Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A
CHƯƠNG I
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT
1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Nhà nước và pháp luật là những hiện tượng xã hội ra đời, tồn tại và phát
triển trong mối liên hệ mật thiết với nhau. Trong lịch sử có ba hình thức pháp
luật được các Nhà nước sử dụng là tập quán pháp, tiền lệ pháp và văn bản quy
phạm pháp luật (VBQPPL). Trong đó, VBQPPL là hình thức pháp luật tiến bộ
nhất và hiện đại nhất được sử dụng trong tất cả các Nhà nước.
“Văn bản quy phạm pháp luật” là một thuật ngữ được sử dụng rộng rãi
trên sách báo pháp lý và các văn bản của Nhà nước. Theo Điều 1 Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 quy định: VBQPPL là văn bản do cơ
quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó
có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các
quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa và được sửa đổi, bổ sung trong
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008: “VBQPPL là văn bản do
cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức,
trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc
xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để
điều chỉnh các quan hệ xã hội”.
Mặc dù khái niệm VBQPPL đã được sửa đổi, bổ sung nhưng khái niệm
này vẫn còn điểm chưa hợp lý, cụ thể là quy định về chủ thể ban hành. Tại Điều
1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, chủ thể ban hành
VBQPPL chỉ thuộc về cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong khi đó tại Khoản
3, 5, 7, 9 Điều 2 Luật này lại liệt kê các văn bản do cá nhân có thẩm quyền ban
hành như: Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước.
Thực trạng và giải pháp
1
Thực trạng và giải pháp
2
Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A
Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo hình thức, thủ tục và
hình thức do pháp luật quy định.
Xuất phát từ vai trò quan trọng của VBQPPL trong hoạt động quản lý nhà
nước, từ yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng và
ban hành VBQPPL. Chính vì vậy, để đảm bảo chất lượng VBQPPL, Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, sửa đổi, bổ sung năm 2002 cũng
như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đều quy định khá chi
tiết, cụ thể và hợp lý về thủ tục ban hành VBQPPL. Theo đó, các VBQPPL được
ban hành đều phải thực hiện các hoạt động như: lập chương trình, soạn thảo,
thẩm tra, thẩm định, lấy ý kiến góp ý cho dự thảo văn bản cho đến thông qua, ký
, công bố, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định của pháp luật.
Ngoài ra, một văn bản được coi là VBQPPL phải được ban hành đúng
hình thức do pháp luật quy định. “Hình thức VBQPPL là sự thể hiện bên ngoài
nội dung của VBQPPL đó”.[1, tr.19] Thông thường, hình thức của VBQPPL chủ
yếu được hiểu là tên gọi của văn bản. Theo quy định tại Điều 2 Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì mỗi cơ quan nhà nước hoặc cá nhân
có thẩm quyền được phép ban hành VBQPPL với những tên gọi nhất định.
“Việc quy định rõ hình thức VBQPPL trong luật có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc,
đặc biệt trong quan hệ giữa Nhà nước với nhân dân. Đối với một số loại
VBQPPL, nhìn vào hình thức văn bản đối tượng thi hành có thể nhận biết ngay
chủ thể ban hành văn bản, sự nhận biết này góp phần thể hiện tính công khai,
minh bạch của hệ thống pháp luật”.
Văn bản quy phạm pháp luật có nội dung là các quy phạm pháp luật mang
tính bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần, đối với nhiều đối tượng, có hiệu
lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương.
Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và đảm bảo
thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị nhằm điều chỉnh các quan hệ xã
VBQPPL nói chung như đã nêu ở trên. Tuy nhiên, quan hệ xã hội mà nhóm
VBQPPL trong lĩnh vực đất đai điều chỉnh không phải là quan hệ xã hội chung
chung mà cụ thể là điều chỉnh quan hệ xã hội trong lĩnh vực đất đai (quan hệ đất
đai). “Quan hệ đất đai là quan hệ giữa người với nhau trong việc quản lý, khai
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước.
Thực trạng và giải pháp
4
Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A
thác hưởng dụng đất đai, trong đó Nhà nước giữ vị thế người đại diện chủ sở hữu
toàn dân về đất đai”. [3, tr.29]
1.2. Thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước trong
lĩnh vực đất đai.
Việc quy định về thẩm quyền ban hành VBQPPL là hết sức cần thiết đối
với hoạt động ban hành VBQPPL. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2008 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm
quyền” ban hành là một yếu tố không thể thiếu, là điều kiện tiên quyết để thừa
nhận tính quy phạm pháp luật của văn bản. Việc nhấn mạnh dấu hiệu này của
VBQPPL xuất phát từ nguyên tắc cơ bản về tổ chức quyền lực nhà nước. Như
đã rõ, thẩm quyền ban hành VBQPPL là một nội dung quan trọng của quản lí
nhà nước theo nghĩa rộng của cụm từ này, tương tự như vậy thẩm quyền ban
hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai là nội dung đầu tiên, quan trọng trong việc
thống nhất quản lý đất đai của Nhà nước, điều này đã được ghi nhận trong Hiến
Pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và cụ thể hơn tại Điều 6 Luật
Đất Đai năm 2003, sửa đổi, bổ sung năm 2009. Hoạt động ban hành văn bản
chứa đựng các quy tắc xử sự chung và có tính bắt buộc thi hành là hoạt động
mang tính quyền lực Nhà nước. Vì vậy, thẩm quyền ban hành VBQPPL nói
chung và VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng trước hết là thẩm quyền của
các chủ thể thực thi quyền lực Nhà nước. Thẩm quyền ban hành VBQPPL trong
lĩnh vực đất đai được quy định trong nhiều văn bản pháp luật gồm: Hiến pháp,
cụ thể hơn tại Luật Đất đai và các văn bản pháp luật khác.
Chính phủ ban hành Nghị định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất
đai.
Chính Phủ có thẩm quyền ban hành các Nghị định thi hành và quy định
chi tiết Luật Đất đai để thực hiện nhiệm vụ thống nhất quản lý nhà nước về đất
đai. Chính phủ ban hành các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai khi đưa ra các
quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh, thành phố thuộc trung
ương và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh;
thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước. Theo quy định
của Luật Đất đai 2003, sửa đổi bổ sung 2009 thì Chính phủ có thẩm quyền:
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước.
Thực trạng và giải pháp
6
Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A
- Ban hành các VBQPPL chỉ đạo việc xác định địa giới hành chính, lập và
quản lý hồ sơ địa giới hành chính các cấp trong phạm vi cả nước. (Điều 16).
- Ban hành các VBQPPL tổ chức thực hiện việc lập, xét duyệt, thực hiện,
kiểm tra quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước. (Điều 25).
- Ban hành các VBQPPL quy định hồ sơ, trình tự, thủ tục, điều kiện ủy
quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản
gắn liền với đất. (Khoản 3 Điều 48).
- Ban hành các VBQPPL để kiểm kê đất đai năm năm đồng thời với kế
hoạch sử dụng đất năm năm của Nhà nước để báo cáo Quốc Hội. (Điểm d Khoản
2 Điều 53).
- Ban hành các VBQPPL quy định việc thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất,
tiền xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai, tiền bồi thường cho Nhà nước khi gây
thiệt hại trong quản lý và sử dụng đất đai. (Khoản 2 Điều 54)
- Ban hành các VBQPPL quy định phương pháp xác định khung giá đất;
khung giá đất cho từng vùng, theo từng thời gian; trường hợp phải điều chỉnh giá
đất và việc xử lý chênh lệch giá đất liền kề giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương, tính giá trị quyền sử dụng đất cũng như quy định vụ thể việc miễn,
* Các Bộ khác như Bộ Nội vụ, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Xây
dựng, Bộ Tài chính... cũng ban hành các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai khi giải
quyết các vấn đề có liên quan đến công việc do bộ trực tiếp quản lý hoặc phối
hợp cùng nhau và cùng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành thông tư liên
tịch để giải quyết các vấn đề có liên quan đến lĩnh vực đất đai.
Ví dụ: Bộ Nội vụ ban hành VBQPPL quy định về trình tự, thủ tục xác
định địa giới hành chính, quản lý mốc địa giới và hồ sơ địa giới hành chính; Bộ
Quốc phòng, Bộ Công an ban hành các VBQPPL tổ chức thực hiện việc lập quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích Quốc phòng, An ninh. Bộ Tài chính
và Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp ban hành Thông tư liên tịch hướng
dẫn việc thu, nộp tiền phạt, quản lý và sử dụng tiền thu từ xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.
Theo Khoản 2 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 thì: “Văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân được ban hành dưới hình thức Nghị quyết. Văn bản quy
phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân được ban hành dưới hình thức Quyết định,
Chỉ thị”.
Hội đồng nhân dân các cấp ban hành các Nghị Quyết trong lĩnh vực đất
đai khi thực hiện quyền giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước.
Thực trạng và giải pháp
8
Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A
phương.[9, Điều 13, 21, 29]. Tuy nhiên trên thực tế số lượng VBQPPL trong
lĩnh vực đất đai do chủ thể này ban hành rất hạn chế, chiếm một số lượng rất ít.
Ủy ban nhân dân các cấp ban hành các Quyết định, Chỉ thị trong lĩnh vực
đất đai trong quá trình thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai và quản lý
nhà nước về đất đai. [9, Điều 83, 98, 112]
Theo Luật Đất đai 2003,sửa đổi bổ sung 2009 thì Ủy ban nhân dân các
cấp có thẩm quyền:
VBQPPL nên những VBQPPL trong lĩnh vực đất đai ban hành không theo đúng
trình tự, thủ tục vẫn khá phổ biến và xảy ra thường xuyên. Các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành VBQPPL không biết căn cứ vào những cơ sở
pháp lí nào để ban hành ra các VBQPPL quản lý trong lĩnh vực đất đai đảm bảo
chất lượng văn bản cũng như đảm bảo sự phù hợp về mặt hình thức của văn bản.
Chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai không
chỉ có cơ quan quyền lực nhà nước mà còn do cơ quan hành pháp ban hành. Vì
vậy, mỗi loại VBQPPL do cơ quan có thẩm quyền khác nhau ban hành phải tuân
theo những trình tự, thủ tục riêng. Việc không quy định trình tự, thủ tục ban
hành VBQPPL sẽ là một thiếu sót lớn đối với các nhà làm luật, bởi đây không
chỉ đơn giản là việc xác định VBQPPL khi ban hành được tuân theo trình tự, thủ
tục nào mà còn có ý nghĩa quan trọng là khi nhìn vào trình tự, thủ tục ban hành
người ta có thể xác định được đó là VBQPPL do cơ quan nào ban hành và có
hiệu lực pháp lí đến đâu. Nếu cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành
VBQPPL bỏ qua bất kỳ một giai đoạn nào trong trình tự, thủ tục ban hành
VBQPPL thì VBQPPL đó được xem như là không tuân thủ các quy định của
pháp luật về trình tự, thủ tục và cũng có thể không áp dụng được do không phù
hợp với những quan hệ xã hội phát sinh trên thực tế.
Quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL được quy định cụ thể tại Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 gồm: Lập chương trình xây dựng
VBQPPL; soạn thảo; thẩm tra, thẩm định; lấy ý kiến góp ý cho dự thảo văn bản;
xem xét, thông qua, ký; công bố VBQPPL. Đối với việc ban hành VBQPPL
trong lĩnh vực đất đai, các chủ thể có thẩm quyền cũng phải tuân thủ chặt chẽ
các bước trên để xây dựng một hệ thống VBQPPL trong lĩnh vực quản lý đất đai
hoàn chỉnh và có giá trị áp dụng trên thực tế.
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước.
Thực trạng và giải pháp
10
Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A
Tuy nhiên, tuỳ vào từng loại văn bản do các chủ thể khác nhau ban hành
Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A
được giới hạn trong phạm vi như thế nào, thời gian là bao lâu, tác động lên
những đối tượng nào thì cần phải có những quy định cụ thể trong văn bản này.
Vấn đề hiệu lực của VBQPPL thường được xác định với 3 nội dung: hiệu
lực theo thời gian, không gian và đối tượng thực hiện. Để xác định hiệu lực của
VBQPPL trong lĩnh vực đất đai ta cũng xác định dựa trên 3 nội dung này.
1.4.1. Hiệu lực về thời gian
Hiệu lực về thời gian là khả năng tác động của văn bản lên các quan hệ xã
hội trong một khoảng thời gian nhất định và được xác định bởi thời điểm bắt đầu
và thời điểm kết thúc.
Thời điểm có hiệu lực của VBQPPL trong lĩnh vực đất đai cũng như
VBQPPL nói chung được quy định tại Khoản 1 Điều 78 Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật năm 2008, theo đó: “Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy
phạm pháp luật được quy định trong văn bản nhưng không sớm hơn bốn mươi
lăm ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành”. Ví dụ: Nghị định số
105/2009/NĐ – CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai ban
hành ngày 11/11/2009. Trong đó thời điểm bắt đầu có hiệu lực thi hành của văn
bản này được quy định tại Điều 32: “Nghị định này có hiệu lực thi hành kể từ
ngày 01/01/2010”. Như vậy, tính từ thời điểm ký ban hành là ngày 11/11/2009
đến thời điểm có hiệu lực ngày 01/01/2010 là hơn bốn mươi lăm ngày.
Thời điểm kết thúc hiệu lực: VBQPPL nói chung và VBQPPL trong lĩnh
vực đất đai nói riêng thường không quy định về thời điểm kết thúc hiệu lực. Tuy
nhiên, có thể xác định thời điểm hết hiệu lực của VBQPPL theo quy định tại
Điều 81 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Theo đó,
VBQPPL đất đai hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong các trường hợp:
- Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản. Trường hợp
này thông thường chỉ áp dụng đối với các VBQPPL áp dụng thí điểm một, hoặc
một số quy phạm pháp luật nào đó. Ví dụ: Tại Khoản 1 Điều 12 Nghị quyết
19/2008/NQ - QH12 về việc thí điểm cho tổ chức, cá nhân nước ngoài mua và
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước.
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước.
Thực trạng và giải pháp
13
Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A
Hiệu lực về không gian của VBQPPL nói chung và VBQPPL trong lĩnh
vực đất đai nói riêng cũng được xác định theo hai cách cơ bản : ghi rõ trong văn
bản và không ghi rõ trong văn bản. Những văn bản trong đó có điều khoản xác
định hiệu lực về không gian, thì chúng sẽ phát huy hiệu lực trong phạm vi đã
được xác định đó. Đối với những văn bản không có điều khoản này thì phải dựa
vào thẩm quyền và nội dung các quy phạm trong văn bản để xác định hiệu lực.
Nhìn chung, những văn bản do các cơ quan nhà nước trung ương ban
hành có hiệu lực trong phạm vi cả nước. Ví dụ : Nghị định của Chính phủ số
105/2009/NĐ – CP ngày 11 tháng 11 năm 2009 về xử phạt vi phạm hành chính
trong lĩnh vực đất đai có hiệu lực trong phạm vi cả nước. Tuy nhiên, cũng cần
chú ý trường hợp một số VBQPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban
hành nhưng chỉ có hiệu lực đối với một số vùng lãnh thổ nhất định được quy
định cụ thể trong văn bản. Ví dụ: Quyết định 23/2011/QĐ – TTg của Thủ tướng
Chính phủ về việc phê duyệt hạng đất tính thuế sử dụng đất nông nghiệp tại tỉnh
Đắk Lắk. Đây là văn bản do Thủ tướng Chính phủ ban hành nhưng chỉ có hiệu
lực tại tỉnh Đắk Lắk.
Các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân các cấp ban hành chỉ có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ thuộc thẩm
quyền của các cơ quan đó. Ví dụ: Nghị quyết số 32/2008/NQ – HĐND ngày
28/12/2008 của Hội đồng nhân dân tỉnh Thái Bình về việc phê duyệt đề án về
giá các loại đất trên địa bàn tỉnh Thái Bình chỉ có hiệu lực trong phạm vi toàn
tỉnh Thái Bình.
1.4.3. Hiệu lực về đối tượng thực hiện
Hiệu lực về đối tượng thực hiện được hiểu là việc các cơ quan nhà nước
ban hành VBQPPL giao cho một hoặc nhiều chủ thể có trách nhiệm triển khai,
tổ chức việc thực hiện văn bản của mình. Để VBQPPL trong lĩnh vực đất đai do
nước như thế nào, những thành tựu đã đạt được và những hạn chế trong hoạt
động ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ
quan nhà nước ra sao? Vấn đề này sẽ được trình bày tại chương II: Thực trạng
ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai.
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước.
Thực trạng và giải pháp
15
Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A
CHƯƠNG II
THỰC TRẠNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC
ĐẤT ĐAI
2.1. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ
quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai.
Hoạt động ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai gắn liền với quá
trình xây dựng và phát triển của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Từ trước đến nay, qua mỗi giai đoạn lịch sử, từ Hiến pháp năm 1946, 1959,
1980 đến Hiến pháp năm 1992 đã có những quy định khác nhau về vấn đề sở
hữu đất đai để từ đó xác lập chế độ quản lý đất và sử dụng đất. Hiến pháp năm
1946 xác lập nhiều hình thức sở hữu về đất đai, ngay sau đó nhiều VBQPPL
trong lĩnh vực đất đai đã được ban hành đáp ứng nhu cầu thực tiễn trong giai
đoạn này như: Nghị định ngày 26/10/1945 về miễn giảm thuế điền, Sắc lệnh số
212 ngày 20/11/1948 ấn định thuế biểu, thuế điền thổ 1948, Thông tư số 113
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước.
Thực trạng và giải pháp
16
Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A
ngày 6/8/1951 giải thích việc sử dụng đất của bọn ngụy quyền… Sau đó Luật
Cải cách ruộng đất năm 1953 còn lại hai hình thức sở hữu chủ yếu là sở hữu
Nhà nước và sở hữu của người nông dân; Hiến pháp năm 1959 thiết lập ba hình
nước ta đã có chủ trương xây dựng các dự thảo Luật Đất đai từ năm 1987. Qua
nhiều lần chỉnh lý, sửa đổi, tiếp thu ý kiến từ cuộc trưng cầu dân ý cho dự thảo
luật quan trọng này, ngày 29/12/1987 văn bản luật đất đai đầu tiên của nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã được Quốc hội thông qua và được Chủ
tịch hội đồng Nhà nước ký lệnh công bố ngày 08/01/1988. Sau khi Luật Đất đai
năm 1987 được ban hành là sự ra đời của các VBQPPL hướng dẫn thi hành Luật
Đất đai năm 1987 như: Nghị định số 30 - HĐBT ban hành ngày 23/03/1989 của
Hội đồng bộ trưởng về thi hành Luật Đất đai 1987; Quyết định số 201/ QĐ-
TCTK ngày 14/07/1989 về việc ban hành Quy định cấp giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất...
Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 1987 và các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai
thời kỳ này vẫn còn mang nặng các dấu ấn của cơ chế cũ và chưa xác định đầy
đủ các quan hệ đất đai theo cơ chế mới. Trên thực tế Luật Đất đai năm 1987 và
các văn bản hướng dẫn thi hành mới giải quyết mối quan hệ hành chính về đất
đai giữa nhà nước với tư cách là chủ thể của quyền sở hữu đất đai với người
được nhà nước giao đất với tư cách là chủ thể của quyền sử dụng đất. Điều đó
làm cho quan hệ đất đai không được vận động theo hướng tích cực.
Vì vậy, sau khi đánh giá, tổng kết việc thực thi Luật Đất đai sau năm năm
thực hiện, Nhà nước ta đã xây dựng văn bản mới thay thế cho Luật Đất đai năm
1987.
Luật Đất đai thứ hai được Quốc hội thông qua ngày 14/7/1993 và có hiệu
lực chính thức từ ngày 15/10/1993 và các văn bản hướng dẫn thực hiện khác
được ban hành sau đó như: Nghị định số 87/1994/NĐ – CP quy định khung giá
các loại đất, Nghị định số 88/1994/NĐ – CP về quản lý đất đô thị... Luật Đất đai
năm 1993 điều chỉnh các quan hệ đất đai theo cơ chế thị trường, xóa bỏ tình
trạng vô chủ trong quan hệ sử dụng đất, xác lập các quyền năng cụ thể cho
người sử dụng đất.
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước.
Thực trạng và giải pháp
18
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước.
Thực trạng và giải pháp
19
Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A
đổi, bổ sung nhiều lần như vậy đã làm cho hệ thống pháp luật trong thời kỳ này
còn mang tính chắp vá, không đồng bộ, nhiều quy định còn lạc hậu so với thực
tế và gây khó khăn cho quá trình áp dụng. Vì vậy, việc xây dựng một Luật Đất
đai mới để thay thế Luật Đất đai năm 1993 là rất cần thiết.
Trên tinh thần đó, quá trình xây dựng các dự thảo của Luật Đất đai mới
rất công phu, qua nhiều lần chỉnh sửa và lấy ý kiến nhân dân trong cả nước từ
ngày 01/8/2003 đến 20/9/2003 và ngày 26/11/2003 Quốc hội khóa XI kỳ họp
thứ 4 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua toàn văn Luật
đất đai mới với 7 chương và 146 điều, gọi là Luật Đất đai năm 2003. Luật Đất
đai năm 2003 có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2004, nhằm đáp ứng cho giai
đoạn phát triển mới của đất nước, đó là thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa và
hiện đại hóa đất nước. Sau khi Luật Đất đai ra đời thì hành loạt các nghị định,
thông tư hướng dẫn Luật Đất đai cũng được ban hành điều chỉnh các vấn đề cụ
thể như: Nghị quyết số 29/2004/QH11 ngày 15/06/2004 của Quốc hội về quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến năm 2010 và kế hoạch sử dụng đất đến năm
2015 của cả nước; Nghị định số 181/2004/NĐ – CP về thi hành Luật Đất đai,
Nghị định số 198/2004/ NĐ – CP về thu tiền sử dụng đất; Nghị định số
105/2009/ NĐ – CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; Chỉ
thị số 05/2004/CT – TTg ngày 09/02/2004 của Thủ tướng Chính phủ về việc
triển khai thi hành Luật Đất đai 2003...
Luật Đất đai năm 2003 là sự thể chế hóa những quan điểm cơ bản về
chính sách và pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện
đại hóa đất nước được đề cập tại Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7, Ban chấp hành
Trung ương Đảng cộng sản Việt Nam khóa IX. Đây là một văn kiện của Đảng
đề cập một cách toàn diện những quan điểm cơ bản về xây dựng chính sách và
pháp luật đất đai trong giai đoạn mới. Luật đất đai năm 2003 là sự thể chế hóa
kết thi hành Luật Đất đai 2003 và tiến tới thực hiện sự chỉ đạo của Ban chỉ đạo
Trung ương về Tổng kết thi hành Luật Đất đai 2003 và sửa đổi Luật Đất đai
2003 thành lập theo Quyết định số 1665/ QĐ – TTg ngày 09/9/2010 để ngày
càng thực hiện tốt hơn nữa chính sách của nhà nước về quản lý đất đai. Theo dự
kiến các Bộ, ngành và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương sẽ hoàn
thành báo cáo tổng kết thi hành Luật Đất đai vào cuối tháng 3/2011. Trên cơ sở
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước.
Thực trạng và giải pháp
21
Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A
đó, Bộ tài nguyên và Môi trường sẽ hoàn thành Báo cáo tổng kết thi hành Luật
Đất đai vào tháng 5/2011. Việc xây dựng Luật Đất đai sửa đổi sẽ tiến hành đồng
thời với việc tổng kết thi hành Luật Đất đai.
Về số lượng VBQPPL do cơ quan nhà nước ban hành trong lĩnh vực đất
đai thời gian qua cho thấy: Tính từ năm 1953 đến khi Luật Đất đai năm 1987 ra
đời, số lượng VBQPPL trong lĩnh vực đất đai được ban hành là 10 nghị định, 19
nghị quyết, quyết định, 30 chỉ thị và 31 thông tư. Từ 1987 đến khi Luật Đất đai
1993 ra đời, các VBQPPL trong lĩnh vực này tiếp tục được ban hành với số
lượng nhiều dưới các hình thức khác nhau, điều chỉnh ngày càng cụ thể hơn các
vấn đề trong lĩnh vực đất đai. Từ năm 1993 đến năm 2003, đã có hơn 200
VBQPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành về quản lý và sử dụng đất
đai, trong đó có Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp, Luật Thuế chuyển quyền
sử dụng đất và nhiều đạo luật khác có liên quan, 08 pháp lệnh, 01 nghị quyết của
Quốc hội, 03 nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, 03 nghị quyết của
Chính phủ, 68 nghị định, 23 quyết định, 16 chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, 11
thông tư của Tổng cục Địa chính, 25 thông tư liên bộ, 23 thông tư của các Bộ,
ngành liên quan, 09 quyết định của ngành. Ngoài ra còn nhiều văn bản quy
phạm pháp luật liên quan quy định về vấn đề đất đai như Bộ luật Dân sự, Bộ luật
Hình sự, Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp, Luật Thuế chuyển quyền sử dụng
đất… và các văn bản hướng dẫn thi hành. [6, tr.8]
thông tư hướng dẫn thi hành Luật Đất đai của các Bộ, nghành Trung ương;
UBND thành phố Hà Nội đã ban hành 50 VBQPPL quản lý nhà nước về đất đai
trên địa bàn thành phố. Trong đó, nội dung quản lý việc giao đất, cho thuê đất,
chuyển mục đích sử dụng đất: 12 văn bản; Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và
quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: 12 văn bản;
Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư: 07 văn bản; Quản lý tài chính về đất đai: 11
văn bản; Phát triển quỹ đất và quản lý phát triển thị trường bất động sản: 03 văn
bản; Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính: 02 văn bản; Thanh tra, kiểm tra, xử
lý vi phạm pháp luật đất đai: 02 văn bản; Thủ tục hành chính về đất đai: 01 văn
bản. [18].
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước.
Thực trạng và giải pháp
23
Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A
Có thể nói, từ 1946 đến nay, số lượng VBQPPL trong lĩnh vực đất đai
ngày càng nhiều, chất lượng ngày càng được nâng cao, đáp ứng yêu cầu quản lý
nhà nước về đất đai.
2.2. Những hạn chế trong hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ
quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai.
2.2.1. Tồn tại một số văn bản pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các
cơ quan nhà nước ban hành sai trái về căn cứ pháp lý ban hành văn bản.
Để đảm bảo có hiệu lực trên thực tế, việc ban hành VBQPPL nói chung
và VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng trước tiên phải có căn cứ pháp lý
hợp pháp cho việc ban hành. Căn cứ pháp lý ban hành văn bản là đảm bảo pháp
lý đầu tiên cho sự ra đời của một văn bản pháp luật, vì vậy việc đảm bảo căn cứ
pháp lý khi ban hành văn bản chính là tiêu chí hợp pháp đầu tiên của văn bản.
Căn cứ pháp lý cho việc ban hành VBQPPL chính là những văn bản pháp luật
chứa đựng các quy định về thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của chủ thể ban
hành văn bản và văn bản chứa đựng các quy phạm liên quan đến nội dung của
văn bản soạn thảo. Vì vậy, khi ban hành văn bản pháp luật các chủ thể phải đảm
luật cho phép các chủ thể được ban hành các văn bản pháp luật nhằm điều chỉnh
các vấn đề phát sinh trong quá trình quản lý thuộc phạm vi, lĩnh vực mà mình
phụ trách. Việc ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai đúng thẩm quyền sẽ
đảm bảo cho hoạt động quản lý đất đai của Nhà nước được diễn ra một cách hợp
pháp, thống nhất, tránh tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn nhau giữa các
VBQPPL, cũng như không bỏ sót những lĩnh vực cần điều chỉnh.
Việc ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai trái thẩm quyền, vượt
quyền (kể cả thẩm quyền về hình thức và nội dung) đang trở nên khá phổ biến
trong thời gian gần đây đó là việc nhiều văn bản ban hành trái thẩm quyền về
hình thức, chẳng hạn như Công văn số 4916/BTC-TCT ngày 11 tháng 4 năm
2007 của Bộ Tài chính hướng dẫn việc thu tiền sử dụng đất. Đây là văn bản có
chứa đựng quy phạm pháp luật nhưng lại ban hành dưới tên gọi là Công văn.
Bên cạnh đó, nhiều cơ quan nhà nước đã ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất
đai với tên gọi không đúng quy định của pháp luật như Thông báo, Kết
luận...Theo thống kê đến năm 2003, trong lĩnh vực đất đai tại thành phố Hồ Chí
Minh tỷ lệ văn bản này chiếm khoảng 30%. [19]
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước.
Thực trạng và giải pháp
25
Copyright: Tài liệu đại học ©