣơng; việc thẩm định dự
5
Nhƣng các công trình nói trên đế cập việc nâng cao chất lƣợng hoạt động
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung mà chƣa chú trọng đến thủ
tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đặc biệt những khái
niệm, vấn đề lý luận của hoạt thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy
phạm pháp luật chƣa có công trình nào hệ thống hoá hay đề cập một cách sâu
sắc.
3. Mục đích:
Làm rõ một số vấn đề lý luận về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm
pháp luật và phân tích những bất cập, khe hở của Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật (đã đƣợc sửa đổi, bổ sung) và các văn bản pháp luật liên quan,
đƣa ra những kiến giải lập pháp theo hƣớng xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, dân
chủ hoá quá trình lập pháp và đáp ứng những đòi hỏi bức bách của hội nhập
quốc tế.
Luận văn có các nhiệm vụ:
- Phân tích làm rõ các vấn đề lý luận liên quan hoạt động xây dựng và
ban hành văn bản quy phạm pháp luật;
- Đánh giá và phân tích các pháp luật về hoạt động xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; thực tiễn xây dựng và
ban hành các văn bản quy phạm pháp luật từ năm 1996 lại nay;
- Đƣa ra một số bất cập của các quy định pháp luật hiện hành, và
phƣơng hƣớng hoàn thiện các quy định pháp luật đó theo định
hƣớng xây dựng nhà nƣớc pháp quyền và hội nhập quốc tế.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Phương pháp luận:
6
Luận văn đƣợc thực hiện dựa trên phƣơng pháp luận của chủ nghĩa duy
vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lenin và tƣ tƣởng Hồ Chí
Minh về nhà nƣớc và pháp luật.
phạm pháp luật, so sánh với pháp luật một số nƣớc và đƣa ra các giải pháp.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận văn
- Luận văn góp phần phân tích một cách có hệ thống những vấn đề lý
luận về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp
luật;
- Luận văn phân tích, so sánh các quy định của pháp luật hiện hành
điều chỉnh hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp
luật với các tiêu chí của pháp luật trong nhà nƣớc pháp quyền và các
điều kiện hội nhập quốc tế. Phát hiện và đƣa ra các giải pháp cho
các vấn đề bất cập của các quy định pháp luật hiện hành; góp phần
hoàn thiện pháp luật về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản
quy phạm pháp luật theo định hƣớng xây dựng nhà nƣớc pháp
quyền và các đƣờng lối chính sách của Đảng và Nhà nƣớc đã đề ra.
7. Kết cấu luận văn:
Luận văn gồm:
- Mở đầu;
- Ba chƣơng;
- Kết luận;
- Danh mục tài liệu tham khảo.
8
Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XÂY DỰNG, BAN HÀNH
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1. VĂN BẢN PHÁP LUẬT VÀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1.1. Khái niệm
Hiện nay thuật ngữ văn bản pháp luật đƣợc sử dụng khá rộng rãi trên sách
báo pháp lý, văn bản của Nhà nƣớc nhƣng chƣa có cách hiểu thống nhất giữa các
tác giả, cơ quan ban hành. Hoặc cùng một tác giả nhƣng thuật ngữ văn bản pháp
- Đặc trưng về chủ thể: Văn bản pháp luật do các cơ quan Nhà nƣớc,
ngƣời có thẩm quyền soạn thảo và ban hành. Chỉ những văn bản do ngƣời đúng
thẩm quyền ban hành mới có ý nghĩa pháp lý.
- Đặc trưng về mục đích ban hành: Văn bản quản lý đƣợc ban hành nhằm
mục đích thực hiện các nhiệm vụ chức năng của Nhà nƣớc.
- Đặc trưng về trình tự ban hành, hình thức văn bản: Văn bản pháp luật
đòi hỏi phải đƣợc xây dựng, ban hành theo những thủ tục định trƣớc, trái lại văn
bản sẽ bị coi là vô hiệu.
- Đặc trưng về bảo đảm thi hành: Văn bản pháp luật mang tính quyền lực
Nhà nƣớc, bắt buộc các chủ thể khác phải thực hiện và đƣợc đảm bảo thực hiện
bởi Nhà nƣớc nhƣ hoạt động tổ chức trực tiếp hoặc cƣỡng chế.
- Đặc trưng về văn phong: Văn bản pháp luật nhằm mục đích truyền đạt
thông tin, mệnh lệnh từ chủ thể quản lý sang đối tƣợng quản lý một cách đầy đủ,
chính xác nhất. Nó không cần biểu cảm nên nó mang đặc trƣng văn phong riêng,
khác với văn phong nghệ thuật. Văn bản pháp luật thƣờng mang tính phổ quát,
đạI chúng và không cần quá chi tiết nhƣ văn bản khoa học.
10
Văn bản pháp luật là một trong hai ngôn bản của quyết định pháp luật nên
nó cũng có đầy đủ các tính chất của quyết định pháp luật. Đó là tính ý chí, tính
quyền lực Nhà nƣớc, tính pháp lý.
Qua quá trình phân tích trên ta có thể đƣa ra khái niệm: “Văn bản pháp
luật là một hình thức thể hiện quyết định pháp luật do các chủ thể có thẩm
quyền ban hành theo thủ tục luật định, làm thay đổi hệ thống quy phạm pháp
luật; hoặc đặt cơ sở cho sự thay đổi hệ thống quy phạm pháp luật; hoặc làm
trực tiếp phát sinh, thay đổi, chấm dứt một quan hệ pháp luật cụ thể nhằm thực
hiện các nhiệm vụ, chức năng cuả Nhà nước”.
Đa số các học giả đều thống nhất văn bản pháp luật mang tính pháp lý
nhƣng nhƣ thế nào là mang tính pháp lý? Văn bản chủ đạo nhƣ Nghị quyết của
Chính phủ chứa đựng các đường lối chính sách chung chưa đặt ra các quy tắc
1.1.2 Phân loại văn bản quy phạm pháp luật:
Hiện nay trong các giáo trình về luật học đã có nhiều cách phân chia quyết
định pháp luật nói chung cũng nhƣ văn bản quy phạm pháp luật nói riêng theo
nhiều tiêu chí khác nhau khá đầy đủ và khoa học, thuận tiện cho việc phân loại,
tìm hiểu, nắm bắt, vận dụng văn bản quy phạm pháp luật. Dƣới góc độ kỹ thuật
lập pháp xin đƣa ra một vài cách phân loại mang ý nghĩa trong quá trình xây
dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
a. Theo phạm trù nội dung-hình thức: Văn bản quy phạm pháp luật đƣợc
chia ra: văn bản chứa đựng quy phạm nội dung và văn bản chứa đựng quy phạm
hình thức hay còn gọi là quy phạm thủ tục [20, tr 320].
Quy phạm nội dung là quy phạm trực tiếp ấn định các quyền và nghĩa vụ
pháp lý cụ thể của các chủ thể; trả lời cho câu hỏi đƣợc làm gì, phải làm gì.
Quy phạm hình thức là quy phạm điều chỉnh thủ tục pháp lý của hoạt động
của các cơ quan có thẩm quyền trong việc thực hiện và bảo vệ các quy phạm nội
dung; điều chỉnh thủ tục pháp lý của hoạt động thực hiện và bảo vệ các quyền và
lợi ích hợp pháp của những ngƣời tham gia các quan hệ pháp luật. Quy phạm thủ
tục trả lời câu hỏi “làm nhƣ thế nào”.
12
Xét về trật tự thời gian xây dựng ban hành, văn bản quy phạm pháp luật
chứa đựng quy phạm nội dung về cùng một vấn đề, một lĩnh vực phải ban hành
trƣớc văn bản quy phạm pháp luật chứa quy phạm hình thức. Nếu làm ngƣợc lại
sẽ không có ý nghĩa. Việc ban hành quy phạm hình thức phải song song hoặc
ngay sau khi ban hành quy phạm nội dung. Nếu quy phạm nội dung đƣợc ban
hành ra mà không có quy phạm hƣớng dẫn thực hiện, bảo đảm các quyền và
nghĩa vụ thì quy phạm nội dung đó cũng trở thành chết cứng.
Một quy phạm vật chất đƣợc ban hành muốn đƣợc thực thi trên thực tế thì
bên cạnh các điều kiện kinh tế, xã hội, các học giả phƣơng Tây còn cho rằng mỗi
quyền về nội dung thì phải có “tố quyền” kèm theo để bảo đảm cho quyền về nội
vấn đề đƣợc thảo luận. Muốn làm đƣợc điều đó thì kế hoạch làm việc, chƣơng
trình nghị sự phải rõ ràng. Nội dung những vấn đề thảo luận phải đƣợc chuyển
trƣớc kèm những tài liệu liên quan một khoảng thời gian thích hợp để các thành
viên có điều kiện nghiên cứu vấn đề [30, tr 38].
Thứ hai, cần phải đảm bảo sự độc lập giữa các thành viên: độc lập giữa
các thành viên với nhau; độc lập giữa thành viên với các tiểu ban, đoàn chủ tịch.
Cần tránh tình trạng nhƣ một số cơ quan hoạt động theo chế độ tập thể ở Việt
Nam hiện nay, các thành viên phụ thuộc quá nhiều vào các tiểu ban, đoàn chủ
tịch. Tình trạng này có thể dẫn đến một nhóm ngƣời sẽ thao túng các tiểu ban
[11, tr 134], đến lƣợt nhóm ngƣời này lại phụ thuộc vào một ngƣời thông qua các
phiên họp trù bị, biến các thiết chế tập thể thành “dân chủ-cá nhân”. Các cơ quan
làm việc theo chế độ tập thể đƣợc thiết lập ra nhằm phản ánh các thành phần lợi
ích khác nhau, ý kiến của các thành viên cần độc lập với các cơ quan khác, mọi
sự chỉ đạo từ các tổ chức, cơ quan khác cần hạn chế một cách hợp lý.
Những vấn đề cần phải giải quyết nhanh chóng trong những tình huống
khẩn cấp hoặc nhằm đáp ứng nhu cầu điều hành- chấp hành giải quyết những
công việc phát sinh hàng ngày hoặc những vấn đề cần có chế độ trách nhiệm rõ
14
ràng của ngƣời ban hành thì văn bản quy phạm pháp luật tƣơng ứng thƣờng đƣợc
ban hành theo trình tự cá nhân.
Đối với những văn bản quy phạm pháp luật ban hành theo trình tự cá nhân
thì ngƣời có thẩm quyền ban hành phải chịu trách nhiệm về việc ban hành chậm
trễ, né tránh ban hành, ban hành trái pháp luật. Mọi tiểu ban, hội đồng chỉ có ý
kiến tƣ vấn cho ngƣời có thẩm quyền tham khảo.
- Văn bản quy phạm pháp luật đƣợc ban hành theo trình tự khác: Ngoài
hai trình tự phổ biến trên các văn bản quy phạm pháp luật còn đƣợc ban hành
theo những trình tự phức tạp hơn.
+ Trình tự phê chuẩn: Một số loại văn bản quy phạm pháp luật sau khi
đƣợc ban hành phải thông qua trình tự phê chuẩn mới có hiệu lực. Ví dụ: quyết
Thủ tục công bố nguyên thủ quốc gia có thể chỉ mang tính tƣợng trƣng. Ví
dụ quyền công bố Luật của nữ hoàng Anh hoặc quyền công bố Luật của Chủ tịnh
nƣớc Việt Nam [4, tr 204]. Hoặc có thể quyền công bố nhƣ là một phần quyền
lực của nguyên thủ quốc gia và các thiết chế khác.
Thủ tục công bố thông tin nhằm đảm bảo một trong ba thuộc tính của pháp
luật [12, tr 322] (transparency, stability, predictable ) là tính rõ ràng của pháp
luật và nhằm đảm bảo quyền thông tin của công dân – một quyền đặc trƣng trong
nhà nƣớc pháp quyền.
+ Trình tự thoả thuận: Một số văn bản quy phạm pháp luật Ví dụ văn bản
liên tịch (Điều 18 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996) khi ban hành
cần phải có sự thoả thuận, thống nhất giữa một số chủ thể. Sự thoả thuận này
theo nguyên tắc consensus mà không theo nguyên tắc đa số nhƣ là văn bản quy
phạm pháp luật ban hành theo trình tự tập thể.
+ Trình tự thăm dò ý kiến, trưng cầu dân ý: Pháp luật một số nƣớc (Ví dụ
Nhật Bản) [32, tr 7] quy định đối với những văn bản quy phạm pháp luật liên
quan đến các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân thì bắt buộc phải tiến hành
thủ tục thăm dò ý kiến của nhân dân theo thủ tục luật định (Xem lời nói đầu Hiến
pháp Hoa Kỳ 1787; Điều 1 Hiến pháp Áo quy định “Australia is a democratic
republic. Its law is from the people”). Hoặc đối với những vấn đề liên quan vận
mệnh quốc gia hoặc việc ban hành một văn bản Hiến pháp mới thì còn phải qua
một thủ tục đặc biệt là trƣng cầu dân ý. (Xem Điều 2 luật trƣng cầu dân ý của
Tajikistan, Hiến pháp Mỹ 1787, Hiến pháp Việt Nam 1946).
16
c. Theo vị trí cơ quan ban hành, văn bản quy phạm pháp luật đƣợc chia
ra: văn bản quy phạm pháp luật Trung ƣơng, văn bản quy phạm pháp luật địa
phƣơng và văn bản quy phạm pháp luật vùng đặc thù. Văn bản quy phạm pháp
luật do cơ quan Trung ƣơng và cơ quan địa phƣơng ban hành hiện nay đã đƣợc
các giáo trình luật học tại Việt Nam [21, tr 321] đề cập đầy đủ. ở đây chỉ xin đề
cập văn bản quy phạm pháp luật vùng đặc thù.
khu tự trị có quyền có những quy định riêng để áp dụng các nghị quyết, các
quyết định và quy định của cơ quan Nhà nƣớc cấp trên không phù hợp với điều
kiện của địa phƣơng. Việc áp dụng đặc biệt này phải đƣợc báo cáo tới và đƣợc
sự phê chuẩn của cơ quan Nhà nƣớc cấp trên đã ban hành ra các văn bản đó.
Theo điều 8 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Trung Quốc,
các vấn đề sau đây phải do Quốc hội và Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội quy định:
1- Chủ quyền quốc gia.
2- Thành lập, tổ chức và thẩm quyền của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban
nhân dân, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp.
3- Hệ thống tự trị của các vùng dân tộc thiểu số, các đặc khu hành chính
và hệ thống tự quản cơ sở.
4- Tội phạm và hình phạt.
5- Tƣớc quyền chính trị của công dân hoặc các biện pháp cƣỡng bức và
trừng phạt liên quan đến việc hạn chế tự do cá nhân.
6- Tịch thu bất động sản.
7- Các thiết chế dân sự cơ bản.
8- Các hệ thống kinh tế thiết yếu và hệ thống thuế, tài chính, hải quan,
ngoại thƣơng.
9- Tố tụng và hệ thống tài phán.
10- Các vấn đề khác mà luật quy định phải đƣợc ban hành bởi Quốc hội và
Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội.
Ngoài các vấn đề trên, Quốc hội quy định các thủ tục ban hành văn bản
quy phạm pháp luật đặc thù để giao quyền ban hành và giám sát việc ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan vùng tự trị, đặc khu. Đây là những
18
kinh nghiệm Việt Nam có thể tham khảo để vận dụng vào các vùng Tây Bắc,
Tây Nguyên; các thành phố có quy chế riêng [41, tr 184] để công tác ban hành
văn bản quy phạm pháp luật đƣợc kịp thời, phản ánh đúng các đặc thù địa
phƣơng, và đặc biệt nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật [25, tr 11].
hoặc đƣa ra những giải thích những điểm thiếu rõ ràng của các văn bản quy
phạm pháp luật do các cơ quan lập pháp, hay hành pháp ban hành. Các quy phạm
pháp luật chứa đựng trong các bản án này hàng năm đƣợc tập hợp, đánh giá và
hệ thống lại và đƣợc tòa án tối cao ban hành trong các tuyển tập án lệ và có hiệu
lực bắt buộc chung. Nhƣ vậy không chỉ tính bắt buộc chung, và đƣợc áp dụng
nhiều lần của án lệ mà nó cũng tuân theo một quy trình xây dựng, ban hành nhất
định nhƣ các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan lập pháp, hành pháp.
Vì vậy các tòa án ở các nƣớc này đƣợc coi là có quyền “lập pháp bổ sung”. Sự
phân tích này nhằm làm rõ chủ thể của hoạt động xây dựng và ban hành văn bản
quy phạm pháp luật rộng hơn cách hiểu trên một số phương tiện báo chí, truyền
thông bị ảnh hưởng bởi phạm vi chủ thể chật hẹp trong Hiến pháp 1992 và Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật – một bước để xây dựng khái niệm hoạt
động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật được chính xác hơn.
b. Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật – giai đoạn đầu tiên
của cơ chế điều chỉnh pháp luật.
Tác động pháp luật lên các quan hệ xã hội có thể trực tiếp hoặc gián tiếp
[18, tr 214], có thể tốt có thể xấu. Những tác động trực tiếp theo một mục đích
định trƣớc của nhà làm luật lên các quan hệ xã hội gọi là điều chỉnh pháp luật.
Để thực hiện đƣợc sự tác động này phải thông qua các giai đoạn và các phƣơng
tiện pháp lý đặc thù gọi là cơ chế điều chỉnh pháp luật. Giai đoạn đầu tiên là xây
dựng, ban hành các quy phạm pháp luật; giai đoạn thứ hai là áp dụng pháp luật;
giai đoạn thứ ba là xuất hiện các quan hệ pháp luật; giai đoạn thứ tƣ là các chủ
thể bằng hành vi của mình thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý trên thực tế.
20
Cơ chế điều chỉnh pháp luật nhằm đạt tới một trật tự xã hội trong đó các hành vi
của các chủ thể là phù hợp với pháp luật.
Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là giai đoạn đầu tiên
của cơ chế điều chỉnh pháp luật. Sản phẩm của giai đoạn này là quy phạm pháp
luật, yếu tố khởi phát cho các yếu tố còn lại. Mục đích của cơ chế điều chỉnh, các
biên (1999), Giáo trình Luật kinh tế, NXB Đại học Quốc Gia Hà Nội, tr 89].
- Có mối quan hệ trực tiếp với chính trị: trong bộ máy nhà nƣớc thì các cơ
quan hành pháp cần phải có sự độc lập với chính trị, độc lập với các cơ
quan nhà nƣớc khác cao hơn để bảo đảm sự vô tƣ, công bằng trong xét xử.
Tƣơng tự hoạt đồng hành chính quan liêu (bureaucracy) cần phải tách biệt
với chính trị [36, tr 67] để bảo đảm tính chuyên nghiệp, nhằm đƣa ra dịch
vụ công rẻ nhất, chất lƣợng tốt nhất, cung cấp đến nhiều ngƣời một cách
công bằng. Ngƣợc lại, trong mô hình chính thể cộng hoà nào, hoạt động
xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật có mối quan hệ trực
tiếp với chính trị. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật chủ
yếu do hai nhóm chủ thể thực hiện : các cơ quan đại diện (quốc hội, hội
đồng nhân dân) và các cơ quan hành pháp chính trị (thủ tƣớng, bộ trƣởng,
chủ tịch uỷ ban nhân dân). Hai nhóm chủ thể này hoặc do nhân dân trực
tiếp bầu ra hoặc gián tiếp bầu ra theo nhiệm kỳ, rất nhạy cảm với các
khuynh hƣớng chính trị. Các chủ thể này được nhân dân lựa chọn ra
không phải vì trình độ chuyên môn hay tính chuyên nghiệp của họ mà vì
khả năng đại diện, thể hiện ý chí của nhân dân, mà thể hiện trực tiếp này
là chuyển tải ý chí nhân dân vào nội dung các văn bản quy phạm pháp
luật.
- Độ phức tạp cao: hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm
pháp luật nhằm đƣa ra các quy tắc xử sự cho các chủ thể do vậy nó phải
22
tính toán vấn đề một cách toàn diện, lịch sử cụ thể. Không phải lúc nào
luật hoá các quan hệ xã hội đều mang lại hiệu quả. Hay nói rộng hơn cái
khó khăn chung trong sự điều hành (governance) của Nhà nƣớc là ở chỗ
lựa chọn quy mô, mức độ, phƣơng pháp can thiệp vào các quan hệ xã hội
sao cho mang lại hiệu quả cao nhất [33, tr 547]. Chính vì vậy để chuẩn bị
ban hành một đạo luật thƣờng phải có quá trình chuẩn bị rất công phu,
phải tiến hành điều tra, khảo sát thực trạng các quan hệ xã hội, thực trạng
trốn, gian lận thuế VAT hiện nay.
Từ sự phân tích trên, chúng ta có thể đưa ra khái niệm hoạt động xây dựng
và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động do các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền tiến hành theo thủ tục luật định nhằm đưa ra các quyết
định pháp luật dưới dạng văn bản trong đó chứa đựng các quy phạm pháp
luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát triển theo những mục đích nhất
định. Hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là giai
đoạn đầu tiên của cơ chế điều chỉnh pháp luật, mang tính sáng tạo, phức tạp
cao và phản ánh chặt chẽ đời sống chính trị – xã hội.
1.2.2. Các giai đoạn của hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm
pháp luật
Xây dựng, ban hành là hai hoạt động hay hai giai đoạn của quá trình làm
cho một văn bản quy phạm pháp luật đƣợc ra đời. Có tác giả tách hai giai đoạn
này phân tích một cách riêng biệt.
Ví dụ: Theo TS.PGS Nguyễn Đăng Dung [9, 67] thì các bƣớc xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật bao gồm:
- Bƣớc chuẩn bị
- Bƣớc viết dự thảo
Copyright: Tài liệu đại học ©