BÁO CÁO CUỐI CÙNG ĐỀ ÁN MÔN HỌC
LUẬT VÀ CHÍNH SÁCH CÔNG

1

LỜI CÁM ƠN

Quá trình thực hiện đề án môn học đã giúp nhóm chúng tôi tìm hiểu thêm
được nhiều kiến thức bổ ích về pháp luật, đồng thời quan trọng hơn là chúng tôi đã
hiểu và biết cách phân tích, đánh giá một văn bản pháp luật. Có được những kiến
thức trên phần lớn là nhờ vào sự quan tâm hướng dẫn tận tình của đội ngũ ban
giảng viên môn Luật và chính sách công – Chương trình giảng dạy kinh tế
Fulbright.
Chúng tôi chân thành cám ơn thầy Phạm Duy Nghĩa đã giúp đỡ chúng tôi
trong quá trình hoàn thành đề án này.


BÁO CÁO CUỐI CÙNG ĐỀ ÁN MÔN HỌC
LUẬT VÀ CHÍNH SÁCH CÔNG

2

Mục lục

I. Tổng quan:..............................................................................................................................................3
II. Thực trạng pháp luật về lĩnh vực dịch vụ an táng và quản lý đất nghĩa trang, nghĩa địa:..............5
III. Đánh giá các quy định pháp luật hiện hành:.....................................................................................8
1. Cần thiết phải có sự can thiệp cần thiết của chính quyền không:.......................................................8
2. Chính sách có cần thiết phải thể hiện bằng luật không:......................................................................8
3. Có cơ sở pháp luật và thực tiễn chắc chắn không:...............................................................................9
4. Giảm thiểu tác động lệch lạc tới thị trường:.........................................................................................9

vấn đề mới phát sinh và sự điều chỉnh lại cơ cấu, thể chế đã đặt ra thách thức cho
Việt Nam rằng nên chăng phải quản lý tất cả các lĩnh vực, các vấn đề phát sinh;
hoặc là giảm phạm vi và tăng cường sức mạnh ở những chức năng thiết yếu, cơ
bản.
Theo chúng tôi, Việt Nam trước hết nên tập trung thực hiện thật tốt những
chức năng thiết yếu của một nhà nước, và một khi đã có một thể chế mạnh, phản
ứng tức thì và hiệu quả đối với chức năng cơ bản thì sẽ tính đến việc mở rộng phạm
vi chức năng. Chính vì lẽ đó, cung cấp và bảo đảm phúc lợi cho người dân, trong
đó có cung cấp nơi chôn cất người chết là một trong những mãng thiết yếu mà nhà
nước cần quan tâm thực hiện.
Bất kỳ người nào, đã là con người thì không ai tránh khỏi quy luật sinh tử,
theo suy nghĩ của người dân Việt Nam, sống thì muốn có nơi ăn chốn ở, chết thì
muốn có nơi chôn cất. Nhu cầu được an táng là một nhu cầu tất yếu của mỗi người
dân và do vậy vấn đề xác định đất để làm nơi chôn cất (còn gọi là nghĩa trang,
nghĩa địa) có ý nghĩa rất quan trọng đối với đời sống của người dân Việt Nam.


BÁO CÁO CUỐI CÙNG ĐỀ ÁN MÔN HỌC
LUẬT VÀ CHÍNH SÁCH CÔNG

4

Có thể thấy rằng đất làm nơi chôn cất là loại đất đặc biệt, có lẽ đã xuất hiện
từ rất lâu và việc quản lý, sử dụng đất nghĩa trang, nghĩa địa cũng rất đặc biệt, gắn
với điều kiện cụ thể của từng địa phương, từng dân tộc và dòng họ.
Theo quy định của pháp luật đất đai, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà
nước quản lý nên việc xác định đất để xây dựng nghĩa trang, nghĩa địa là trách
nhiệm thuộc về Nhà nước. Hơn nữa, đất nghĩa trang, nghĩa địa có ý nghĩa đặc biệt
quan trọng trong đời sống tâm linh của người dân, nó là một loại hàng hóa đặc biệt
phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân theo phong tục tập quán, truyền thống

BÁO CÁO CUỐI CÙNG ĐỀ ÁN MÔN HỌC
LUẬT VÀ CHÍNH SÁCH CÔNG

5

II. Thực trạng pháp luật về lĩnh vực dịch vụ an táng và quản lý đất
nghĩa trang, nghĩa địa:
Mặc dù là một dịch vụ không thể thiếu của người dân, nhưng trong thời gian
dài nhà nước hoàn toàn không có quy định nào để điều chỉnh hay không có chính
sách nào được ban hành nhằm thực thi tốt chức năng của nhà nước. Các quy định
của pháp luật về lĩnh vực này trong một thời gian rất dài hầu như còn bỏ ngõ.
Đất nghĩa trang, nghĩa địa đã có trên thực tế từ rất lâu, nhưng chính thức thể
hiện trong quy định pháp luật thành văn từ khi nào thì nhóm chưa có thông tin
chính xác. Nếu tính từ sau khi đất nước thống nhất (1975), loại đất nghĩa địa đã
được thể hiện trong bản đồ địa chính lập theo Chỉ thị 299/TTg ngày 10/11/1980 của
chính phủ, nhưng chỉ đến Luật Đất đai năm 1987 tại Điều 36 và 43 mới có sử dụng
thuật ngữ đất nghĩa địa, tuy nhiên chỉ xác định là một trong những loại đất chuyên
dùng chứ không có thêm quy định cụ thể nào.
Luật Đất đai 1993 và các lần sửa đổi, bổ sung vào năm 1998 và năm 2001
vẫn chỉ có quy định chung về loại đất và nguyên tắc quy hoạch đất nghĩa địa (phải
được quy hoạch thành khu tập trung, xa dân cư, thuận tiện cho việc chôn cất, thăm
viếng, hợp vệ sinh và tiết kiệm đất) mà vẫn không có định thêm được nội dung gì
mới.
Từ năm 1987 đến năm 2003 các cơ quan trung ương không có hướng dẫn
nào điều chỉnh việc sử dụng đất làm nghĩa trang, nghĩa địa, ngoại trừ một số hướng
dẫn của Tổng cục Địa chính về các kỹ thuật đo đạc, lập bản đồ địa chính, hướng
dẫn ghi ký hiệu loại đất trên bản đồ đối với các trường hợp có nghĩa trang, nghĩa
địa trên thực tế khi đo vẽ.
Cho đến Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực ngày 01/7/2003 mới quy định
thêm một số nội dung cơ bản nhằm xác định chế độ sử dụng loại đất này như:

(%)

Bình quân trên
đầu người (m2)

1. Vùng Trung du MNBB

15.422

3,72

10,62

2. Vùng Đồng bằng Bắc Bộ

12.043

4,99

7,58

3. Vùng Bắc Trung Bộ

28.916

9,01

27,07

4. Vùng Duyên hải NTB


Cả nước

92.287

4,30

10,68

Tuy nhiên hiện chưa có số liệu chính thức về việc có bao nhiên diện tích
trong quy hoạch nêu trên được sử dụng.
Đến ngày 23/5/2008, Chính phủ mới có Nghị định số 35/2008/NĐ-CP quy
định về các hoạt động xây dựng, quản lý và sử dụng nghĩa trang trên lãnh thổ Việt
Nam (nghĩa trang liệt sỹ và nghĩa trang quốc gia không phải là đối tượng điều
chỉnh). Đây là văn bản đầu tiên có giá trị pháp lý cao nhất điều chỉnh về lĩnh vực
dịch vụ an táng và quản lý đất nghĩa trang, nghĩa địa. Nghị định này, do đó, có
nhiều quy định mới và cụ thể về dịch vụ an táng làm rõ hơn công tác quản lý đất
nghĩa trang, nghĩa địa. Ngoài việc quy định về trách nhiệm, thẩm quyền của các
cấp chính quyền trực tiếp thực hiện cung ứng hàng hóa dịch vụ công đất nghĩa
trang, nghĩa địa cho người dân, Chính phủ còn quy định việc xây dựng và khai thác
nghĩa trang chính thức là một ngành kinh doanh dịch vụ, được khuyến khích tham
gia, xã hội hóa từ các cá nhân và doanh nghiệp nhân tham gia đầu tư xây dựng
nghĩa trang và khai thác kinh doanh dịch vụ và nhiều ưu đãi đặc biệt theo quy định
của pháp luật.


BÁO CÁO CUỐI CÙNG ĐỀ ÁN MÔN HỌC
LUẬT VÀ CHÍNH SÁCH CÔNG

7

≥ 3.000 m

≥ 300 m

≥ 300 m

≥ 500 m

≥ 100 m

Và chỉ tiêu đất an táng nghĩa trang được quy định:
TT

1
2
3
4

Cấp nghĩa trang

Cấp I
Cấp II
Cấp III
Cấp IV

Tỷ lệ đất an táng/tổng thể diện tích đất nghĩa
trang (%)
Đất an táng
Đất giao thông, cây xây, tâm linh
mộ phần

m2/mộ phần
m2/mộ phần

≤3
0,125

0,125

- Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định chủ yếu về bảo vệ môi trường
trong hoạt động mai táng, trong đó có quy định chung là nơi chôn cất phải có vị trí
và khoảng cách đáp ứng điều kiện vệ sinh môi trường và cảnh quan.


BÁO CÁO CUỐI CÙNG ĐỀ ÁN MÔN HỌC
LUẬT VÀ CHÍNH SÁCH CÔNG

8

III. Đánh giá các quy định pháp luật hiện hành:
Do trong lĩnh vực này đã có các quy định pháp luật của nhà nước điều chỉnh,
do đó nhóm đánh giá một cách tổng quát các quy định pháp luật này dựa trên 09
tiêu chí sau1:
- Sự cần thiết phải có can thiệp bằng chính sách;
- Chính sách có cần phải thể hiện bằng luật không;
- Có cơ sở pháp luật và thực tiễn chắc chắn không:
- Có giảm thiểu tác động lệch lạc tới thị trường không;
- Có khuyến khích cạnh tranh không;
- Có mang lại lợi ích nhiều hơn chi phí cho xã hội không;
- Có được xây dựng theo quy trình minh bạch, đảm bảo cơ hội bày tỏ quan
điểm của các bên liên quan không;

nghĩa trang, nghĩa địa thông thường, không điều chỉnh nghĩa trang liệt sỹ và nghĩa
trang quốc gia (vì thuộc phạm vi các chính sách đối với người có công).
3. Có cơ sở pháp luật và thực tiễn chắc chắn không:
Hiếp pháp năm 1992 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước
thống nhất quản lý và Luật Đất đai năm 2003 giao chính phủ quy định chi tiết về
chế độ sử dụng các loại đất, do đó việc ban hành Nghị định 35 năm 2008 của Chính
phủ là hợp pháp.
Mặt khác, quyền được an táng cũng là quyền của con người (công dân) mà
nhà nước thừa nhận và đây là nhu cầu tất yếu đang tồn tại trong xã hội và ngày
càng có xu hướng phát sinh nhiều hơn, do không có chính sách điều chỉnh nên dẫn
đến bất cập trong quản lý đất nghĩa trang, nghĩa địa. Vì thế chính sách này có cơ sở
thực tiễn chắc chắn.
4. Giảm thiểu tác động lệch lạc tới thị trường:
Luật Đất đai năm 2003 không có quy định cụ thể, nhưng Nghị định 35 được
ban hành có những nội dung thể hiện rõ mục đích kiểm soát các giao dịch và thị
trường mua bán nền mộ đang diễn ra phức tạp trên thực tế.
Cụ thể, tại khoản 19 và 20 Điều 2 quy định: Các dịch vụ nghĩa trang bao
gồm: tổ chức tang lễ, táng bằng các hình thức quy định tại Nghị định, xây mộ, cải
táng, chăm sóc mộ, tu sửa, bảo quản tro cốt và dịch vụ phụ vụ thăm viếng, tưởng
niệm; người sử dụng dịch vụ là người đang sống có quan hệ với người được táng
hoặc người đến viếng thăm.
Do đó có thể hiểu nhà nước không cho phép việc mua bán nền đất mộ trong
nghĩa trang, nghĩa địa, mà khoản tiền phải trả chỉ là phí dịch vụ nghĩa trang. Khoản
phí dịch vụ này do Ủy ban nhân dân cấp quản lý quy định nếu là nghĩa trang, nghĩa
địa do ngân sách nhà nước đầu tư, do chủ đầu tư quyết định và phải được UBND
tỉnh chấp thuận nếu là của tư nhân.
Từ trước đến nay cũng chưa có quy định nào cụ thể về việc mua bán đất nền
mộ, mà thuật từ này chủ yếu xuất phát từ cách gọi những gì đang diễn ra trên thực
tế. Từ đó cho thấy Nghị định đã đưa ra biện pháp cấm đoán đối với thị trường, rõ
ràng là tác động rất lớn, thể hiện ý chí của nhà nước là không thừa nhận thị trường

bán nền mộ là chính sách đúng, góp phần giảm thiểu thất bại thị trường, làm cho thị
trường tốt lên.
5. Khuyến khích cạnh tranh:
Xác định cung cấp dịch vụ an táng là dịch vụ công, do đó trong Nghị định 35
cho phép các doanh nghiệp tham gia đầu tư xây dựng và có cơ chế khuyến khích,
hỗ trợ cho các thành phần khác tham gia vào cung cấp dịch vụ này (xã hội hóa).
2

Thúy Quang, Giadinh.net, Thực hiện quy chế quản lý và sử dụng đất nghĩa trang ở Hà Nội: Âu lo tìm đất chết, ngày
06/01/2011, tại: http://www.baomoi.com/Home/XaHoi/giadinh.net.vn/Thuc-hien-quy-che-quan-ly-va-su-dungnghia-trang-o-Ha-Noi-Au-lo-tim-dat-chet/4203589.epi.
3
Báo Người Lao động, Thứ Sáu ngày 24/09/2010: Sốt đất nghĩa trang tại thành phố Hồ Chí Minh: Cạn kiệt nguồn
cung
4
Đăng Khoa: TT-Huế sẽ quy hoạch… nghĩa địa, nghĩa trang, ngày 06/01/2011, tại:
http://vietnamnet.vn/xahoi/2008/04/776730/.


BÁO CÁO CUỐI CÙNG ĐỀ ÁN MÔN HỌC
LUẬT VÀ CHÍNH SÁCH CÔNG

11

Cụ thể tại Điều 6 Nghị định 35 năm 2008, quy định nhà nước khuyến khích
xã hội tham gia vào lĩnh vực này băng nhiều chính sách ưu đãi: cấp đất xây dựng
nghĩa trang lâu dài và không thu tiền sử dụng đất; Hỗ trợ xây dựng các công trình
hạ tầng ngoài hàng rào; Hỗ trợ một phần hoặc toàn bộ kinh phí đền bù, giải phóng
mặt bằng tuỳ theo quy mô, hình thức đầu tư, công nghệ được áp dụng và tác động
đến môi trường của dự án; Hỗ trợ đầu tư và hưởng ưu đãi đầu tư theo quy định
của pháp luật về đầu tư; Khuyến khích xã hội hoá đầu tư xây dựng nghĩa trang và



BÁO CÁO CUỐI CÙNG ĐỀ ÁN MÔN HỌC
LUẬT VÀ CHÍNH SÁCH CÔNG

12

người chết ngoài được thực hiện trong nghĩa trang, nghĩa địa còn được thực hiện
trong khuôn viên nhà thờ, nhà chùa, thánh thất tôn giáo; trách nhiệm của chính
quyền đối với người nghèo, không nơi nương tựa… nhìn chung là làm giảm chi phí
và mang lại lợi ích cho xã hội nhiều hơn.
Tuy nhiên, quy chế quản lý nghĩa trang, nghĩa địa do tư nhân đầu tư đều phải
trình cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chấp thuận, nhưng không nói rõ hình thức và dù
nghĩa trang đó chỉ nằm trên địa bàn 01 xã mà cũng phải trình cho tỉnh chấp thuận là
không hợp lý, trong khi quy chế quản lý nghĩa trang do nhà nước đầu tư xây dựng
thì chỉ cần Ủy ban nhân dân cấp tương ứng thỏa thuận. Và Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh còn được trao quyền chấp thuận đối với phương án khai thác kinh doanh, trong
đó có giá dịch vụ nghĩa trang, đối với các nghĩa trang do tư nhân xây dựng. Thủ tục
này sẽ làm tăng chi phí giao dịch đối với tư nhân khi đầu tư xây dựng nghĩa trang,
và do đó là một hạn chế cần khắc phục.
7. Có được xây dựng theo quy trình minh bạch, đảm bảo cơ hội bày tỏ
quan điểm của các bên liên quan không:
Qua tìm hiểu, nhóm nhận thấy quá trình xây dựng Nghị định 35 không đảm
bảo tính minh bạch và sự tham gia của các đối tượng có liên quan, không thực hiện
việc lấy ý kiến các địa phương.
Vấn đề dịch vụ an táng và quản lý đất tại các nghĩa trang, nghĩa địa đã tồn tại
nhiều bất cập trên thực tế trước khi ban hành chính sách. Lẽ ra để phục vụ việc ban
hành chính sách thì nhà nước cần tổ chức kiểm tra việc quản lý các nghĩa trang,
việc sử dụng đất tại đây nhằm đúc kết thực tiễn và khái quát hóa chúng thành quy
định pháp luật thì sẽ có được chính sách tốt hơn. Do đó nhóm nhận thấy Nghị định


Năm ban hành
4315/2006/QĐ-UBND
ngày 14 tháng 12 năm
2006
Trước
nghị
định
35/2008

Đặc trưng

Chiều cao các ngôi mộ không quá
01,5 mét; Độ sâu đào từ 01,5 mét
đến 02,0 mét (tùy theo địa chất nền
đất); không quy định cấm hay
không cấm việc mua bán đất nền
mộ; cũng không quy định cấm việc
mua nền mộ để dành.
33/2007/QĐ-UBND
không có quy định cấm mua bán
ngày 09 tháng 10 năm nền mộ.
2007:
05/2008/QĐ-UBND
không quy định cấm mua bán nền
ngày 25 tháng 9 năm mộ, tuy nhiên không được đăng ký
2008 của UBND thị xã thêm nền mộ để dành hoặc sử dụng
Bến Tre.
vào mục đích khác. Trừ trường hợp
vợ hoặc chồng của người mới chết

09/2010/QĐ-UBND,
ngày 22/3/2009 của
UBND tỉnh Tây Ninh

Quy định về phân cấp quản lý
nghĩa trang trên địa bàn tỉnh Tây
Ninh; không nêu rõ cấm hay không
cấm mua bán nền mộ; không quy
định thủ tục cụ thể để thỏa thuận
quy chế quản lý nghĩa trang tư
nhân, thủ tục để UBND tỉnh chấp
thuận mức phí dịch vụ của nghĩa
trang do tư nhân đầu tư; không có
quy đinh về thủ tục cho phép táng
tại các cơ sở thờ tự, tôn giáo.

Hà Nội:

Ban hành kèm theo
Quyết
định
số
14/2010/QĐ-UBND
ngày ngày 16 tháng 04
năm 2010 của Chủ tịch
UBND TP Hà Nội

nghiêm cấm các hành vi khác
như mua bán, chuyển nhượng đất
trong nghĩa trang dưới mọi hình


liệt sĩ và nghĩa trang quốc gia, nhưng vẫn đưa 02 nội dung này vào định nghĩa và
phần quản lý nhà nước là chưa hợp lý. Ngoài ra, như đề cập ở trên, nội dung cấm
mua bán nền đất mộ thể hiện không rõ ràng.
III. Kết luận, kiến nghị:
Từ những quy định pháp luật hiện hành trong lĩnh vực dịch vụ an táng và
quản lý đất nghĩa trang, nghĩa địa, sau khi sử dụng các tiêu chí tại phần II để phân
tích rõ những hạn chế của pháp luật trong lĩnh vực, nhóm nghiên cứu đi đến kết
luận rằng:
Nghị định 35 năm 2008 ban hành đã ghi nhận và giải quyết được cơ bản vấn
đề trách nhiệm cung cấp dịch vụ công thiết yếu của người dân, đó là dịch vụ an
táng, trong đó có quản lý đất đai dùng cho việc an táng. Cùng với các quy định
pháp luật liên quan như Luật Đất đai năm 2003, các quy định của Bộ Xây dựng,
Nghị định 53 là thiết lập khung pháp lý khá tốt cho việc cung ứng dịch vụ an táng
và quản lý nhà nước đối với đất nghĩa trang, nghĩa địa, góp phần sửa chữa các thất
bại thị trường và đảm bảo dịch vụ công cho người dân.
Tuy nhiên, như đã phân tích ở phần đánh giá, do thiết chế thực thi chưa tốt
cùng với một số quy định còn chưa rõ có thể gây tăng chi phí giao dịch cho các
bên, và ảnh hưởng đến quỹ đất, được xem là tài nguyên thiết yếu của quốc gia,
nhóm đề xuất một số nội dung sau nhằm hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này:
1. Hình thức hoàn thiện pháp luật:
Nhóm đề xuất cần ban hành một Nghị định nhằm sửa đổi, bổ sung Nghị định
số 35 năm 2008 của chính phủ. Đồng thời ban hành một Nghị định riêng quy định
việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và sử dụng nghĩa trang,
nghĩa địa.
2. Các nội dung cần hoàn thiện:
- Ban hành Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý
và sử dụng nghĩa trang, nghĩa địa.
- Xây dựng quy chế mẫu về xây dựng, quản lý và sử dụng nghĩa trang với
khung nhất định về nội dung buộc Ủy ban nhân dân các cấp khi ban hành quy chế

trị quốc gia”, chương IV “Dịch chính sách thành luật: quy trình lập pháp”.
2. Tổng hợp từ OECD (2007): “Xây dựng khung khổ thực hiện RIA: các
công cụ phân tích cho các nhà hoạch định chính sách”.
3. Fukuyama (2010): Những mảng thiếu hụt của tính nhà nước.
4. Luật Đất đai năm 2003; Luật Bảo vệ môi trường năm 2005;
5. Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 19/10/2004 hướng dẫn thi hành Luật
Đất đai năm 2003; Nghị định số 35/2008/NĐ-CP ngày ngày 23/5/2008 về hoạt
động xây dựng, quản lý và sử dụng nghĩa trang trên lãnh thổ Việt Nam.
6. Tiêu chuẩn Việt Nam TCVN 7956: 2008 - Nghĩa trang đô thị, Tiêu chuẩn
thiết kế (ban hành kèm theo Quyết định số 2934/QĐ-BKHCN ngày 30/12/2008 của
Bộ trưởng Bộ Khoa học và công nghệ).