I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

TH VIT H

PHáP CHế TRONG HOạT ĐộNG XÂY DựNG,
BAN HàNH VĂN BảN QUY PHạM PHáP LUậT
CủA ủY BAN NHÂN DÂN TỉNH BắC GIANG

LUN VN THC S LUT HC

H NI - 2015


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

TH VIT H

PHáP CHế TRONG HOạT ĐộNG XÂY DựNG,
BAN HàNH VĂN BảN QUY PHạM PHáP LUậT
CủA ủY BAN NHÂN DÂN TỉNH BắC GIANG
Chuyờn ngnh: Lý lun v lch s Nh nc v Phỏp lut
Mó s: 60 38 01 01

LUN VN THC S LUT HC

Cỏn b hng dn khoa hc: TS. HONG NGC GIAO

H NI - 2015


QPPL của UBND tỉnh ...................................................................................8
1.1.2. Vai trò và nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh .............17
1.1.3. Nội dung ban hành VBQPPL của UBND tỉnh ............................................24
1.1.4. Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh................24
1.1.5. Các yếu tố tác động đến hiệu quả hoạt động xây dựng, ban hành
VBQPPL của UBND tỉnh ...........................................................................25
1.2.
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG,
BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN
NHÂN DÂN TỈNH .......................................................................................30
1.2.1. Khái niệm pháp chế .....................................................................................30
1.2.2. Mối quan hệ giữa pháp chế với pháp luật và pháp quyền ...........................34
1.2.3. Pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh...........36
1.2.4. Vai trò của pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của
UBND tỉnh ...................................................................................................36
Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN
DÂN TỈNH BẮC GIANG .........................................................................38
2.1.
ĐẶC ĐIỂM TỰ NHIÊN VÀ KINH TẾ - XÃ HỘI CỦA TỈNH
BẮC GIANG VÀ VAI TRÒ CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT DO ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BAN HÀNH VỚI SỰ
PHÁT TRIỂN CỦA TỈNH ........................................................................38


2.1.1.
2.1.2.
2.2.

2.2.1.

LUẬT NĂM 2015 LIÊN QUAN ĐẾN HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG,
BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN
NHÂN DÂN TỈNH ......................................................................................79
3.2.
ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN VĂN BẢN CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN
TỈNH BẮC GIANG VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH ..........84
3.2.1. Hoàn thiện pháp luật về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành
VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang .........................................................84
3.2.2. Giải pháp pháp lý về thể chế và các yếu tố bảo đảm tăng cƣờng pháp
chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh ..........96
3.3.
GIẢI PHÁP VỀ THỂ CHẾ NHẰM TĂNG CƢỜNG PHÁP CHẾ TRONG
HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG ....................97


3.3.1.

Tăng cƣờng sự lãnh đạo của Tỉnh uỷ, HĐND tỉnh Bắc Giang đối với
hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh ..........................97

3.3.2.

Nâng cao năng lực và tăng cƣờng trách nhiệm của các chủ thể tham

3.3.3.

gia hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL ..............................................98
Nâng cao trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo và tăng cƣờng

Ủy ban nhân dân

VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật
XHCN:

Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Pháp luật là công cụ để Nhà nƣớc giải quyết các vấn đề của thực tiễn xã hội,
của thực tiễn quản lý để duy trì trật tự công cộng, thúc đẩy các quá trình phát triển.
Pháp luật cũng là công cụ để Nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình và để
kiểm soát các cơ quan thực thi quyền lực nhà nƣớc. Pháp luật chính là một trong
những công cụ tạo dựng con đƣờng đi tới tƣơng lai của mỗi quốc gia, dân tộc.
Muốn phát triển bền vững, các quốc gia không thể thiếu hệ thống pháp luật có chất
lƣợng tốt, đƣợc các cơ quan, tổ chức, cá nhân thƣợng tôn. Hệ thống ấy phải đƣợc
cấu thành bởi các VBQPPL với những quy định phù hợp với đòi hỏi khách quan
của quá trình phát triển, phù hợp với nguyện vọng của Nhân dân.
Quản lý xã hội bằng pháp luật và tăng cƣờng pháp chế là quan điểm xuyên
suốt thể hiện trong các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam và trở thành nguyên
tắc hiến định. Trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng ta đã đƣa
ra quan điểm xây dựng và hoàn thiện Nhà nƣớc pháp quyền XHCN của dân, do dân,
vì dân, Đảng ta cho rằng phải: “…Nâng cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà
nước theo pháp luật, tăng cường pháp chế XHCN và kỷ luật, kỷ cương …” [22].
Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001), tại Điều 12 quy định: ''Nhà nước quản lý xã
hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế XHCN. Các cơ quan nhà nước,
tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phải nghiêm
chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật” [30]. Hiến pháp năm 2013, tại khoản 1 Điều
2 quy định: “1. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp

chính xác, thƣờng xuyên, nghiêm minh và thống nhất bởi nhà nƣớc và xã hội, nhằm
xây dựng một xã hội có trật tự, kỷ cƣơng, bảo đảm cho hoạt động của toàn xã hội
thống nhất, đồng bộ, vì dân giàu, nƣớc mạnh, xã hội công bằng, văn minh. Pháp chế
trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh có vai trò hết
sức quan trọng trong việc thiết lập trật tự, kỷ cƣơng, bảo đảm tính khả thi của văn
bản nhằm nâng cao chất lƣợng và hiệu quả VBQPPL trong thực tiễn, từng bƣớc
hoàn thiện hệ thống VBQPPL của UBND tỉnh, bảo đảm sự đồng bộ và thống nhất
trong hệ thống pháp luật quốc gia.
Ở tỉnh Bắc Giang, hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL đã đƣợc

2


UBND tỉnh quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo, thực hiện có hiệu quả. HĐND, UBND tỉnh
Bắc Giang đã ban hành nhiều VBQPPL điều chỉnh công tác xây dựng, ban hành,
kiểm tra VBQPPL; Công tác tuyên truyền, phổ biến và tổ chức thực hiện các văn
bản pháp luật về công tác xây dựng, kiểm tra văn bản đã đƣợc đa số các cơ quan,
ban, ngành, địa phƣơng thực hiện nghiêm túc; Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành
VBQPPL đƣợc thực hiện tƣơng đối nghiêm minh, thống nhất ở các giai đoạn từ xây
dựng chƣơng trình ban hành VBQPPL, soạn thảo, lấy ý kiến đối với dự thảo, thẩm
định, xem xét thông qua; Vai trò của các cơ quan trong quá trình xây dựng
VBQPPL đã dần đƣợc khẳng định; Công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL theo thẩm
quyền đã đƣợc UBND tỉnh quan tâm chỉ đạo và đƣợc các cơ quan chuyên môn triển
khai thực hiện tích cực. Do đó, công tác xây dựng, ban hành VBQPPL trên địa bàn
tỉnh Bắc Giang trong những năm qua đã đi vào nền nếp và ngày càng đƣợc nâng cao
về chất lƣợng. Các VBQPPL nhìn chung đƣợc ban hành bảo đảm tính hợp hiến, hợp
pháp, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật góp phần quan trọng vào việc đáp
ứng kịp thời yêu cầu quản lý nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh.
Tuy nhiên, một số quy định của tỉnh Bắc Giang về hoạt động xây dựng, ban
hành VBQPPL còn có những điểm bất cập, bất hợp lý dẫn đến quá trình áp dụng

bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh Nghệ An - Luận văn Thạc sỹ Luật học,
Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh.
- Nguyễn Thị Thu Chung (2009), Cơ sở lý luận, thực tiễn quản lý nhà
nước hoạt động ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân tỉnh Phú Thọ - Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính
quốc gia Hồ Chí Minh.
- Trần Thị Hồng Thanh (2010), Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động xây
dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh.
- Hoàng Văn Thực (2011), Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Hải Dương: Thực trạng và giải pháp
- Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh.
- Nguyễn Văn Cƣờng (2012), Pháp chế XHCN trong hoạt động xây dựng và
ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Hải Dương - Luận văn Thạc sỹ, Học viện
Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh.

4


- Bài viết của PGS.TS Vũ Thƣ: “Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp
luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó”.
- GS.TS. Lê Minh Tâm, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, năm 2003.
- PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Ở phạm vi tỉnh Bắc Giang, đến nay, chƣa có công trình nghiên cứu đề cập một
cách có hệ thống và cụ thể về pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành
VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang. Do đó, việc tác giả chọn đề tài này để thực hiện
trong phạm vi tỉnh Bắc Giang là rất cần thiết.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích
Mục đích nghiên cứu của luận văn là tổng hợp một số vấn đề là cơ sở lý luận

Đối tƣợng nghiên cứu của Luận văn là pháp chế trong hoạt động xây dựng,
ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang.
Phạm vi của Luận văn tập trung nghiên cứu về việc tuân thủ pháp luật trong
hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang từ năm 2008
đến năm 2014.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Cơ sở lý luận
Luận văn đƣợc thực hiện trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác-Lênin và tƣ
tƣởng Hồ Chí Minh về nhà nƣớc và pháp luật và pháp chế. Các quan điểm của Đảng
về xây dựng và ban hành VBQPPL.
5.2. Các phương pháp nghiên cứu
Các phƣơng pháp nghiên cứu để làm Luận văn là: Duy vật biện chứng; Duy
vật lịch sử; Thống kê; Phân tích; Tổng hợp; So sánh; Khái quát hóa. Trong đó
phƣơng pháp phân tích, tổng hợp là phƣơng pháp chủ đạo.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Ý nghĩa lý luận: Luận văn góp phần xây dựng cơ sở khoa học của hoạt
động ban hành VBQPPL của các cấp chính quyền ở Việt Nam nói chung và hoạt
động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang nói riêng.
- Ý nghĩa thực tiễn: Luận văn đã đóng góp các quan điểm, giải pháp trong
hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang hiện nay.

6


- Ý nghĩa học thuật: Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo bổ ích
cho UBND các cấp trong việc thực thi nhiệm vụ của mình; đồng thời có thể là tài
liệu tham khảo cho việc nghiên cứu và giảng dạy ở địa phƣơng.
7. Tính mới và những đóng góp của đề tài
Lần đầu tiên đánh giá về pháp chế trong hoạt động xây dựng và ban hành
VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang.

hình thức pháp luật cơ bản và tiến bộ nhất.
Với tƣ cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, văn bản quy phạm pháp
luật nói chung có vai trò đặc biệt quan trọng trong đảm bảo sự ổn định và phát triển
năng động của xã hội. Điều đó đƣợc quy định tại Hiến pháp 1992 của nƣớc ta:
“Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã
hội chủ nghĩa…” [29, Điều 12].
Hiện nay, trong khoa học pháp lý cũng nhƣ thực tiễn triển khai hoạt động
xây dựng và hoàn thiện pháp luật, khái niệm văn bản QPPL vẫn còn những điểm
chƣa đƣợc hiểu thống nhất, còn là đề tài tranh luận khá sôi nổi.
Trƣớc hết cần xem xét định nghĩa văn bản QPPL xuất phát từ quy định của
Luật năm 2008:

8


Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban
hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ
tục đƣợc quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó
có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo
đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [33, Điều 90].
Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở Trung
ƣơng ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa
phƣơng ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật năm 2004 quy định khái niệm văn bản quy
phạm pháp luật của HĐND và UBND nhƣ sau:
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban
hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó
có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phƣơng, đƣợc nhà
nƣớc bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa

sau: Văn bản QPPL của UBND tỉnh là văn bản do UBND tỉnh ban hành theo trình
tự, thủ tục, hình thức Luật quy định, trong đó có quy phạm pháp luật, có hiệu lực
bắt buộc chung trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện
nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương.
* Từ các nội dung trên cho thấy VBQPPL của UBND tỉnh có các dấu hiệu
đặc trƣng sau:
Thứ nhất, VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành.
Nhƣ vậy, không phải cơ quan nhà nƣớc, cá nhân nào cũng có thẩm quyền ban
hành văn bản QPPL. Đây cũng là cơ sở để nhận diện văn bản QPPL và phân biệt nó
với văn bản đƣợc ban hành bởi những chủ thể không có thẩm quyền. Những cơ quan
nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành VBQPPL ở địa phƣơng là HĐND và UBND.
Thứ hai, VBQPPL của UBND tỉnh là văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật
Quy phạm pháp luật đƣợc coi là đặc tính nổi trội của văn bản quy phạm
pháp luật, là dấu hiệu then chốt, mang tính quyết định để phân biệt văn bản quy
phạm pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng.

10


Vì văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng quy phạm pháp luật nên văn bản quy
phạm pháp luật luôn có tính chất bắt buộc chung. Tính bắt buộc chung của văn bản
quy phạm pháp luật đƣợc hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể khi ở vào điều kiện,
hoàn cảnh mà văn bản quy phạm pháp luật quy định. Văn bản quy phạm pháp luật
không đặt ra quy định cho đối tƣợng cụ thể, xác định mà nhằm tới các đối tƣợng
khái quát, trừu tƣợng (mọi đối tƣợng hoặc một nhóm đối tƣợng) nhƣ công dân, tổ
chức xã hội, phụ nữ, ngƣời có công với cách mạng... Đây là điểm khác biệt so với
văn bản áp dụng pháp luật, vì đối tƣợng thi hành của văn bản này luôn xác định, cụ
thể. Cần lƣu ý rằng, đối tƣợng thi hành chung khác với thuộc tính "nhiều đối
tƣợng". Có những văn bản áp dụng cho nhiều đối tƣợng trong cùng khoảng thời
gian nhƣng nội dung tác động đến từng đối tƣợng riêng lẻ chỉ một lần duy nhất thì

văn bản QPPL khá chặt chẽ. Theo đó, văn bản QPPL đƣợc ban hành với trình tự từ
khâu lập chƣơng trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến đóng góp cho dự
thảo, cho đến thông qua, ký, công bố công khai, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy
định của Luật. Mặc dù văn bản đƣợc ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, nội dung
hoàn toàn đúng quy định pháp luật nhƣng trong quá trình ban hành không tuân thủ
đúng quy định về thủ tục, trình tự ban hành đều làm ảnh hƣởng đến chất lƣợng của
văn bản QPPL. Vì thế, những văn bản QPPL đƣợc ban hành không đúng thủ tục đều
trở thành đối tƣợng bị xử lý. Ví dụ: UBND tỉnh ban hành quyết định quy định về
khuyến khích đầu tƣ nƣớc ngoài nhƣng không qua thủ tục thẩm định của Sở Tƣ
pháp, khi thực hiện mới phát hiện quyết định này có nội dung trái với Luật Đầu tƣ
năm 2005, UBND phải ban hành văn bản để bãi bỏ quyết định đó.
Thứ năm, VBQPPL của UBND tỉnh được nhà nước đảm bảo thực hiện
Thông thƣờng việc bảo đảm này đƣợc thực hiện bằng một loạt các biện pháp
khác nhau nhƣ tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết phục, bằng
việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài chính nhất định trong
trƣờng hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cƣỡng chế bắt buộc thực hiện và chế tài xử
lý nếu có hành vi vi phạm.
1.1.1.2. Khái niệm, đặc điểm hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL
của UBND tỉnh
* Nhƣ phần trên đã phân tích thế nào là một VBQPPL và theo nghĩa đó thì

12


hầu hết các cơ quan đại diện (Quốc hội, Hội đồng nhân dân) và các cơ quan quản lý
nhà nƣớc (Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND...) đều ban hành VBQPPL
dƣới hình thức này hay hình thức khác. Nhƣng liệu tất cả các cơ quan nhà nƣớc đều
có quyền lập pháp hay không?. Nếu hiểu lập pháp theo nghĩa hẹp thì hoạt động này
chỉ thuộc về Quốc hội [17, tr. 273]. Nhƣng lập pháp, hiểu theo nghĩa lập ra pháp
luật, tức đƣa ra những QPPL có giá trị bắt buộc chung đối với tất cả các cá nhân, tổ

Xây dựng và ban hành văn bản QPPL là giai đoạn đầu tiên của cơ chế điều
chỉnh pháp luật. Sản phẩm của giai đoạn này là tạo ra các QPPL, yếu tố khởi đầu
cho các giai đoạn còn lại. Mục đích của cơ chế điều chỉnh pháp luật, các căn cứ để
áp dụng pháp luật cũng nhƣ các điều kiện xuất hiện quan hệ pháp luật đều đƣợc đặt
ra trong giai đoạn xây dựng và ban hành văn bản QPPL. Cơ chế điều chỉnh pháp
luật muốn vận hành theo đúng quỹ đạo, đạt đƣợc mục đích điều chỉnh còn phụ
thuộc nhiều yếu tố của từng giai đoạn, trong đó giai đoạn xây dựng và ban hành văn
bản QPPL tốt chƣa đủ tạo ra cơ chế điều chỉnh pháp luật tốt. Nhƣng ngƣợc lại, nếu
giai đoạn xây dựng và ban hành văn bản QPPL không tốt dẫn đến toàn bộ cơ chế
điều chỉnh pháp luật kém hiệu quả hoặc vô tác dụng; nếu cuộc sống không đƣợc
đƣa vào trong QPPL thì khó lòng đƣa pháp luật vào cuộc sống.
Xây dựng và ban hành VBQPPL là giai đoạn khởi đầu cho cơ chế điều chỉnh
pháp luật, làm tiền đề cho các giai đoạn sau. Nhƣng các giai đoạn sau cũng tác động
ngƣợc trở lại đối với giai đoạn xây dựng và ban hành VBQPPL. Các thông tin từ
việc áp dụng pháp luật và hiệu quả pháp luật sẽ tạo điều kiện để nhà làm luật điều
chỉnh nội dung các QPPL phù hợp với cuộc sống, loại bỏ những QPPL không đƣợc
cuộc sống chấp nhận, bổ sung những QPPL mà cuộc sống đang đòi hỏi, đƣa ra các
biện pháp nâng cao hiệu quả pháp luật.
Việc xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh cũng chính là giai
đoạn đầu tiên của cơ chế điều chỉnh pháp luật trong phạm vi một địa phƣơng. Khi
một VBQPPL của UBND tỉnh xây dựng và ban hành sẽ tạo điều kiện và là tiền đề
cho các cơ quan Nhà nƣớc, tổ chức và công dân áp dụng, thực hiện nhằm đạt đƣợc
những mục tiêu kinh tế, chính trị, xã hội đã đề ra. Do vậy, việc xây dựng và ban
hành một VBQPPL của UBND tỉnh đòi hỏi phải đầu tƣ trí tuệ, khả năng và trình độ
rất cao, có nhƣ vậy văn bản mới có chất lƣợng và có tính khả thi trong thực tiễn.

14


* Hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh có những đặc



đề, đánh giá thực trạng, phân tích và đề ra chính sách để xử lý vấn đề; thông qua
chủ trƣơng, chƣơng trình xây dựng nội dung vấn đề và tổ chức việc soạn thảo văn
bản. Kỹ thuật soạn thảo VBQPPL đòi hỏi trình độ chuyên môn rất cao. Tuy nhiên,
thực tế hiện nay còn có cơ quan soạn thảo VBQPPL còn mang tính chất truyền
thống, kinh nghiệm, năng lực và trình độ chuyên môn còn hạn chế. Nên văn bản ban
hành còn phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần, hiệu quả không cao, thậm trí có văn bản
không áp dụng đƣợc trong cuộc sống. Do vậy, quy trình soạn thảo văn bản phải hết
sức chặt chẽ, cụ thể, tác động rất lớn đến chất lƣợng của văn bản khi ban hành. Trên
cơ sở dự thảo văn bản của cơ quan soạn thảo trình, UBND tỉnh thảo luận, phân tích
về cơ chế, chính sách, yêu cầu quản lý kinh tế, xã hội ở địa phƣơng để quyết định
việc ban hành hay không ban hành đối với từng VBQPPL. Đây là công đoạn rất
nghiêm ngặt, đòi hỏi đầu tƣ trí tuệ của tập thể thành viên UBND tỉnh để tạo ra một
sản phẩm mới, VBQPPL đi vào cuộc sống.
Bốn là, hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL có tác động lâu dài, nhiều
chiều lên các quan hệ xã hội
Hoạt động ban hành văn bản nhằm tạo ra sản phẩm là các QPPL. Chính ở
điểm này nên hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL có tác động lâu dài; một
phán quyết của Tòa án, một quyết định cá biệt của cơ quan quản lý nhà nƣớc chỉ có
tác động đến một hoặc một nhóm đối tƣợng trong một trƣờng hợp cụ thể. Còn
QPPL đƣợc thực hiện nhiều lần, đối với nhiều đối tƣợng khác nhau. Nên vụ án oan
sai, tuy có gây bất bình cho nhân dân nhƣng không làm thiệt hại các lợi ích kinh tế
sâu rộng, lâu dài nhƣ các VBQPPL bất hợp lý. Ban hành VBQPPL nhằm hƣớng
hành vi của các chủ thể phát triển theo một định hƣớng nhất định. Song song với
việc các chủ thể điều chỉnh hành vi của mình theo hƣớng tác động của một QPPL
thì các chủ thể cũng điều chỉnh các hành vi liên quan của mình, dẫn đến các quan hệ
xã hội liên quan chuyển sang một trật tự mới. Nếu nhà làm luật không dự tính đƣợc
điều này thì một QPPL sẽ có hiệu quả trong môi trƣờng cũ tức là môi trƣờng đƣợc
giả định là không thay đổi nhƣng sẽ mất tác dụng trong môi trƣờng mới.

1.1.2.1. Vai trò xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh
Thứ nhất, xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh có vai trò quan
trọng trong việc thể chế hoá kịp thời các đường lối, chủ trương của Đảng và các
Nghị quyết của tỉnh Đảng bộ. Xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh là

17


phƣơng tiện thể chế hoá đƣờng lối, chủ trƣơng của Đảng nói chung và của Tỉnh ủy
nói riêng, làm cho đƣờng lối đó có hiệu lực thực thi và bắt buộc chung tại địa bàn
quản lý của UBND cấp tỉnh. Đồng thời, hoạt động này còn thể chế hoá, cụ thể các
Nghị quyết của tỉnh Đảng bộ, nhằm thực hiện nhiệm vụ chính trị của địa phƣơng.
Ví dụ: Để thực hiện tốt nhiệm vụ kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 – 2015, trong đó
chủ trƣơng xác định những nhiệm vụ trọng tâm cần tập trung thực hiện, Ban chấp
hành Đảng bộ Tỉnh đã ban hành Nghị quyết về thông qua 05 chƣơng trình phát triển
kinh tế - xã hội trọng tâm của tỉnh giai đoạn 2011 – 2015 [44]: chƣơng trình đẩy
mạnh thu hút đầu tƣ, phát triển công nghiệp – dịch vụ; chƣơng trình phát triển sản
xuất nông nghiệp hàng hóa tập trung gắn với xây dựng nông thôn mới; chƣơng trình
phát triển kết cấu hạ tầng và đô thị; chƣơng trình nâng cao chất lƣợng đào tạo nghề;
chƣơng trình phát triển du lịch. Đồng thời giao trách nhiệm cho Ban cán sự đảng
UBND tỉnh tổ chức thực hiện. Thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao, UBND tỉnh đã giao
các cơ quan chuyên môn theo ngành, lĩnh vực tham mƣu thực hiện, trong đó nhiệm
vụ, giải pháp quan trọng là xây dựng cơ sở pháp lý cho hoạt động thu hút, đẩy mạnh
các lĩnh vực. Thể chế hóa các chủ trƣơng trong Nghị quyết, UBND tỉnh đã ban hành
nhiều VBQPPL trong các lĩnh vực nêu trên.
Thứ hai, xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh có vai trò cụ thể
hoá, chi tiết hoá các Nghị định của Chính phủ, các văn bản của Thủ tướng Chính
phủ và các Thông tư, Thông tư liên tịch của các Bộ, liên Bộ. Bên cạnh việc quy
định cụ thể các nội dung cần điều chỉnh, trong các Nghị định của Chính phủ cũng
nhƣ các Chỉ thị, Quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ có một số nội dung giao cho