21

“Nâng cao hiệu quả của các Dự án đầu tư công từ nguồn vốn Ngân
LỜI
MỎ
ĐÀU
sách Nhà nước trong Nông nghiệp
và phát
triển
nông thôn Việt Nam”

Việt
Nam
cóđãđạivận
đadụng
số dân
sốngpháp
và lập
nghiệp
Chuyên
đề là
tốtnước
nghiệp
mộtcư
số sinh
phương
cơ bản
sau: từ các hoạt
động sản xuất nông nghiệp. Trong vài thập niên tới, nông nghiệp vẫn giữ một vai
trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân cũng như trong quá trình phát triển
kinh tế- xã hội của nước ta. Thời gian gần đây, vấn đề an ninh lương thực luôn

thựcvềphẩm.
nước đứng
thứ hainghiệp.
thế giới về xuất khẩu gạo và giữ những vị trí cao về xuất khấu nông sản.
Nhưng bên cạnh những thành tựu đó, chúng ta vẫn phải thừa nhận những tồn tại,
yếu kém trong quá trình CNH- HĐH đất nước từ nông nghiệp. Thực tế cho thấy
sản xuất nông nghiệp của nước ta còn lạc hậu và chưa phát huy được hiệu quả
Thu tăng
thập các
thông
tài liệu
đã công
cũng
cáctriến
tài liệu
mới. trong giai
cao - trong
trưởng
vàtin,
giảm
nghèo.
Yêu bố
cầu
củanhư
phát
ngành
đoạn tới đòi hỏi phải nâng cao hiệu quả của các chương trình, dự án đầu tư công
cho nông nghiệp và phát triển nông thôn theo đúng những định hướng, mục tiêu
đã đề
- ra.

Hiệu quả dự án đầu tư công trong Nông nghiệp và phát
triển nông thôn
1.1.
Khái niệm và vai trò của Dự án đầu tư công trong Nông
nghiệp và phát triến nông thôn
1.1.1.
Các khái niệm cơ bản
/./././. Vốn đầu tư và hoai đông đầu tư
a) Hoạt động đầu tư

Quá trình tái sản xuất nền kinh tế quốc dân đòi hỏi các cơ sở vật chất kỹ
thuật của nền kinh tế phải được tạo ra, duy trì và khôi phục một cách liên tục.
Quá trình này được thực hiện thông qua hoạt động đầu tư.

Từ đó, hoạt động đầu tư được hiếu là các hoạt động làm tăng thêm (bao
hàm cả khôi phục) quy mô của tài sản quốc gia. Đó là hành động bỏ vốn nhằm
đạt được các mục tiêu cụ thể nào như mục tiêu lợi nhuận (sinh lời), hoặc các
mực tiêu phi lợi nhuận (xã hội, môi trường,...). Đe tiến hành đàu tư càn có vốn
đầu tư.
b) Vốn đầu tư

Theo Giáo trình Dự báo phát triển Kinh tế- Xã hội: “ vốn đàu tư là tiền
tích lũy của xã hội, của các cơ sở sản xuất kinh doanh; là tiền tiết kiệm của nhân
dân và vốn huy động từ các nguồn khác được đưa vào sử dụng trong quá trình
sản xuất xã hội nhằm duy trì tiềm lực sản xuất hiện có, tạo ra tiềm lực lớn hơn
cho sản xuất, kinh doanh hoặc cải thiện điều kiện sinh hoạt của xã hội”.

3



+ Chi phí chuẩn bị đàu tư.

4


5

7. L h 2. Dư án đầu tư
a) Khái niệm

Thuật ngữ dự án đầu tư hay gọi tắt là dự án (DA) được sử dụng một cách
rộng rãi trong tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế- xã hội. Chúng ta thường
được biết đến các dự án đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh, hay các dự án đầu
tư xây dựng cơ bản...ví dụ như: Dự án xây dựng đường quốc lộ, Dự án điện cao
thế, Dự án sử dụng mạng lưới công nghệ thông tin trong quản lý hành chính Nhà
nước,...

Tuy có những nội dung và yêu cầu cụ thể khác nhau tùy theo từng lĩnh vực cụ
thể nhưng bất kỳ dự án nào cũng đều được xác định rõ về thời gian bắt đầu và
kết thúc dự án.

Trên cơ sở đó, khái niệm dự án nói chung được trình bày một cách khá
thống nhất. Các tác giả đều nhất trí cho rằng:

- về hình thức, DA là một tập hồ sơ tài liệu trình bày một cách chi tiết và
có hệ thống một dự kiến đầu tư trong tương lai.

- về nội dung, DA là một ý đồ tiến hành một công việc cụ thể nào đó
nhằm đạt được mục tiêu xác định trong khuôn khổ nguồn lực và khoảng thời
gian nhất định.

chuyến hóa các yếu tố nguồn lực đầu vào thành sản phẩm đầu ra.

+ Kết quả của dự án gồm có: đầu ra, kết quả và tác động.

• Đầu ra là các sản phẩm hàng hóa, dịch vụ cụ thể mà dự án đem lại
cho xã hội sau quá trình thực hiện dự án.

• Ket quả là các tác động, ảnh hưởng đến cộng đồng từ quá trình tạo
ra một đầu ra hoặc một nhóm các đầu ra của dự án. Thường thì các
6


7

năng suất nông nghiệp, tăng thu nhập cho người dân, góp phần xóa đói giảm
nghèo trên địa bàn xã. Đe triển khai dự án cần có các nguồn lực đầu vào, đó là:
kinh phí( vốn), lao động, nguyên vật liệu xây dựng, công nghệ, kỹ thuật,...Hoạt
động của dự án chính là toàn bộ quá trình thi công kiên cố kênh muong để đem
lại đầu ra là hệ thống kênh muơng hoàn chỉnh. Ket quả ban đầu của dự án đầu tư
trên là năng suất cây trồng được nâng cao. Từ đó giúp tăng thu nhập cho người
dân, góp phần giảm tỷ lệ đói nghèo trong xã- đó chính là những tác động của
việc kiên cố hóa kênh mương.
Ll.1.3. Dư án đầu tư công
a) Khái niệm

Dự án đầu tư công (DAC) thường được đề xuất bởi Chính phủ và được
hình thành trong các hoạch định vĩ mô. Các DA này thường do Nhà nước làm
chủ và sử dụng các nguồn lực chủ yếu do Nhà nước kiểm soát.

về nội dung, DAC là một kế hoạch hành động chi tiết được xây dựng trên

Theo đó, DAC có thường có các đặc điếm nhận dạng sau:

- Một là, DAC thường có sự tham gia của Nhà nước. Đa số các DAC đều
do Nhà nước làm chủ đầu tư, đồng thời Nhà nước cũng kiểm soát và quản lý quá
trình đầu tư thông qua các Cơ quan chức năng của Nhà nước( Bộ, ngành,...).

- Hai là, nguồn vốn của DAC chủ yếu tù' NSNN, có nguồn gốc từ NSNN
hoặc huy động qua NSNN và thường được xác định trong dự toán NSNN hàng
năm cũng như trong từng thời kỳ tuỳ thuộc vào mục tiêu và quy mô đề ra của
Chính phủ.

- Ba là, sản phẩm của DA thường là các hàng hóa công cộng. Đặc trưng cơ
bản nhất của loại hàng hoá này là tính không cạnh tranh và tính không loại trừ. Ớ

8


9

- Bốn là, quy mô của DAC thường lớn và thời hạn thường kéo dài, hầu
như không có khả năng hoàn vốn. Đặc điểm này gắn liền với tính mục tiêu của
các DAC.

- Năm là, DAC thường có tác động tới nhiều đối tượng, và mang tính liên
ngành, liên vùng. Tuy các DAC có đối tượng thụ hưởng rất rõ ràng nhưng kết
quả của một DAC thường không chỉ dừng lại ở những đối tượng đó mà còn có
khả năng lan toả đến các khu VỊTC khác có liên quan.

- Sáu là, DAC thường ưu tiên các lợi ích kinh tế- xã hội, phát triển bền
vững, xóa đói giảm ng hèo và các mục tiêu xã hội khác. Điều này xuất phát từ

xây dựng hạ tầng khu công nghiệp mới.

+ Các DA có mức vốn trên 600 tý đồng đầu tư vào giao thông: cầu, cảng
biển, cản sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ.

+ Các DA có mức vốn trên 400 tỷ đồng đầu tư vào thuỷ lợi, giao thông,
cấp thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật, bưu chính viễn thông, BOT trong
nước, đường giao thông nội thị đã có quy hoạch chi tiết được duyệt.

+ Các DA có mức vốn trên 300 tỷ đồng đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật
khu đô thị mới, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên.

+ Các DA có mức vốn trên 200 tỷ đồng đầu tư vào y tế, văn hoá, giáo dục,
phát thanh, truyền hình, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học.
- Cúc DA nhỏm B bao gồm:

+ Các DA có mức vốn từ 30 đến 600 tỷ đồng, đầu tư vào công nghiệp
điện, dầu khí, giao thông: cầu, cảng biển, cảng sông, sân bay, đường sắt, đường
quốc lộ.

10


11

+ Các DA có mức vốn từ 7 đến 200 tỷ đồng đầu tư vào y tế, văn hoá, giáo
dục, phát thanh, truyền hình, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học.
-

Các DA nhóm c bao gồm:

“ Chu kỳ dự án là một quá trình hoạt động gồm nhiều giai đoạn kế tiếp
nhau từ khâu đầu tiên đến khâu cuối cùng nhằm bảo đảm cho mục tiêu phát triển
được thực hiện một cách tối ưu”.(l)

“ Quá trình lặp đi lặp lại bắt đầu từ việc chuấn bị và soạn thảo dự án đầu
tư đến khi kết thúc dự án được gọi là chu kỳ dự án hay chu trình dự án đầu tư”.
(2)

Như vậy, chu kỳ dự án là một chuỗi các hoạt động cụ thể nối tiếp nhau, từ
khi hình thành ý tưởng đến khi kết thúc dự án và đưa ra một ý tưởng dự án mới.
Cũng như các dự án thông thường khác, chu kỳ của DAC cũng gồm 6 giai đoạn
cơ bản, được thể hiện ở sơ đồ chu kỳ dự án đầu tư (xem hình 1.2), bao gồm: xác
định dự án đầu tư, xây dụưg dự án đầu tư, thẩm định dự án, phê duyệt và ra

(1) Theo Giáo trình Dự báo phát triển kinh tế- xã hội

12


13

Hình 1.2: Chu kỳ Dự án đầu tư công

-

Giai đoạn xác định dự án: đây là giai đoạn hình thành nên ý tưởng của DAC.
Khác với các dự án tư nhân- ý tưởng đầu tư được hình thành hoàn toàn do thị
trường, ý tưởng của DAC thường được hình thành trong quá trình hoạch định,
xây dựng các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình phát triển KT-XH
của quốc gia.

+ Nghiên cứu tác động: phân tích tác động môi trường và xã hội dự án.

Từ đó đưa ra kết luận về tính hợp lệ, tính khả thi, tính hiệu quả của các phương
án đề xuất, nhận xét về từng phương án nhằm giúp cơ quan phê duyệt có đủ căn
cứ đế phê duyệt hoặc không phê duyệt dự án.

-

Giai đoạn phê duyệt và ra quyết định: là giai đoạn cơ quan có thẩm quyền căn
cứ vào báo cáo thẩm định để phê duyệt dự án và ra quyết định đàu tư, bao gồm
các nội dung: tổng mức đầu tư, nguồn vốn, khả năng tài chính, tiến độ giải
ngân,
các ưu đãi, hỗ trợ của Nhà nước, trách nhiệm và mối liên hệ của các Bộ, ngành
liên quan, phương thức và nguyên tắc đấu thầu, thời gian xây dựng và các mốc
triển khai chính của dự án,...

-

Giai đoạn thực hiện dự án: đây là giai đoạn chiếm thời gian dài nhất trong chu

14


15

-

Giai đoạn đánh giá hậu dự án: là giai đoạn cuối cùng trong chu kỳ dự án, đánh
giá mức độ đạt đuợc của dự án so với mục tiêu đã đề ra, nhằm mục đích tổng
kết


15


16

nông thôn. Đen lượt mình, sự phát triển của nông nghiệp- nông thôn lại trở thành
lực đẩy đối với tăng trưởng kinh tế đất nước.

- Thứ hai, các DAC tác động trự’c tiếp đến mục tiêu xóa đói giảm nghèo thông
qua kết quả xây dựng các công trình hạ tầng kinh tế- xã hội cho vùng nông thôn
như các công trình thủy lợi, các khu sản xuất, bệnh xá, trường học, các dịch vụ y
tế, vệ sinh, ...và người dân có thể tiếp cận với các điều kiện sản xuất và sinh hoạt
tốt hơn. Mặt khác, DAC cũng tạo điều kiện cho việc hình thành các cơ sở sản
xuất kinh doanh dựa trên các tiềm năng sẵn có của từng vùng, phát triển kinh tế
địa phương, đa dạng hóa ngành nghề, tạo thêm nhiều việc làm mới, tăng thu
nhập cho người dân. Từ đó cải thiện đời sống người dân và góp phần xóa đói
giảm nghèo, nhất là ở các vùng miền núi, vùng sâu, vùng xa.
Hộp 1.2 : Một số tác động của Chương trình 135

Chương trình 135 bắt đầu được thực hiện từ năm 1998 với mục tiêu phát
triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng sâu vùng xa. Một trong 5
nhiệm vụ quan trọng của Chương trình 135 cũng đã được xác định là đầu tư cơ
sở hạ tầng thực hiện thông qua 2 dự án: xây dựng công trình hạ tầng xã đặc biệt
khó khăn và xây dựng Trung tâm cụm xã.

Qua thực hiện Chương trình 135, cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội vùng nông
thôn miền núi được cải thiện, các công trình hạ tầng được đưa vào sử dụng đã
thúc đẩy nền kinh tế nhiều thành phần từng bước phát triển, bước đầu tạo sự
chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng sản xuất hàng hoá. Nhờ đó, công tác xoá

* Theo quan điểm của kinh tế học, khái niệm hiệu quả được hiểu theo các
giác độ sau:

- Hiệu quả phân bổ nguồn lực hay hiệu quả phân bố tài nguyên: là giá trị
sản phấm thu thêm trên một đơn vị chi phí đầu tư thêm, thực chất nó là hiệu quả
kỹ thuật có tính đến các yếu tố giá sản phẩm và giá đầu vào. Nó phản ánh tính tối
ưu của sản lượng đầu ra khi sử dụng đầu vào có giới hạn.

17


18

- Hiệu quả phân phối phản: ánh tính tối ưu trong quá trình phân phối sản
phẩm, được xác định thông qua quyết định tối un của người tiêu dùng và được
đo bằng độ thỏa dụng của họ.

* Ngày nay, trong đánh giá dự án, nhất là đối với các DAC, quan điểm
hiệu quả cần được xem xét trên 3 phương diện, đó là: hiệu quả tài chính, hiệu
quả kinh tế và hiệu quả xã hội. Sự phân biệt này dựa trên lập trường của chủ đầu
tư, được xác định trên cơ sở các lợi ích và chi phí của dự án và được phản ánh
thông qua các chỉ tiêu đánh giá khác nhau.

-

Hiệu quả tài chính: là hiệu quả của dự án được xem xét trên lập trường của chủ
đầu tư và sử dụng giá tài chính để xác định các lợi ích và chi phí về mặt tài
chính
của dự án. Hiệu quả tài chính được phản ánh thông qua các chỉ tiêu về mặt tài
chính. Neu các chỉ tiêu này đều đảm bảo được các yêu cầu về mặt tài chính thì


Giống như các dự án đầu tư nói chung, tính hiệu quả của các dự án đầu tư công
trong nông nghiệp- nông thôn cũng được xét trên 3 phương diện: hiệu quả tài
chính, hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội. Đe nâng cao hiệu quả của dự án đầu
tư cần phải xem xét trên cả 3 góc độ và càn làm rõ mối quan hệ giữa chúng.

* Một là, theo quan điểm truyền thống, nói đến hiệu quả kinh tế tức là nói đến
phần còn lại của kết quả sản xuất kinh doanh sau khi đã trù’ chi phí. Nó được đo
bằng các chi phí và lời lãi. Nhiều tác giả cho rằng, hiệu quả kinh tế được xem
như là tỷ lệ giữa kết quả thu được với chi phí bỏ ra, hay ngược lại là chi phí trên
một đơn vị sản phẩm hay giá trị sản phẩm; và ở đây đã có sự đánh đồng giữa
hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế.

Do vậy, quan điểm truyền thống này chưa thật hợp lý và chưa đáp ứng được đầy
đủ các yêu cầu trong đánh giá dự án đầu tư.

- Thứ nhất, nó coi quá trình sản xuất kinh doanh trong trạng thái tĩnh, chỉ xem
xét hiệu quả sau khi đã đàu tư. Trong khi đó hiệu quả là chỉ tiêu rất quan trọng
không những cho phép chúng ta biết được kết quả đầu tư mà còn giúp chúng ta
xem xét trước khi ra quyết định đầu tư tiếp, nên đầu tư bao nhiêu, và đến mức độ
nào.

19


20

-

Thứ hai, nó không tính yếu tố thời gian khi tính toán thu và chi cho một hoạt


+ Hiệu quả phân bố nguồn lực là giá trị sản phẩm thu thêm trên một đơn vị chi
phí đầu tư thêm. Thực chất nó là hiệu quả kỳ thuật có tính đến các yếu tố giá sản
20


21

- Hiệu quả tài chính, xã hội- môi trường:

+ Hiệu quả tài chính mà trước đây ta quen gọi là hiệu quả kinh tế thường được
thể hiện bằng những chỉ tiêu như lợi nhuận, giá thành, tỷ lệ nội hoàn vốn, thời
gian hoàn vốn....

+ Hiệu quả xã hội của một dự án phát triển bao gồm lợi ích xã hội mà dự án đem
lại như: việc làm, mức tăng về GDP do tác động của dự án, sự công bàng xã hội,
sự tự lập của cộng đồng và sự được bảo vệ hoặc sự hoàn thiện hơn của môi
trường sinh thái.... Việc phân biệt hiệu quả tài chính hay hiệu quả xã hội là tuỳ
theo phạm vi và mức độ của sự phân tích là của cá nhân hay cả xã hội khi xem
xét.

Các dự án phát triển nông nghiệp, nông thôn cần hướng đồng thời vào ba
mục tiêu sau: một là đảm bảo lợi ích tài chính (tăng thu nhập, hiệu quả sử dụng
nguồn lực...); hai là đảm bảo mục tiêu xã hội (tạo việc làm, phát triển đồng đều
giữa các vùng, các cộng đồng, các tầng lớp cư dân, giữ gìn bản sắc văn hoá,...);
ba là sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên thiên nhiên, hạn chế suy thoái môi
trường,...

Ba mục tiêu trên luôn luôn được tính toán một cách kỳ lưỡng trong xây
dựng và thực hiện các dự án phát triến nông thôn và được thể hiện ở hình 1.3

án (môi trường, xã hội) và được tiến hành thông qua phương pháp chuyên gia.

*

Đánh giá định lượng: là việc đánh giá dựa trên phân tích thực chứng các yếu tố

22


23

-

về chi phí, cần phải tính đến các yếu tố vật chất trực tiếp như của cải, tiền bạc,
công sức bỏ ra, cũng như các chi phí gián tiếp như tác động bất lợi của dự án
đầu
tư đến môi trường (ô nhiễm môi trường, ảnh hưởng sinh thái,...), khoảng cách
giàu nghèo,...

-

về lợi ích, quan điểm mới tính đến ba phạm trù: lợi ích tài chính, xã hội và lợi
ích về môi trường.

+ Lợi ích tài chính bao gồm việc đạt được kết quả, năng suất cao cho các hoạt
động sản xuất kinh doanh và dịch vụ. Đối với các dự án đầu tư nông nghiệp và
nông thôn thì lợi ích kinh tế chính là sự tăng lên của năng suất vật nuôi, cây
trồng, sự đa dạng hoá nền sản xuất nông nghiệp và chủng loại sản phẩm nông
nghiệp dựa trên lợi thế so sánh của từng vùng sinh thái khác nhau.


kinh tế- xã hội cần phải được coi trọng hơn hiệu quả tài chính. Vì suy cho cùng,
các dự án đầu tư công là công cụ thực hiện và triển khai các chương trình đầu tư
công của Chính phủ nhằm điều tiết nền kinh tế vĩ mô và đảm bảo công bằng xã
hội. Đánh giá dự án đầu tư công thường được tiến hành theo quan điểm xã hội,
trên phạm vi toàn nền kinh tế. Ket quả của công việc đánh giá giúp chủ đầu tư và
cơ quan có thẩm quyền đưa ra quyết định lựa chọn phương án đầu tư tối uu.

Một số tác giả khác khi đánh giá hiệu quả kinh tế cho rằng cần phân biệt
hai khái niệm hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội. Hiệu quả kinh tế được hiểu là
mối tương quan so sánh giữa lượng kết quả đạt được và lượng chi phí bỏ ra. Còn
hiệu quả xã hội là mối tương quan so sánh giữa các lợi ích xã hội thu được và
tổng chi phí bỏ ra. Hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội có mối quan hệ mật thiết
với nhau, chúng là tiền đề của nhau và là phạm trù thống nhất.

Theo quan điểm của người viết, cần phải nhìn nhận và đánh giá hiệu quả
dự án một cách toàn diện và hệ thống hơn. Chúng ta không nên tách rời hoặc chú

24


25

trọng vào một phương diện hiệu quả khi phân tích dự án đầu tư. Quan điếm đánh
giá hiệu quả gắn với việc xem xét quá trình phát triển và tăng trưởng cho phép
đưa ra một cách nhìn tổng quát hơn về hiệu quả dự án.

Một thực tế hiện nay, đó là, đối với những dự án sản xuất ra sản phẩm
hàng hoá, các nhà đầu tư thường chú ý nhiều tới hiệu quả tài chính. Thế nhưng ở
những dự án phát triển như những dự án xoá đói giảm nghèo, phát triển cơ sở hạ
tầng nông thôn thi hiệu quả của dự án chủ yếu tập trung vào hiệu quả xã hội.

được đánh giá là rất khả thi về tài chính nhưng lại vi phạm đến mục tiêu xã hội
thì có thế không được lựa chọn đầu tư. Cũng có trường hợp những dự án không
hiệu quả về mặt kinh tế nhưng lại đảm bảo được mục tiêu xã hội đã định thì có
thể được triển khai. Nhìn chung, đảm bảo tính hiệu quả và tính công bằng trong
các dự án đầu tư công là việc rất khó khăn. Do đó, vận dụng lý thuyết đánh đổi
giữa công bằng và hiệu quả một cách khéo léo, tùy vào từng lĩnh vực, từng mục
tiêu trong mỗi giai đoạn phát triển đế có thể đưa ra những đánh giá chính xác và
hợp lý nhất.
1.2.2.2.
Lý thuyết kinh tế hoc phúc lơi và hỉêu quả Pareto

Lý thuyết học phúc lợi dựa trên hai giả thuyết cơ bản:

-

Thứ nhất, trong những điều kiện nhất định, thị trường cạnh tranh dẫn đến một
đặc tính phân bổ nguồn lực rất đặc biệt; đó là phân bổ nguồn lực sao cho ít
nhất
một người được lợi hơn mà không làm ai đó bị thiệt. Người ta gọi cách phân
bố
đó là hiệu quả Pareto.

-

Thứ hai, hiệu quả Pareto là một tiêu chuẩn để đánh giá mức độ đáng có của
các
cách phân bổ nguồn lực khác nhau và được xây dựng trên đường khả năng
thỏa
dụng. Sự di chuyển các điểm trên đường khả năng thỏa dụng gắn với một cơ
chế