ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN

NGUYỄN QUANG HÙNG

NGHIÊN CỨU HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI
TRƢỜNG NƢỚC LƢU VỰC SÔNG NHUỆ - SÔNG ĐÁY
Chuyên ngành

: Môi trƣờng đất và nƣớc

Mã số

: 62850205

TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KHOA HỌC MÔI TRƢỜNG

Hà Nội – 2015
1


Công trình đƣợc hoàn thành tại: Khoa Môi trƣờng, Trƣờng Đại học
Khoa học Tự nhiên, Đại học Quốc gia Hà Nội

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. Vũ Quyết Thắng
TS. Võ Tuấn Nhân

Phản biện 1:
Phản biện 2:
Phản biện 3:


kiểm soát một cách hữu hiệu những hành vi xâm hại đến môi trƣờng nƣớc LVS đây là một nguyên tắc tuyệt đối cần thiết mà bất cứ thể chế chính trị, một nhà nƣớc
nào cũng phải tuân theo nếu không muốn đi ngƣợc lại lợi ích của đa số nhân dân.
Và pháp luật đã trở thành một trong bốn công cụ quan trọng bậc nhất trong công tác
quản lý môi trƣờng, giải quyết các xung đột môi trƣờng.
Tuy nhiên, trong thời gian qua Nhà nƣớc quan tâm phần lớn đến việc ban
hành các văn bản pháp luật để khắc phục những hậu quả của các hành vi đó gây ra
nhƣ việc phê duyệt Đề án BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy; thành lập Uỷ ban
BVMT lƣu vực sông Nhuệ - sông Đáy; hình thành các công trình, cụm công trình
xử lý nƣớc thải (XLNT)... để hạn chế ô nhiễm mà chƣa quan tâm đúng mức đến
việc phòng ngừa, ngăn chặn hành vi xả thải ra LVS. Đây là nguyên nhân chính yếu
nhất gây ô nhiễm nghiêm trọng trên LVS Nhuệ - sông Đáy hiện nay. Chính vì vậy,
hệ thống pháp luật về BVMT nƣớc LVS nói chung và hệ thống pháp luật BVMT
nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy nói riêng còn nhiều hạn chế, nhiều khoảng trống cần
phải lấp đầy để có thể kiểm soát và hạn chế những hành vi xả thải chất thải ra LVS
Nhuệ - sông Đáy. Cùng với đó là các chế tài xử lý vi phạm trong lĩnh vực BVMT
chƣa nghiêm, chƣa đủ sức răn đe, chƣa ngăn cản cũng nhƣ chƣa đủ sức để giáo dục
và làm thay đổi nhận thức, hành vi của ngƣời vi phạm. Với tất cả các lý do trên, đề
tài “Nghiên cứu hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông
1


Nhuệ - sông Đáy” đã đƣợc nghiên cứu sinh lựa chọn là một vấn đề nghiên cứu cho
luận án tiến sĩ của mình. Trên cơ sở các thành tựu về khoa học môi trƣờng
(KHMT), những thành tựu trong xây dựng, thực thi pháp luật và những vụ vi phạm
điển hình về môi trƣờng trên LVS Nhuệ - sông Đáy sẽ là cơ sở để tìm ra nguyên
nhân ô nhiễm; để nhận diện và phân tích những hạn chế, những khoảng trống của
hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy, hạn chế, khoảng trống của
Ủy ban BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy, của chế tài xử lý vi phạm và từ đó đề xuất
phƣơng án, giải pháp kiến nghị góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật BVMT
nƣớc LVS nói chung và LVS Nhuệ - sông Đáy nói riêng. Đáp ứng đƣợc mục tiêu

thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy.
- Nghiên cứu cơ sở khoa học và đề xuất mô hình Ủy ban quốc gia LVS cho Việt
2


Nam và mô hình Ủy ban LVS Nhuệ - sông Đáy.
5. Những điểm mới của luận án
- Đánh giá đƣợc chất lƣợng, hiệu lực thi hành và hiệu quả can thiệp (thông
qua hiệu số WQI) của hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy.
- Xác định nguyên nhân ô nhiễm; nhận diện và phân tích những hạn chế,
khoảng trống của hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy.
- Đề xuất phƣơng án và kiến nghị giải pháp cụ thể nhằm góp phần hoàn thiện
hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy.
- Xây dựng mô hình pháp lý Ủy ban LVS hƣớng tới quản lý bền vững
TN&MT nƣớc LVS nói chung và LVS Nhuệ - sông Đáy nói riêng.
6. Luận điểm bảo vệ
1. Ô nhiễm môi trƣờng nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy có nguyên nhân mang bản
chất xã hội. Từ hoạt động của con ngƣời (khách thể) với những mƣu lợi khác nhau về
kinh tế đã lợi dụng kẽ hở, khoảng trống của pháp luật để trốn tránh nghĩa vụ BVMT do
hoạt động sản xuất, kinh doanh của mình gây ra. Vì vậy, việc nghiên cứu hoàn thiện
pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy dựa trên các yếu tố về pháp luật, yếu tố
đặc thù của LVS Nhuệ - sông Đáy và các vụ vi phạm pháp luật môi trƣờng điển hình
trên LVS sẽ là các yếu tố quan trọng cho nghiên cứu.
2. Hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy là một bộ phận
của hệ thống pháp luật BVMT và hệ thống này đang xuất hiện nhiều hạn chế,
khoảng trống khiến cho đã khiến cho hiệu lực, hiệu quả của pháp luật, của Ủy ban
BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy, của chế tài xử lý vi phạm trở nên thấp. Vì vậy, để
nâng cao chất lƣợng, tính hiệu lực, hiệu quả của hệ thống pháp luật chúng ta phải
phân tích, đánh giá, đƣa ra những phƣơng án và kiến nghị các giải pháp góp phần
hoàn thiện hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy nhằm tiến tới

đến BVMT.
Nguyên lý bảo vệ môi trường nước LVS gồm việc tăng cƣờng năng lực thể chế,
chính sách và pháp luật; Quản lý thống nhất nguồn nƣớc theo LVS, kết hợp với
quản lý hành chính; huy động sự tham gia của cộng đồng; lồng ghép các tiêu chí
môi trƣờng trong các quy hoạch kế hoạch phát triển KT-XH các cấp.
Nội dung, công cụ quản lý môi trường nước lưu vực sông gồm: (1). Xây dựng
chính sách, pháp luật phù hợp và đủ mạnh để thực thi nhiệm vụ BVMT nƣớc LVS
(bao gồm: chính sách, pháp luật, quy hoạch, kế hoạch, nhiệm vụ được nhà nước
phê duyệt…); (2). Xây dựng và sử dụng các công cụ hỗ trợ hiệu quả, các chế tài đủ
sức răn đe để BVMT nƣớc LVS; (3). Thiết lập mô hình Ủy ban quốc gia LVS với
cơ cấu, chức năng nhiệm vụ đủ mạnh để thực hiện quả các nhiệm vụ giao.
Công cụ quản lý, kiểm soát ô nhiễm môi trường nước LVS gồm: Công cụ chính
sách, pháp luật; Công cụ kinh tế; Công cụ khoa học-kỹ thuật; Công cụ phụ trợ.
1.2. TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VỀ LVS VÀ LVS
NHUỆ - SÔNG ĐÁY
Tình hình nghiên cứu trên thế giới: Các chiến lƣợc khai thác, sử dụng và bảo
vệ TNN đã đƣợc tuyên bố trong Kế hoạch hành động Mar del Plata (1977), Tuyên
bố New Delhi (1990), Hội nghị thƣợng định về nƣớc năm 1992 tại Rio, Công ƣớc
1997 của Liên hợp quốc về sử dụng nguồn nƣớc quốc tế… trên cơ sở đó, mỗi khu
vực có những hiệp định để quản lý các LVS liên quốc gia và mỗi một quốc gia đều
có các chính sách, pháp luật về BVMT nƣớc LVS hiệu quả và tƣơng đối phát triển.
Các nƣớc đã có các nghiên cứu, đƣa ra các quy định và chế tài xử phạt cũng rất đa
dạng, nghiêm khắc. Nhƣ Pháp coi nƣớc là di sản quốc gia, có luật về môi trƣờng
nƣớc và thủy sản, có Ủy ban nƣớc các cấp; Ở Mỹ có đạo luật nƣớc sạch năm 1972,
có các ủy hội sông và việc xử phạt rất nghiêm khắc trong đó phạt hình sự và hành
chính với cá nhân là 37.000 USD/ngày, tổ chức 177.000 USD/ngày…Thế giới áp
dụng 3 mô hình quản lý LVS, nhƣ: Mô hình thuỷ văn; Mô hình hành chính; Mô
hình phối hợp (thuỷ văn và hành chính).
4


2.1. ĐỐI TƢỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU
Đối tượng nghiên cứu: Hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy.
Phạm vi nghiên cứu: Tác giả tập trung vào các vấn đề pháp luật có liên quan
đến: các quy phạm pháp luật về BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy, Ủy ban
BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy và chế tài xử lý vi phạm.
2.2. PHƢƠNG PHÁP TIẾP CẬN VÀ NGHIÊN CỨU
Phƣơng pháp tiếp cận thể hiện cụ thể tại Hình 2-1.

5


Hình 2-1: Sơ đồ tiếp cận trong nghiên cứu hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS
Nhuệ - sông Đáy
Các bƣớc tiến hành nghiên cứu của luận án (Hình 2-2):

Hình 2-2: Khung logic tiếp cận nghiên cứu của luận án
6


Phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể: thu thập tài liệu, số liệu, soát xét hệ thống
pháp luật; thực địa; điều tra bằng bảng hỏi; so sánh luật học vi mô; phân tích các
vụ vi phạm điển hình; ma trận trong phương pháp IPA; xử lý kết quả nghiên cứu
qua phần mềm excel; tham vấn-hội thảo-chuyên gia; WQI; đánh giá chất lượng hệ
thống pháp luật; đánh giá hiệu lực thực thi pháp luật; đánh giá hiệu quả can thiệp
(hiệu số WQI) của hệ thống pháp luật; phân tích các bên liên quan; mô hình
DPSRr.
CHƢƠNG 3: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ BÀN LUẬN
3.1. HỆ THỐNG PHÁP LUẬT BVMT NƢỚC LVS NHUỆ - SÔNG ĐÁY
Thống kê chƣa đầy đủ, từ năm 1955 đến nay, trung ƣơng đã ban hành đƣợc
1.273 văn bản liên quan đến môi trƣờng. Trong đó, có 630 văn bản còn hiệu lực,

nƣớc tối đa từ sông
Hồng (m3/s)
100
60
160

Tỷ lệ % làm sạch
nguồn nƣớc (hiện
trạng)
0
6
6

Tỷ lệ % làm
sạch nguồn
nƣớc (tối đa)
30
18
48

Lợi ích kinh tế cho phối: Các chủ thể khai thác đều muốn tối đa hóa lợi ích, giảm
các chi phí và tăng nhu cầu khai thác TNN do đó có thể dẫn đến việc khai thác, sử
dụng TNN một cách không bền vững, xuất hiện hành vi tác động xấu, thải chất thải
ra lƣu vực. Việc không xử lý chất thải sẽ bị các cơ quan QLNN xử phạt hành chính
tối đa chiếm tỷ lệ từ 2-10% (theo Nghị định 179/2013 về xử phạt vi phạm hành chính
trong lĩnh vực BVMT) tổng chi phí phải xử lý môi trƣờng và 90% lợi ích còn lại sẽ
đƣợc các doanh nghiệp thụ hƣởng-đây là một sự bất hợp lý trong chế tài xử lý.
7



4 Tính công khai
x
làng nghề và KCN đang diễn ra gay 5 Tính dễ tra cứu
x
gắt; các cơ sở gây ô nhiễm môi
trường nghiêm trọng mới đang có sự gia tăng mạnh-Hòa Bình phát sinh tổng số
150 cơ sở, Hà Nam phát sinh thêm 25 cơ sở; công tác tuyên truyền, giáo dục nâng
cao nhận thức BVMT trong lưu vực còn bất cập-có 69,1%, người biết, có 30,9%
không biết đối với các điều cấm trong BVMT; điều kiện để thi hành pháp luật còn
nhiều bất cập); Pháp luật BVMT nƣớc LVS can thiệp không hiệu quả đối với sông
Nhuệ (Ysông Nhuệ = - 14,0  0) và sông Đáy (Ysông Đáy = - 9,8  0) là nguyên nhân
khiến cho các tổ chức, cá nhân lợi dụng khe hở của pháp luật để thu lời.
3.3. NHẬN DIỆN VÀ PHÂN TÍCH NHỮNG HẠN CHẾ, KHOẢNG TRỐNG CỦA
HỆ THỐNG PHÁP LUẬT BVMT NƢỚC LVS NHUỆ - SÔNG ĐÁY
3.3.1. Nhận diện và phân tích hạn chế, khoảng trống của hệ thống pháp
luật BVMT nƣớc mặt LVS Nhuệ - sông Đáy
3.3.1.1. Trong quản lý môi trường nước lưu vực sông
Qua Bảng 3-3 cho thấy, khách thể của các bộ ngành đang đan xen, giao thoa với
khách thể của Bộ TN&MT, chính vì vậy công tác quản lý bị bất cập, hạn chế.
Bảng 3-3: Những hạn chế, khoảng trống trong QLNN về TNN và môi trƣờng trên LVS Nhuệ - sông Đáy
Môi trƣờng-Điều
TT Chủ thể quản lý
Khách thể quản lý
Mục đích quản lý
kiện quản lý

1.

Bộ TN&MT



4.

Bộ Y thế

Chất thải bệnh viện, trung
tâm y tế

và các ngành khác)

thuật…

Chức năng, nhiệm vụ quản lý TNN và BVMT đang bị phân tán, chia nhỏ cho
nhiều cơ quan (chủ thể quản lý) quản lý khác nhau nên đã xuất hiện những hạn chế,
khoảng trống. Pháp luật cũng chƣa định rõ vị trí của từng loại quy hoạch (quy
hoạch nào là quy hoạch chính, có phụ thuộc vào quy hoạch TNN, quy hoạch BVMT
không?) hay mối quan hệ giữa quy hoạch TNN, quy hoạch BVMT với các quy
hoạch chuyên ngành trong quy hoạch phát triển KT-XH (Quy hoạch thủy lợi quá
chú ý đến lợi ích ngành nên đập Đáy được xây dựng đã làm cho 71km từ cửa Đáy
đến Ba Thá là đoạn sông chết); Việc quản lý TTN trên LVS ở Việt Nam đã và đang
theo hƣớng quản lý ngành mà không theo hƣớng quản lý tổng hợp; các quy định về
quy hoạch TNN và BVMT chƣa rõ ràng ở từng từng cấp, chƣa có chế tài xử lý
trong trƣờng hợp các bên không tham gia lập, thực hiện quy hoạch; nội dung quy
hoạch còn thiều (trồng rừng tạo nguồn sinh thủy, định mức dòng chảy tối thiểu…).
3.3.1.2. Trong quản lý chất thải
Qua khảo sát thực tế thấy tình trạng rác thải sinh hoạt, bao bì chai lọ đựng hóa
chất nông nghiệp vứt bừa bãi ven sông, kênh, rạch khu vực nông thôn. Nƣớc thải
nông nghiệp, làng nghề, trang trại, các cơ sở chăn nuôi tƣ nhân là nhân tố gây ô
nhiễm LVS Nhuệ - sông Đáy. Sạt lở bờ sông do khai thác cát, sỏi. Kết quả điều tra
bảng hỏi, có tới 36,3% ngƣời dân và 37,6% doanh nghiệp cho rằng điều cấm chƣa

THAM GIA: Sự trao đổi tƣơng tác giữa chủ dự án và cộng đồng bao gồm chia
sẻ, phân tích, thiết lập chƣơng trình làm việc, tăng cƣờng hiểu biết, thỏa thuận
đƣợc những điểm đề xuất và tác động của nó

THAM VẤN: Hai chiều thông tin giữa chủ dự án và cộng đồng với
cơ hội cho cộng đồng bày tỏ quan điểm về đề xuất
THÔNG BÁO: Một chiều thông tin từ chủ dự án tới cộng đồng.

Hình 3-3: Mức độ tham gia của cộng đồng (UNEP, 2002)
3.3.1.4. Trong QCVN về môi trường
Hiện nay các nghề (bún bánh, đúc đồng, tái chế ắc quy, sắt, bột nhựa, dệt
nhuộm, tái chế sắt..) trong làng nghề (450 làng nghề), cơ sở chăn nuôi tƣ nhân tập
trung thải nƣớc thải vô tƣ, không có HTXLNT, trong khi đó các cơ quan chức năng
lại không xử lý đƣợc vi phạm này. Số liệu môi trƣờng nền thiếu, không đồng nhất;
thiếu chuyên gia về quy chuẩn; thiếu kinh phí, cơ sở vật chất, phòng thí nghiệm để
thì nghiệm, kiểm chứng. Đa số cơ quan QLNN ở địa phƣơng phàn nàn quy chuẩn
quốc gia về nƣớc thải công nghiệp QCVN 40:2011 cột B không phù hợp. Qua thực
tế và soát xét hệ thống QCVN cho thấy: QCVN 40:2011/BTNMT nước thải công
nghiệp không phù hợp nên vai trò kiểm soát ô nhiễm kém hiệu quả và không tuân
theo nguyên tắc của Luật tiêu chuẩn và quy chuẩn, Hiến pháp, quy định WHO...
Các chỉ tiêu tại QCVN 40:2011/BTNMT cột B đƣợc thải vào hệ thống thoát nƣớc
đô thị, khu dân cƣ chƣa có HTXLNT tập trung cao gấp 1,0-100,0 lần (Bảng 3-4)
các chỉ tiêu ở QCVN 08:2008/BTNMT cột A2, B1 cho mục đích bảo vệ đời sống
thủy sinh và tƣới tiêu. Đây là điều bất hợp lý, vì thải ra hệ thống thoát nƣớc trong
khu đô thị, khu dân cƣ chƣa có HTXLNT tập trung sẽ trực tiếp đổ ra LVS, môi
trƣờng xung quanh làm vƣợt ngƣỡng giới hạn tối đa về bảo tồn động thực vật thủy
sinh sẽ gây ra tình trạng hủy hoại HST thủy sinh.
Bảng 3-4: So sánh một số chỉ tiêu giữa QCVN 40:2011 và QCVN 08:2008
TT


30
6
15
30
50
5.000
7.500
0,2
0,5
0,02
0,05
0,005
0,01
0,02
0,05
0,001
0,001

QCVN 40:2011
Cột B
5,5-9
150
50
100
5.000
10
0,1
0,1
0,5
0,01

ban BVMT LVS Nhuệ-sông Đáy đƣợc lập ra không thuộc một chế định nhà nƣớc
nào, không có chức năng hành chính, mệnh lệnh, chức năng thanh tra, xử phạt,
phân bổ kinh phí, triển khai các dự án thuộc Đề án do mình chịu trách nhiệm. Việc
quy định Thứ trƣởng Bộ TN&MT làm Chủ tịch Ủy ban (điểm a, Khoản 3, Điều 30
Nghị định 120/2008/NĐ-CP) cũng không phù hợp với thể chế, quyền lực hiện hành.
Vì, Thứ trƣởng Bộ TN&MT không có quyền hạn bằng hoặc cao hơn để lãnh đạo,
chỉ đạo hay yêu cầu ngƣời đứng đầu các bộ, ngành và UBND tỉnh trên LVS phải
phối hợp hoặc phải tuân thủ các quyết định của mình. Kinh phí giao cho Ủy ban từ
5-7 tỷ/năm chỉ đủ để duy trì hoạt động hành chính của Ủy ban.
3.3.3. Nhận diện và phân tích những hạn chế, khoảng trống của chế tài xử
lý vi phạm pháp luật BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy.
Chế tài thể hiện thái độ của Nhà nƣớc đối với chủ thể không thực hiện hoặc thực
hiện không đúng quy tắc xử sự đã đƣợc nêu trong phần quy định của quy phạm và
có tác dụng phòng ngừa vi phạm, giáo dục và nâng cao nhận thức của chủ thể để
đảm bảo việc tuân thủ pháp luật, góp phần thực hiện mục đích của Nhà nƣớc trong
lĩnh vực BVMT phù hợp với từng giai đoạn cụ thể. Chính vì chế tài có những ý
nghĩa và vai trò vô cùng quan trọng trong hệ thống pháp luật và trong kiểm soát ô
nhiễm nhƣ vậy. Nên sự khiếm khuyết của chế sẽ khiến cho công tác quản lý môi
trƣờng gặp khó khăn. Kết quả khảo sát cho thấy: khi gây ô nhiễm thì có 32,8%
ngƣời dân không sợ bị phạt, có 61,1% ngƣời dân và 71,1% doanh nghiệp sẵn sàng
nộp phạt; có 19,4% doanh nghiệp đóng trên địa bàn không thực thi điều cấm; 60%
doanh nghiệp và có tới 56,6% ngƣời dân không tự giác tuân thủ điều cấm. Có
70,0% ngƣời dân, có 87,2% doanh nghiệp và 83,9% cơ quan QLNN cho rằng việc
ban hành hƣớng dẫn về môi trƣờng chậm. Qua số liệu trên cho thấy:
a) Căn cứ của chế tài xử lý vi phạm rất mong manh và khó áp dụng:
Thực tiễn cho thấy, căn cứ rất quan trọng trong việc xử lý vi phạm là hành vi
thải chất thải ra môi trƣờng, làm thiệt hại về môi trƣờng và tác động đến xã hội.
11



chung. Tuy nhiên, việc dừng thải này sẽ đồng nghĩa với cả hộ gia đình 8 ngƣời
không có công ăn việc làm. Gia đình Bà đã quyết định thải lƣợng nƣớc thải từ sản
xuất bún bánh này vào ao nuôi cá của gia đình mình (thay đổi chức năng là nơi
chứa nƣớc thải và không nuôi cá) đã làm ô nhiễm nghiêm trọng về nƣớc, đất,
không khí. Theo quy định của pháp luật thì có đƣợc coi là tội phạm môi trƣờng hay
không và ô nhiễm đã gây thiệt hại về vật chất cho bản thân gia đình bà (không nuôi
đƣợc cá) và ảnh hƣởng đến môi trƣờng xung quanh. Trong trƣờng hợp này, ngƣời
thực thi pháp luật dựa vào cảm tính của mình có thể áp dụng hình sự hoặc hành
chính đều đƣợc hoặc có thể không xử lý đƣợc với lý do ao cá này là của gia đình
nên gia đình sử dụng thế nào cũng đƣợc. Đây là một lỗ hổng khá lớn và rất nguy
hiểm của công tác lập pháp trong lĩnh vực BVMT.
12


Hoặc một ví dụ khác, Ông chủ của Công ty cổ phần thực phẩm Hữu Nghị,
chuyên về sản xuất, kinh doanh các loại bánh, mứt kẹo, nông sản thực phẩm, với
hàng trăm nhà phân phối, hơn 140.000 đại lý bán lẻ có địa chỉ tại số 122, phƣờng
Định Công, quận Hoàng Mai, TP Hà Nội xả nƣớc thải chƣa qua xử lý ra LVS Nhuệ
- sông Đáy. Kết quả đo mẫu nƣớc thải tại hiện trƣờng cho thấy chỉ tiêu TDS vƣợt 7
lần QCVN, COD và BOD vƣợt từ 3-5 lần QCVN. Nƣớc sông đó đƣợc một số
ngƣời dân ở Hà Nam sử dụng để nuôi cá bè trên sông. Vào đúng lúc Công ty cổ
phần thực phẩm Hữu Nghị xả thải thì trời mƣa to nên chất thải đƣợc pha loãng và
cá không chết. Vào thời điểm khác, một công ty khác là Ông chủ của Công ty cổ
phần thực phẩm Hà Nội, địa chỉ ở Quận Hoàng Mai, Hà Nội cũng thực hiện hành vi
hoàn toàn tƣơng tự nhƣ Công ty cổ phần thực phẩm Hữu Nghị nhƣng do trời không
mƣa, nƣớc thải đƣợc thải ra sông gây ô nhiễm nguồn nƣớc dẫn đến cá chết (đến
mức thiệt hại nghiêm trọng về tài sản). Trƣờng hợp thứ hai này, Ông chủ của Công
ty cổ phần thực phẩm Hà Nội sẽ đƣợc áp dụng xử lý theo Bộ Luật hình sự là gây
hậu quả nghiêm trọng. Còn hành vi đầu tiên đối với Ông chủ của Công ty cổ phần
thực phẩm Hữu Nghị chỉ bị xử lý hành chính. Do đó, “mức độ nguy hiểm cho xã

nghề quản lý chất thải nguy hại. Tuy nhiên, vụ việc này sau đó chỉ bị xử phạt hành
chính mà không bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Lý do đƣợc đƣa ra, cũng nhƣ các
trƣờng hợp khác, là hiện chƣa có hƣớng dẫn chính thức cụ thể thể nào là vƣợt quá
quy chuẩn “ở mức nghiêm trọng” hay “hậu quả nghiêm trọng”.
Hành vi vi phạm liên tục, có hệ thống, trong thời gian dài của Công ty Bia Đông
Nam Á thể hiện rõ ràng không tôn trọng pháp luật, gây ô nhiễm môi trƣờng, ảnh
hƣởng đến cuộc sống của ngƣời dân. Một trong những nguyên do của việc “nhờn
luật” này chính là do các quy định về chế tài, đặc biệt là các quy định của pháp luật
hình sự còn rất thiếu tính thực tiễn và tính răn đe. Trong khi đó trong quá trình truy
cứu trách nhiệm pháp lý, chúng ta hiện chỉ xem xét xử lý một hay một vài hành vi
vi phạm bị phát hiện ngay tại thời điểm hiện tại (nhƣ đổ chất thải) mà xác định xem
hành vi đó có quan hệ nhân quả với “hậu quả nghiêm trọng” không, hay có “ở mức
độ nghiêm trọng” không để quyết định xử lý hình sự hay hành chính; việc này dẫn
đến không đủ căn cứ để xử lý hình sự rất nhiều vụ việc nghiêm trọng khác.
a) Các chế tài xử lý vi phạm chưa răn đe được người khác không tiến hành
các hành vi tương tự
Hiện nay, đa số nƣớc thải làm ô nhiễm lƣu vực sông Nhuệ - sông Đáy là của
các doanh nghiệp trong KCN, CCN, làng nghề hoặc của các chủ đầu tƣ cơ sở hạ
tầng KCN, CCN. Nhiều KCN, CCN có xây dựng nhà máy xử lý nƣớc thải nhƣng
sau đó không hoạt động và xả trộm nƣớc thải vƣợt quy chuẩn môi trƣờng ra các
sông để thu lời từ việc tiết kiệm chi phí xử lý nƣớc thải, đây rõ ràng là một hành vi
mƣu lợi về kinh tế. Trong lĩnh vực BVMT, đây có thể coi là yếu tố có ý nghĩa rất
quan trọng, cần đƣợc tập trung làm rõ khi xây dựng pháp luật về xử lý vi phạm môi
trƣờng. Theo lý thuyết về các hành vi kinh tế của Gary Becker thì tác dụng răn đe
của chế tài xử lý sẽ đƣợc phát huy nếu mức chế tài nhân với xác suất bị xử lý cao
hơn lợi ích thu đƣợc từ hành vi vi phạm về môi trƣờng. Công thức này (Hộp 1)
cũng chỉ áp dụng đƣợc cho các hành vi mƣu lợi về kinh tế, khi mà chủ thể thực hiện
hành vi đó đủ tỉnh táo và nhận thức rõ đƣợc ích lợi cũng nhƣ nguy cơ phải chịu
những hậu quả bất lợi từ hành vi của mình. Điều
Hộp 1: Công thức của Gary Becker

sàng chi trả cho mức phạt để có thể tái phạm (ví dụ nhƣ Công ty cổ phần COMA
18, Công ty Bia Đồng nam Á…). Chính vì vậy, các chế tài chƣa ngăn cản đƣợc
ngƣời vi phạm không tiến hành các hành vi xả thải.
c) Chế tài xử lý vi phạm chưa làm thay đổi được nhận thức và giáo dục
người vi phạm thay đổi hành vi
Tuyên truyền, giáo dục sẽ giúp ngƣời vi phạm có nhận thức pháp luật tốt hơn, từ
đó thay đổi hành vi trong những hoàn cảnh tƣơng tự. Nếu xét về tính hiệu quả trong
giáo dục và thay đổi nhận thức trong việc xử lý hành vi vi phạm pháp luật về môi
trƣờng thì chế tài hình sự có ý nghĩa cao hơn chế tài hành chính. Bởi việc bị truy tố,
xét xử, thậm chí ngồi tù sẽ tác động đến nhận thức của ngƣời vi phạm cao hơn so
với một quyết định xử lý hành chính. Tuy nhiên, nếu nâng mức xử phạt hành chính,
hình sự, đồng thời tăng cƣờng công tác tuyên truyền, phổ biến các chế tài này đến
ngƣời dân thì có thể nâng cao và làm thay đổi hành vi vi phạm pháp luật về môi
trƣờng một cách rõ rệt.
d) Chưa có chế tài xử lý rõ ràng đối với hành vi phạm tội của người có chức
vụ trong lĩnh vực môi trường
Ngƣời có chức vụ hoặc cơ quan nhà nƣớc ban hành chậm, thiếu hoặc không ban
hành hƣớng dẫn đầy đủ các quy định về môi trƣờng mà đã đƣợc luật pháp quy định
thì cũng đƣợc quy là hành vi vi phạm pháp luật. Tội danh này thƣờng ở mức đặc
biệt nghiêm trọng mới bị truy tố và hầu nhƣ từ khi pháp luật BVMT ra đời đến nay
thì chƣa tiến hành xử lý đƣợc một trƣờng hợp nào trong lĩnh vực môi trƣờng đối
với ngƣời có chức vụ trong việc ban hành chậm hoặc thiếu văn bản pháp luật. Về
vấn đề này chúng ta có thể giải thích nhƣ sau:
Thứ nhất, Việc ban hành chậm hoặc không ban hành sẽ là một trong những 4
dấu hiệu của hành vi vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, việc xác định hậu quả của hành
15


vi này lại càng rất khó nên không thể quy kết hành vi này là phạm tội.
Thứ hai, Bộ luật hình sự, các tội phạm do ngƣời có chức vụ quyền hạn thực

Nội dung hoàn thiện pháp luật: Nội dung của pháp luật BVMT nƣớc LVS cần
đƣợc hoàn thiện theo hƣớng bảo đảm tính toàn diện và đồng bộ với các chế định
pháp luật về hành chính, xử lý tội phạm môi trƣờng, dân sự, hình sự, … nhằm
thống nhất, không mâu thuẫn, trùng lặp, chồng chéo với nhau, mang tính phổ
thông, ổn định và có tính khả thi cao, phù hợp với thực tiễn.
Hình thức của hoàn thiện pháp luật: Hình thức pháp luật về BVMT nƣớc LVS
cần đƣợc hoàn thiện theo hƣớng đồng bộ giữa các văn bản QPPL, bao hàm và thể hiện
đƣợc đầy đủ, minh bạch các chế định pháp luật và các QPPL, bảo đảm đƣợc sự thống
nhất trong mỗi văn bản QPPL, trong toàn bộ hệ thống pháp luật về BVMT nƣớc LVS,
đƣợc biểu đạt bằng ngôn ngữ pháp lý rõ ràng, cô đọng, lôgíc, chính xác và một nghĩa.
3.4.2. Định hƣớng hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo vệ môi trƣờng nƣớc
16


lƣu vực sông Nhuệ - sông Đáy
Định hƣớng hoàn thiện hệ thống pháp luật phải xuất phát từ yêu cầu xây dựng
nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; phải căn cứ vào Hiến pháp năm 2013;
đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước vafphuf hợp với các
luật khác; phải dựa trên nguyên tắc bảo đảm hài hòa lợi ích của nhân dân, lợi ích
của Nhà nước và lợi ích của doanh nghiệp; phải nâng cao được hiệu quả thực thi
các chế tài xử lý vi phạm, bảo đảm tính nghiêm minh, hiệu lực, hiệu quả của pháp
luật; phải hoàn chức năng, nhiệm vụ và bộ máy hoạt động của một số bộ, ngành,
các địa phương và Ủy ban BVMT nước LVS nói chung và Ủy ban BVMT nước LVS
Nhuệ - sông Đáy nói riêng.
3.4.3. Phƣơng án hoàn thiện hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệsông Đáy
Phương án 1: Hệ thống hóa đầy đủ các quy định pháp luật về BVMT nƣớc
LVS và pháp điển hóa chúng thành một đạo luật về kiểm soát ô nhiễm nƣớc.
Phương án 2: Giữ nguyên cách thức quy định pháp luật nhƣ hiện nay và ta chỉ
nên có sự sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật cho phù hợp, đồng thời thực hiện
hệ thống hóa và pháp điển hóa.

định của Luật BVMT năm 2014.
Thứ ba, bổ sung quy định việc điều tra, đánh giá để quy hoạch TNN, BVMT
(trong Luật TNN và Luật BVMT) cấp địa phƣơng là cơ sở để lập quy hoạch TNN,
BVMT cấp quốc gia, cấp vùng, LVS liên tỉnh. Nội dung quy hoạch TNN và BVMT
phải bổ sung quy định việc trồng rừng tạo nguồn sinh thủy, ban hành một quy
chuẩn chung quy định tỷ lệ % khối lƣợng nƣớc nhất định nhằm cho duy trì dòng
chảy, áp dụng rộng rãi chính sách chi trả dịch vụ môi trƣờng rừng, thuế TNN để có
nguồn kinh phí duy trì công tác BVMT.
Thứ tư, tăng cƣờng việc áp dụng công nghệ cao trong việc hỗ trợ công tác thanh
tra, giám sát đối với HTXLNT. Nhƣ việc bắt buộc quan trắc tự động chất lƣợng và
lƣu lƣợng nƣớc thải đầu ra theo thời gian thực và thông báo số liệu quan trắc về
trung tâm lƣu trữ đặt tại sở TN&MT.
b) Hoàn thiện về quản lý chất thải
Thứ nhất, Bộ TN&MT cũng cần tiếp tục nghiên cứu, tổng kết và tham khảo các
nƣớc tiên tiến để xây dựng dự thảo Luật về quản lý chất thải riêng, trình Quốc hội
xem xét ban hành.
Thứ hai, Áp dụng các mẫu công nghệ xử lý có giá thành rẻ, vận hành dễ, tiết
kiệm kinh, đạt quy chẩn môi trƣờng vào việc xử lý nƣớc thải nông nghiệp, khu vực
làng nghề, trang trại, các cơ sở chăn nuôi tƣ nhân...
Thứ ba, các LVS phải đƣợc điều tra, đánh giá khả năng chịu tải và tự làm sạch
để từ đó ban hành các quy định về nguồn tiếp nhận nƣớc thải, định mức hạn ngạch
xả thải vào LVS nhằm tạo ra hàng rào kỹ thuật và nguồn thu tài chính cho việc
quản lý LVS. Áp dụng cơ chế ký quỹ đặt cọc đối với việc thải nƣớc thải, bao bì hóa
chất thực vật…
c) Hoàn thiện về đánh giá tác động môi trường
Thứ nhất, Bộ TN&MT phải khẩn trƣơng hƣớng dẫn xây dựng báo cáo ĐTM
đối với từng lĩnh vực. Ban hành các chế tài xử lý hành chính đối với chủ dự án khi
không lập ĐTM bằng tỷ lệ %/tổng mức đầu tƣ dự án hoặc bằng chi phí phải bỏ ra
để lập ĐTM…
Thứ hai, bổ sung trách nhiệm và chế tài xử lý đối với Hội đồng tƣ vấn thẩm

đề xuất Ủy ban quốc gia LVS thành lập Ủy ban LVS liên tỉnh.
Thứ hai, Sát nhập Ban quản lý quy hoạch LVS - Bộ NN&PTNT, Hội đồng tƣ
vấn quốc gia TNN và Ủy ban BVMT các LVS về Ủy ban quốc gia LVS để thống
nhất quản lý về TNN và BVMT nƣớc trên LVS. Đồng thời, nâng cấp Cục quản lý
TNN – Bộ TN&MT thành Tổng cục Quản lý TNN trực thuộc Bộ TN&MT để đáp
ứng nhiệm vụ QLNN về TNN và Tổng cục trƣởng Tổng cục quản lý TNN kiêm
nhiệm Chánh văn phòng Ủy ban quốc gia LVS.
Trên cơ sở hai đề xuất trên, việc xây dựng mô hình Ủy ban quốc gia LVS phải
theo nguyên lý “định việc mới định tổ chức” và thống nhất vai trò “quản lý” và vai
trò “cưỡng chế” vào một cơ quan để nâng cao hiệu quả quản lý. Nhƣ vậy, phải căn
cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phƣơng thức vận hành của tổ chức để
lựa chọn mô hình phù hợp.
Trách nhiệm của Ủy ban quốc gia LVS là tƣ vấn, tham mƣu và đề xuất chính
sách, pháp luật cho Đảng, Nhà nƣớc, Chính phủ, các bộ, ngành về TNN và BVMT
nƣớc trên LVS; điều phối, giám sát hoạt động của các bộ, ngành, địa phƣơng trong
việc thực hiện quy hoạch TNN, quy hoạch BVMT trên LVS; là chủ đầu tƣ trực tiếp
các dự án TNN, BVMT trong quy hoạch trên LVS lớn. Ủy ban quốc gia LVS sẽ
phụ trách 9 LVS lớn ở Việt Nam nhƣ: Bằng Giang-Kỳ Cùng; Hồng; Thái Bình;
Mã; Cả; Vu Gia-Thu Bồn; Ba; Đồng Nai và Mê Công.
1. Thành phần Ủy ban quốc gia LVS gồm:
- Đối với lãnh đạo Ủy ban quốc gia LVS sẽ lớn phải do 01 Phó Thủ tƣớng Chính
phủ là Chủ tịch Ủy ban; 01 Phó Chủ tịch thƣờng trực phải do Bộ trƣởng Bộ
TN&MT đảm nhiệm; 01 Phó chủ tịch nữa do Bộ trƣởng Bộ NN&PTNT đảm nhiệm
19


và 01 Phó chủ tịch còn lại là Bộ trƣởng Bộ Tài chính (Hình 3-4).
- Hội đồng tư vấn quốc gia LVS: Hội đồng tƣ vấn quốc gia trực thuộc Ủy ban
quốc gia LVS. Có chức năng tƣ vấn, tham mƣu và đề xuất chính sách, pháp luật
cho Ủy ban quốc gia LVS để Ủy ban quốc gia LVS có kiến nghị, đề xuất về chính

có nhiệm vụ tham mƣu, giúp việc cho Ủy ban trong việc xây dựng kế hoạch công
tác; tuyên tuyền, phổ biến pháp luật; tham mƣu giúp việc trong việc xây dựng và
thực hiện quy hoạch TNN, quy hoạch BVMT trên LVS liên tỉnh; hợp tác quốc tế
trong lĩnh vực LVS của Ủy ban. Chánh văn phòng Ủy ban LVS liên tỉnh hoạt
động chuyên trách, phụ cấp chức vụ (1.0), trách nhiệm tƣơng đƣơng vụ trƣởng
trực thuộc bộ.
- Ban kỹ thuật: là cơ quan trực thuộc Ủy ban LVS liên tỉnh có chức năng tham
20


mƣu, giúp việc cho Ủy ban LVS liên tỉnh trong việc giám sát, thẩm định, hƣớng dẫn
về kỹ thuật chi tiết đối với các dự án đã đƣợc phê duyệt trên LVS; tham mƣu, giúp
việc cho Ủy ban LVS liên tỉnh và hỗ trợ các ban kỹ thuật cho chi cục LVS trong điều
tra, quy hoạch và quản lý quy hoạch LVS về TNN và BVMT nƣớc LVS.
- Ban tài chính: là cơ quan trực thuộc Ủy ban LVS liên tỉnh có chức năng tham
mƣu, giúp việc cho Ủy ban LVS liên tỉnh trong việc xây dựng dự toán ngân sách,
phân bổ ngân sách, đấu thầu dự án, giám sát tài chính, kiểm toán việc thực hiện
ngân sách cho Ủy ban LVS liên tỉnh và các dự án thành phần thuộc từng tỉnh.
Trƣởng ban tài chính hoạt động chuyên trách, phụ cấp chức vụ (1.0), trách nhiệm
tƣơng đƣơng vụ trƣởng trực thuộc bộ.
3. Đối với Chi cục LVS:
- Lãnh đạo Chi cục LVS: Chi cục LVS trực thuộc Ủy ban LVS liên tỉnh thực
hiện nhiệm vụ về TNN và BVMT trên tỉnh có LVS liên tỉnh đi qua. Trƣởng Chi cục
LVS là Giám đốc sở TN&MT, Phó chi cục LVS là Giám đốc Sở NN&PTNT.
- Ban quản lý dự án thuộc Chi cục LVS: Thực hiện việc triển khai và quản lý dự
án trên địa bàn tỉnh.
- Văn phòng Chi cục LVS: Thực hiện chức năng tham mƣu, xây dựng kế hoạch
công tác và các chức năng văn phòng giúp lãnh đạo Chi cục LVS.
Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ đã nêu, mô hình hoạt động của Ủy ban quốc gia
LVS và Ủy ban LVS Nhuệ - sông Đáy (Hình 3-4 và Hình 3-5) cụ thể nhƣ sau:

LVS Nhuệ - sông Đáy, Tác giả đã hoàn thành đƣợc các nhiệm vụ nghiên cứu và có
một số kết luận nhƣ sau:
1. Lƣu vực sông Nhuệ - sông Đáy có vị trí, vai trò vô cùng quan trọng trong
chiến lƣợc phát triển KT-XH, an ninh quốc phòng của vùng Thủ đô và cả nƣớc.
LVS Nhuệ – sông Đáy có nhiều hoạt động liên quan (công nghiệp, nông nghiệp,
làng nghề, đô thị…) làm ảnh hƣởng đến CLN. Đã có 1.273 văn bản liên quan đến
môi trƣờng đƣợc ban hành, có 630 văn bản còn hiệu lực, trong số đó có 209 văn
bản liên quan trực tiếp đến BVMT nƣớc LVS. Tuy nhiên, do tồn tại những hạn chế,
khoảng trống trong công tác quản lý nhà nƣớc, trong nhận thức, trong các quy định
về BVMT đối với các ngành (công nghiệp, nông nghiệp, làng nghề, đô thị…)…
khiến việc khai thác, sử dụng TNN, BVMT nƣớc LVS kèm hiệu quả; thiếu quy
hoạch TNN, quy hoạch BVMT; sự bất cập, khoảng trống trong hệ thống pháp luật
BVMT nƣớc LVS là nguyên nhân chính khiến cho tình trạng ô nhiễm môi trƣờng
hết sức nghiêm trọng (Các chỉ tiêu COD, BOD5… trên lưu vực cao gấp 2-50 lần
QCVN, Đa dạng sinh học suy giảm).
2. Hiện nay, hệ thống pháp luật về BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy là một
22


trong bốn công cụ quan trọng bậc nhất để quản lý môi trƣờng, TNN trên LVS Nhuệ
- sông Đáy. Do chất lƣợng của hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông
Đáy chƣa cao (đa số tỉnh toàn diện, tính đồng bộ, tính thực tiễn, khả thi, tính công
khai, tính dễ tra cứ đều chưa cao; Có 25,3% người dân, 60,9% doanh nghiệp và
23,6% cơ quan QLNN cho rằng điều cấm chưa hợp lý. Có 59% người dân, 32,1%
doanh nghiệp và có 57% cơ quan QLNN cho rằng điều cấm ít hợp lý) nên: (1) Hiệu
quả can thiệp của hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy đã
không có hiệu quả (Hiệu quả Ysông Nhuệ là - 14,0 và hiệu quả Ysông Đáy là – 9,8; Có
58,6% người dân, 63,9% doanh nghiệp và 13,2% cơ quan QLNN cho rằng hệ
thống pháp luật BVMT can thiệp không hiệu quả trên LVS Nhuệ - sông Đáy. Có
32,5% người dân, 31,6% doanh nghiệp và 36,5% cơ quan QLNN cảm nhận rằng hệ

23