BÁO CÁO RÀ SOÁT, ĐÁNH GIÁ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TRONG
LĨNH VỰC BẢO TỒN ĐA DẠNG SINH HỌC
I. HIỆN TRẠNG ĐA DẠNG SINH HỌC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
1. Khái niệm Đa dạng sinh học
Theo Công ước về Đa dạng sinh học (ĐDSH) được đưa ra năm 1992[1] tại hội nghị Liên
hợp quốc về môi trường và sự phát triển, ĐDSH được định nghĩa là toàn bộ sự phong phú
của các thế giới sống và các tổ hợp sinh thái mà chúng là thành viên, bao gồm sự đa dạng
bên trong và giữa các loài và sự đa dạng của các hệ sinh thái. Mức độ ĐDSH của một quần
xã sinh vật thể hiện ở 3 dạng: đa dạng về loài – là tính đa dạng các loài trong một vùng; đa
dạng di truyền – là sự đa dạng về gen trong một loài; đa dạng hệ sinh thái – là sự đa dạng
về môi trường sống của các sinh vật trong việc thích nghi với điều kiện tự nhiên của chúng.
Tính đa dạng là một phạm trù bao trùm toàn bộ các thành phần tạo ra của hệ sinh thái đảm
bảo sự duy trì một hệ sinh thái đa dạng và phong phú.
Theo Luật ĐDSH năm 2008 của Việt Nam, ĐDSH được định nghĩa như sau: “ĐDSH là sự
phong phú về gen, loài sinh vật và hệ sinh thái trong tự nhiên” (khoản 5 Điều 3). Có thể
nhận thấy rằng khái niệm ĐDSH theo pháp luật của Việt Nam cụ thể, rõ ràng và chính xác
hơn so với khái niệm trong Công ước ĐDSH nêu trên. Điều này thể hiện ở một số điểm
như: (i) Luật ĐDSH xác định rõ sự phong phú về “gen” còn Công ước ĐDSH lại nêu
chung chung là “sự đa dạng bên trong”; (ii) Luật ĐDSH xác định rõ đa dạng về “loài sinh
vật” chứ không chỉ là “các loài” như trong Công ước ĐDSH; (iii) Luật ĐDSH xác định rõ
sự đa dạng về gen, loài sinh vật và hệ sinh thái trong “tự nhiên” còn Công ước ĐDSH chưa
nêu rõ ý này. Bên cạnh đó, Luật ĐDSH còn định nghĩa “Bảo tồn đa dạng sinh học” là việc
bảo vệ sự phong phú của các hệ sinh thái tự nhiên quan trọng, đặc thù hoặc đại diện; bảo
vệ môi trường sống tự nhiên thường xuyên hoặc theo mùa của loài hoang dã, cảnh quan
môi trường, nét đẹp độc đáo của tự nhiên; nuôi, trồng, chăm sóc loài thuộc Danh mục loài
nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ; lưu giữ và bảo quản lâu dài các mẫu vật di truyền
(khoản 1 Điều 3).
2. Khái quát thực trạng Đa dạng sinh học của Việt Nam hiện nay
Việt Nam được biết đến như là một trung tâm ĐDSH của thế giới với các hệ sinh thái tự
nhiên phong phú và đa dạng. Nằm ở vùng Đông Nam châu Á với diện tích khoảng 330.541
km2, Việt Nam là một trong 16 nước có tính đa dạng sinh học cao trên thế giới (Bộ Nông
trị của ĐDSH lại chưa được nhận thức một cách đầy đủ. Sự khai thác quá mức các giống
loài, nguồn gen động thực vật để phục vụ cho các nhu cầu trước mắt của con người, đặc
biệt là trong một số năm gần đây đã đẩy nhanh tốc độ suy thoái ĐDSH ở Việt Nam. Những
mối đe doạ chính đối với sự ĐDSH của Việt Nam là tình trạng khai thác rừng quá mức, tập
quán du canh du cư, tình trạng lấn chiếm đất trồng trọt, ô nhiễm nguồn nước, sự xuống cấp
của môi trường ven biển và những đòi hỏi đặt ra với nông dân trong quá trình chuyển đổi
sang kinh tế thị trường. Những sức ép khác là tình trạng dân số tăng nhanh và các hoạt
động phát triển nông nghiệp ở mức độ cao. Nhiều dự án xây dựng cơ sở hạ tầng đang được
đề xuất - như đập nước hay đường quốc lộ - và những dự án này cũng gây nguy hại tới
ĐDSH, nếu không được quy hoạch và quản lý tốt. Thách thức lớn nhất của Việt Nam là
phải nhìn nhận sự ĐDSH quý báu của mình như là một tài sản quý và làm thế nào để cân
đối nhu cầu phát triển với nhu cầu bảo tồn[5]. Bên cạnh đó, việc sử dụng phân bón, các
loại thuốc bảo vệ mùa màng, thuốc kích thích tăng trưởng một cách bừa bãi trong phát
triển nông nghiệp ở nước ta cũng là một trong những nguyên nhân làm giảm đi số lượng
các loài sinh vật có ích, giảm tính ĐDSH, làm mất vệ sinh an toàn thực phẩm, ảnh hưởng
xấu đến sức khoẻ con người, làm ô nhiễm môi trường đất, nước, không khí. Một số hiện
trạng và diễn biến suy thoái ĐDSH ở nước ta có thể được mô tả như sau[6]:
- Hầu hết các hệ sinh thái tự nhiên nước ta hiện đang phải chịu sức ép nặng nề từ các hoạt
động phát triển kinh tế. Hệ sinh thái rừng tự nhiên có nhiều biến động lớn trong hơn nửa
thế kỷ qua. Độ che phủ rừng tăng nhưng phần lớn diện tích tăng là rừng trồng, nếu tính về
giá trị ĐDSH thì cao. Hầu hết các vùng tự nhiên còn lại đều đang bị xuống cấp nghiêm
trọng. Diện tích rừng nguyên sinh chưa bị tác động chỉ còn tồn tại trong các vùng rừng
nhỏ, rời rạc tại các khu vực núi cao của miền Bắc và Tây Nguyên. Đây là mối đe doạ lớn
đối với các cấu thành ĐDSH của rừng bao gồm cả các loài thực vật và động vật phụ thuộc
vào rừng.
- Xu hướng quần thể của rất nhiều loài thực vật đang suy giảm, càng ngày càng có nhiều
loài hơn phải đối mặt với nguy cơ tuyệt chủng. Hoạt động buôn bán động thực vật hoang
dã chưa giảm bớt cũng là một trong những nguyên nhân tác động xấu tới số lượng các loài
trong tự nhiên.
- Hệ sinh thái nông nghiệp và giống cây trồng, vật nuôi bị ảnh hưởng. Các giống cây trồng
- Hiện nay, nguồn gen (cây trồng, vật nuôi và cây thuốc) đang được các cơ quan, tổ chức
trong nước, quốc tế nghiên cứu, thu thập, khai thác và phát triển thành thương phẩm có giá
trị kinh tế. Tuy nhiên, trong phần lớn trường hợp, chưa có sự chia sẻ lợi ích giữa người sở
hữu và người khai thác, sử dụng nguồn gen, cũng như chia sẻ một phần lợi nhuận thu được
để góp phần duy trì và phát triển tài nguyên. Tri thức bản địa ở nước ta rất phong phú. Tri
thức bản địa đã được thừa nhận như một nguồn tài nguyên quan trọng không kém các
nguồn tài nguyên hữu hình khác. Tuy nhiên, tri thức bản địa cũng đang bị mất mát nhiều
theo thời gian do chưa ý thức được tầm quan trọng của nguồn tài nguyên này. Ngoài ra,
cũng như nguồn gen, việc chia sẻ lợi ích giữa người sở hữu và người khai thác, sử dụng tri
thức bản địa không lúc nào cũng được thực hiện một cách công bằng. Để bảo tồn tri thức
bản địa cần có sự phối hợp giữa người dân, nhà nước và các nhà khoa học. Việc xây dựng
các chính sách khai thác, phát triển và chia sẻ lợi ích nguồn gen và tri thức bản địa chưa
được quan tâm đúng mức.
Các nguyên nhân gây suy thoái ĐDSH[7]:
- Chuyển đổi mục đích sử dụng đất thiếu quy hoạch.
- Khai thác và sử dụng không bền vững tài nguyên sinh học.
- Các loài sinh vật ngoại lai xâm lại.
- Ô nhiễm môi trường.
- Cháy rừng.
- Thiên tai.
- Quản lý còn nhiều bất cập.
Như vậy, có thể thấy có nhiều nguyên nhân khác nhau làm cho nguồn tài nguồn tài nguyên
ĐDSH của Việt Nam đã và đang bị suy giảm. Trong đó, nguyên do cơ bản nhất là ĐDSH
luôn thay đổi cùng sự tiến hoá của sinh vật trong quá trình hình thành loài mới, trong sự
tham gia vào hoặc sự mất đi của một loài. Nguyên nhân gây ra các biến đổi đó là do sự
biến đổi bất thường của tự nhiên hoặc do hoạt động của con người.
Để khắc phục tình trạng trên Chính phủ Việt Nam đã đề ra nhiều biện pháp, cùng với các
chính sách kèm theo nhằm bảo vệ tốt hơn tài nguyên ĐDSH của đất nước. Tuy nhiên, thực
tế đang đặt ra nhiều vấn đề liên quan đến bảo tồn ĐDSH cần phải giải quyết như quan hệ
giữa bảo tồn và phát triển bền vững hoặc tác động của biến đổi khí hậu đối với bảo tồn
thực vật, quản lý và bảo hộ giống cây trồng và bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, nội dung bảo
vệ ĐDSH chỉ là một nội dung nhỏ trong những văn bản đó và mỗi văn bản tiếp cận vấn đề
bảo vệ ĐDSH theo một góc độ khác nhau, do đó có thể thấy các quy định về bảo vệ ĐDSH
còn tản mạn và hiệu quả điều chỉnh trên thực tế chưa cao[10]. Có thể thấy một số quy định
pháp luật về bảo vệ ĐDSH còn mang tính tuyên ngôn hay ở mức chung chung, thiếu tính
cụ thể, không có tính khả thi, nhiều quy định mang tính định hướng nên khó áp dụng trên
thực tế. Các quy định không được pháp điển hóa trong một văn bản pháp lý có hiệu lực
cao, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến các nội dung chính của ĐDSH đã làm hạn chế rất
nhiều đến hiệu quả áp dụng pháp luật[11]. Bên cạnh đó, các quy định về bảo vệ gen, kiến
thức bản địa, di truyền cây thuốc,... còn mờ nhạt.
- Pháp luật về ĐDSH thời kỳ này chưa đảm bảo tính thống nhất.
- Pháp luật về ĐDSH thời kỳ này còn chưa hoàn thiện, thiếu một số quy định quan trọng.
Cụ thể: thiếu các quy định về cơ chế tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích, quyền đối với tri
thức truyền thống của cộng đồng, các quy định về cơ chế kiểm soát các sinh vật lạ xâm hại,
các quy định về hình thức bảo tồn ngoại vi,...; các quy định về bảo tồn các loài hoang dã
hầu như mới chỉ được đề cập trong các văn bản pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng mà
chưa được đề cập trong các lĩnh vực pháp luật khác.
2. Tổng quan pháp luật bảo tồn Đa dạng sinh học của Việt Nam sau khi ban hành
Luật Đa dạng sinh học
Hệ thống văn bản pháp luật về bảo tồn ĐDSH hiện nay bao gồm:
2.1. Luật Đa dạng sinh học năm 2008
Như đã phân tích ở phần trên, hệ thống pháp luật về bảo tồn ĐDSH của Việt Nam trong
một thời gian dài đã thể hiện những bất cập lớn, chưa đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất,...
nên hiệu quả áp dụng chưa cao, dẫn đến việc bảo vệ ĐDSH còn hạn chế, chưa duy trì và
phát triển được hệ thống bảo tồn ĐDSH cũng như tính đa dạng trong hệ thống ĐDSH của
quốc gia. Bên cạnh đó, các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia vẫn
chưa được nội luật hóa hoàn toàn vào hệ thống pháp luật trong nước. Với những đòi hỏi về
mặt lý luận cũng như thực tiễn như vậy, để hoàn thiện hệ thống pháp luật về ĐDSH, luật
hóa có hệ thống và thống nhất các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, thực
hiện các cam kết quốc tế về ĐDSH phục vụ mục tiêu phát triển bền vững đất nước, Luật
Nghị định thư Cartagena về An toàn sinh học”.
- Quyết định số 845/1995/QĐ-TTg ngày 22/12/1995 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt
“Kế hoạch hành động ĐDSH của Việt Nam”.
- Quyết định số 1479/2008/QĐ-TTg ngày 13/10/2008 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt
Quy hoạch hệ thống khu bảo tồn vùng nước nội địa đến năm 2020.
- Quyết định số 102/2007/QĐ-TTg ngày 10/07/2007 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt
Đề án tổng thể tăng cường năng lực quản lý an toàn sinh học đối với sinh vật biến đổi gen
đến năm 2020.
- Nghị định số 48/2002/NĐ-CP ngày 22/4/2002 của Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung
danh mục thực vật, động vật hoang dã quý hiếm ban hành kèm theo Nghị định số
18/HĐBT ngày 17/10/1992 của HĐBT quy định danh mục thực vật rừng, động vật rừng
quý hiếm và chế độ quản lý, bảo vệ).
- Nghị định số 86/2005/NĐ-CP ngày 08-7-2005 về quản lý và bảo vệ di sản văn hóa dưới
nước.
- Nghị định số 109/2003/NĐ-CP về bảo tồn và phát triển bền vững của vùng đất ngập
nước[15]...
2.4. Các văn bản khác do Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành
- Thông tư số 18/2004/TT-BTNMT của Bộ TN&MT hướng dẫn thực hiện Nghị định số
109/2003/NĐ-CP.
- Quyết định số 04/2004/QĐ-BTNMT phê duyệt Kế hoạch hành động về bảo tồn và phát
triển bền vững các vùng đất ngập nước.
Một vài nhận xét sơ bộ[16]:
- Luật ĐDSH 2008 ra đời đã tạo ra một cơ sở pháp lý quan trọng cho công tác bảo tồn
ĐDSH.
- Luật ĐDSH 2008 đề cập một cách tổng thể và toàn diện các vấn đề bảo tồn ĐDSH.
- Bộ Tài nguyên và Môi trường được giao là cơ
III. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT BẢO TỒN ĐA DẠNG SINH HỌC
CỦA VIỆT NAM
1. Về tính hợp hiến, hợp pháp
Pháp luật ĐDSH hiện nay nhìn chung đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp. Các văn bản pháp
KBT hiện hành theo các Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, Luật Thủy sản năm
2003, Nghị định số 109/2003/NĐ-CP về bảo tồn và phát triển bền vững các vùng đất ngập
nước hay không? Nếu áp dụng các quy định về hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật,
theo đó “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành
mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban
hành sau”[1] thì việc phân loại lại các KBT theo Luật ĐDSH 2008 sẽ được tiến hành trên
thực tế như thế nào? Trong thời gian bao lâu? Mặc dù Luật đã có quy định chuyển tiếp
(Khoản 1 Điều 76) nhưng quy định đó chỉ có giá trị đối với việc thành lập các KBT chứ
không có ý nghĩa đối với việc phân loại chúng.
Tuy nhiên, điều quan trọng nhất là hệ thống pháp luật ĐDSH đã được thống nhất trong một
đạo luật có hiệu lực pháp lý cao. Bởi vậy, hoạt động bảo tồn ĐDSH từ nay trở về sau sẽ
được điều chỉnh thông qua chủ yếu bằng Luật ĐDSH. Việc xây dựng được một hành lang
pháp lý riêng biệt về ĐDSH của Việt Nam như hiện nay là một cố gắng lớn, mang lại
nhiều điều tích cực.
3. Hệ thống pháp luật Đa dạng sinh học hiện nay nhìn chung bảo đảm tính thống
nhất, tính phù hợp với hệ thống văn bản pháp luật hiện hành nhưng vẫn tồn tại
những mâu thuẫn, xung đột nhất định
Pháp luật về ĐDSH hiện nay đảm bảo được tính thống nhất nội tại ở mức độ cao của hệ
thống pháp luật về bảo vệ tài nguyên và môi trường, phục vụ mục tiêu phát triển bền vững
đất nước. Các khía cạnh của ĐDSH cũng như các nội dung quan trọng của bảo tồn ĐDSH
trước đây chưa được pháp luật điều chỉnh hoặc điều chỉnh ở mức sơ sài nay đã được Luật
ĐDSH 2008 quy định đầy đủ, toàn diện, như: vấn đề quy hoạch bảo tồn ĐDSH; vấn đề
tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích, vấn đề kiểm soát sinh vật lạ xâm hại, tiếp cận bảo tồn
cảnh quan... Tuy nhiên cũng có một số vấn đề còn chưa thống nhất, cần được làm rõ hơn
nữa. Có thể nhìn nhận quan điểm này qua việc phân tích một số nội dung điển hình trong
Luật ĐDSH năm 2008 sau đây[2]:
Về những nội dung liên quan đến quy hoạch bảo tồn đa dạng sinh học
Luật ĐDSH 2008 rất phù hợp với Luật Đất đai năm 2003 về Quy hoạch bảo tồn (QHBT)
ĐDSH (từ Điều 21 đến Điều 30 Mục 2 Chương II - Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất).
Theo đó, quy hoạch sử dụng đất là một trong những căn cứ quan trọng để lập quy hoạch
về buôn bán quốc tế các loài động, thực vật hoang dã nguy cấp được ban hành kèm theo
Quyết định số 54/2006/QĐ-BNN ngày 5/7/2006 của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và phát
triển nông thôn;
- Danh mục các loài thuỷ sinh quý hiếm có nguy cơ tuyệt chủng ở Việt Nam cần được bảo
vệ, phục hồi và phát triển được ban hành Quyết định số 82/2008/QĐ-BNN ngày 7/7/2008
của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn ...
Tuy nhiên, việc xác định Danh mục các loài nêu trên chủ yếu dựa vào các căn cứ định tính
chứ chưa có tiêu chí cụ thể. Hiện mới chỉ có một số quy định chung về việc phân nhóm đối
với thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý hiếm. Theo đó, Nhóm I gồm những loài
thực vật rừng, động vật rừng có giá trị đặc biệt về khoa học, môi trường hoặc có giá trị cao
về kinh tế, số lượng quần thể còn rất ít trong tự nhiên hoặc có nguy cơ tuyệt chủng cao;
Nhóm II gồm những loài thực vật rừng, động vật rừng có giá trị về khoa học, môi trường
hoặc có giá trị cao về kinh tế, số lượng quần thể còn ít trong tự nhiên hoặc có nguy cơ
tuyệt chủng (khoản 2 Điều 2 Nghị định số 32/2006/NĐ-CP). Tương tự, Pháp lệnh Giống
cây trồng năm 2004, Pháp lệnh Giống vật nuôi năm 2004 cũng chỉ đề cập đến việc thu
thập, bảo tồn trao đổi nguồn gen cây trồng quý, hiếm mà chưa có tiêu chí xác định giống
cây trồng, giống vật nguy cấp, quý hiếm. Điều này cũng xảy ra đối với vi sinh vật và nấm
nguy cấp quý hiếm. Thêm nữa, để Danh mục các loài quý hiếm trong quá nhiều văn bản
pháp luật như đã nêu trên sẽ gây trở ngại cho việc tiếp cận văn bản và áp dụng thi hành.
Bên cạnh đó, theo Luật ĐDSH 2008, loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ có
phạm vi đối tượng rộng hơn so với các quy định trước đây[6], đó là không chỉ bao gồm
loài động vật, thực vật nguy cấp, quý, hiếm mà còn bao gồm cả giống cây trồng, giống vật
nuôi, vi sinh vật và nấm nguy cấp, quý hiếm. Đây là điểm cần phải có sự thống nhất về
nhận thức do Danh mục các loài nguy cấp, quý hiếm được ưu tiên bảo vệ sẽ bao gồm cả
giống cây trồng, giống vật nuôi, vi sinh vật và nấm nguy cấp, quý hiếm. Điều này cũng có
nghĩa là còn cần phải xử lý mối quan hệ giữa các quy định của Luật ĐDSH 2008 với các
quy định của Pháp lệnh Giống cây trồng năm 2004, Pháp lệnh Giống vật nuôi năm 2004.
Ngoài ra, theo Luật ĐDSH 2008, còn có thêm hai Danh mục nữa cần được ban hành, bao
gồm: i) Danh mục loài hoang dã bị cấm khai thác trong tự nhiên; và ii) Danh mục loài
hoang dã được khai thác có điều kiện trong tự nhiên[7]. Điều này cũng có nghĩa là số
thích đáng[8]. Các quy định về gen được đề cập chủ yếu trong các văn bản pháp luật về
giống cây trồng, giống vật nuôi. Đối chiếu với Luật ĐDSH 2008 cho thấy, có sự khác biệt
về khái niệm nguồn gen so với Pháp lệnh Giống cây trồng năm 2004, Pháp lệnh Giống vật
nuôi năm 2004.
Các quy định của Luật ĐDSH 2008 cho thấy, Luật này điều chỉnh toàn bộ nguồn gen trên
lãnh thổ Việt Nam. Đây là điều cần phải được thống nhất về nhận thức và phải được giải
Copyright: Tài liệu đại học ©