ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

LƯU TIẾN MINH

ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CHÍNH
QUYỀN
CẤP QUẬN CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG
GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2009


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong xã hội có giai cấp, vấn đề cơ bản, quan trọng của mọi cuộc cách mạng đối với một dân tộc,
đó là giành được chính quyền. Cách mạng Xã hội chủ nghĩa - với sứ mệnh triệt để nhất trong lịch sử, thì
việc giành chính quyền chỉ là vấn đề cơ bản đầu tiên. Mục tiêu cao nhất của cuộc cách mạng này nhằm
mang lại tự do, dân chủ, công bằng và văn minh, tiến bộ cho xã hội loài người. Vì vậy, chính quyền phải
quản lý và định hướng phát triển xã hội tiến bộ mới là nhiệm vụ quan trọng. Nói cách khác, việc xây dựng
tổ chức bộ máy và cơ chế vận hành của chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương như thế nào
để thực hiện tốt mục tiêu xã hội, phù hợp với điều kiện hiện có và đúng quy luật vận động của xã hội là
vấn đề có tính thời sự trong khoa học quản lý nhà nước.
Ở Việt Nam, ngay từ khi giành được chính quyền từ tay thực dân Pháp, tháng 8 năm 1945, chính
quyền Cách mạng do Đảng Cộng sản lãnh đạo được thiết lập theo hình thức chính thể cộng hoà dân chủ,
chính quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân và coi đó là nguyên tắc cho đến bây giờ. Trải qua
hơn 60 năm phát triển; với vai trò và nhiệm vụ trong từng giai đoạn lịch sử khác nhau, chính quyền luôn
giữ vững được bản chất cách mạng tiến bộ, góp phần to lớn vào công cuộc bảo vệ và xây dựng đất nước.
Trong từng thời kỳ, Nhà nước không những đề cao việc xây dựng bản chất giai cấp mà còn tích cực đổi

Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ ba (khoá VIII) đã đề ra yêu cầu: "Nghiên cứu phân biệt sự
khác nhau giữa hoạt động của Hội đồng Nhân dân và nhiệm vụ quản lý hành chính ở đô thị với hoạt động
của Hội đồng Nhân dân và nhiệm vụ quản lý hành chính ở nông thôn…". Nhằm triển khai các chủ trương
của Đảng, trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001- 2010 (ban hành theo Quyết
định 136/2001/QĐ-TTg), Chính phủ đã đề ra kế hoạch đến năm 2008 thí điểm việc đổi mới mô hình tổ
chức chính quyền địa phương, hiện nay đang được triển khai trên 10 địa phương trong cả nước. Rõ ràng
rằng, mô hình thực tiễn đã cho kết luận về hiệu lực và hiệu quả của bộ máy chính quyền địa phương hiện
nay. Trên cơ sở tồn tại và hạn chế, nguyên nhân đã được chỉ ra, việc còn lại là nghiên cứu các giải pháp
đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương sao cho đáp ứng được yêu cầu xã hội đang đòi
hỏi.
Nghị quyết 15/2008/QH12 ngày 29/5/2008 của Quốc hội về việc điều chỉnh địa giới hành chính
Thủ đô Hà Nội, Việt Nam đã có Thủ đô với qui mô lớn, diện tích đứng tốp 10 nước có Thủ đô rộng nhất
thế giới. Bên cạnh đó, hàng loạt vấn đề mang tính cơ hội và thách thức đặt ra cho chính quyền như trước
yêu cầu phát triển chính trị, kinh tế - xã hội của Thủ đô; để Hà Nội luôn xứng đáng là trung tâm đầu não
chính trị - hành chính, văn hoá, khoa học, giáo dục, kinh tế, và giao dịch quốc tế của cả nước…, nhiệm vụ
đổi mới và hoàn thiện tổ chức bộ máy, nâng cao hiệu lực hiệu quả hoạt động chính quyền các cấp của
thành phố Hà Nội trở nên cấp thiết hơn bao giờ hết.
Từ kết quả tổng kết của thực tiễn cải cách hành chính cũng như cải cách tổ chức hoạt động của
chính quyền địa phương, báo cáo kiểm điểm nửa đầu nhiệm kỳ thực hiện Nghị quyết Đại hội toàn quốc
lần thức IX của Đảng chỉ rõ: “Một số vấn đề về tổ chức của Hội đồng nhân dân vẫn chưa được làm rõ
và chưa có định hướng đổi mới một cách căn bản, lâu dài, nhất là cấp huyện và mô hình tổ chức
quản lý đô thị; chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân ở nhiều nơi chưa cao”[19]
Tiếp đến Nghị quyết của Đảng nhấn mạnh: "Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban nhân dân, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương
trong phạm vi được phân cấp. Phát huy vai trò giám sát của Hội đồng Nhân dân. Tổ chức hợp lý chính


quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo" [19]. Nhận
thức vai trò, trách nhiệm với cả nước, Đảng bộ, chính quyền Thành phố Hà Nội quán triệt sâu sắc chỉ đạo
của Trung ương, nhận thức rõ nhiệm vụ, quyết tâm đổi mới mạnh mẽ tổ chức và hoạt động chính quyền

Nội có ý nghĩa hết sức quan trọng cả về lý luận và thực tiễn.


Mô hình chính quyền các cấp cho Hà Nội có sự bàn luận nhiều, song hướng đi đến là phải nghiên
cứu để xây dựng chính quyền đô thị sao cho phù hợp với vị thế, vai trò và trách nhiệm phát triển Thủ đô
Hà Nội. Để phù hợp với yêu cầu thực tiễn nghiên cứu của đề tài với đặc thù chính quyền đô thị Thủ đô,
tác giả mạnh dạn nhóm vấn đề của chính quyền này theo hướng phù hợp với quản lý đô thị và cấp
trung gian là cấp quận. Gọi chung cho cấp chính quyền trong đề tài là gọi quận đại diện cho: quận, huyện
và thị xã.
Từ tính cấp thiết của vấn đề và thông tin lý luận nêu trên, tác giả chọn đề tài: "Đổi mới tổ chức và
hoạt động chính quyền cấp quận của Thành phố Hà Nội trong giai đoạn hiện nay" làm Luận văn Thạc
sĩ luật học của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Nghiên cứu đổi mới, hoàn thiện cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương luôn là
vấn đề có tính thời sự, cấp thiết. Từ khi Đảng và Nhà nước đẩy mạnh công cuộc cải cách nền hành chính
quốc gia theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 3, khoá VIII, nhiều nhà khoa học pháp lý, chuyên gia và
nhà quản lý quan tâm nghiên cứu. Mỗi công trình nghiên cứu đều quan tâm tập trung theo một giác độ
nhất định. Giá trị khoa học và tổng kết thực tiễn do các tác giả đưa ra có giá trị càng tạo nên tổng thể tri
thức về chính quyền địa phương. Có thể là lý luận; có thể là thực tiễn; cũng có thể chỉ thể hiện sự quan
tâm một khía cạnh hoặc một đối tượng hẹp nào đó, nhưng đều hướng tới sự hoàn thiện tổng thể.
Khi nghiên cứu đề tài, rất nhiều tác phẩm, bài nghiên cứu, đề án đã được quan tâm kế thừa, tác giả
lựa chọn và ưu tiên những nhóm vấn đề có nội dung cơ bản gần nhau nhất về kiến thức; chọn và ưu tiên
những vấn đề làm tiền đề lý luận và tổng kết thực tiễn liên quan đến đề tài như:
- Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Nước Cộng hoà xã hội
chủ nghĩa Việt Nam - Trung tâm Khoa học xã hội và nhân văn Quốc gia, Viện Nghiên cứu Nhà nước và
pháp luật, PGS.TS. Lê Minh Thông chủ biên, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2001;
- Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay - Viện
nghiên cứu nhà nước và pháp luật (PGS.TS. Lê Minh Thông, PGS.TS. Nguyễn Như Phát, 2002), Nxb
Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
- Kinh nghiệm cải cách hành chính đô thị ở Việt Nam Hội thảo, Viện Khoa học Tổ chức nhà nước

Làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò, vị trí, nhiệm vụ, của tổ chức, cơ cấu bộ máy, đội
ngũ cán bộ của chính quyền cấp quận. Từ đó, nêu bật được tính cấp thiết cần đổi mới tổ chức chính quyền quận
của thành phố Hà Nội. Tìm hiểu mô hình và kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới làm bài học giúp nghiên
cứu ứng dụng cho chính quyền Hà Nội.
Phản ánh thực trạng tổ chức bộ máy, cơ chế vận hành, mối quan hệ của chính quyền cấp quận;
phân tích những nhân tố tác động; chỉ ra điểm tích cực, hạn chế và nguyên nhân đang diễn của tổ chức và


hoạt động chính quyền cấp quận trước yêu cầu phát triển Thủ đô hiện nay; mục tiêu nhằm từ kinh nghiệm
thực tiễn để nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý của chính quyền quận trong giai đoạn hiện nay và trong
tương lai.
- Đề xuất được một số giải pháp thi cho công cuộc đổi mới; đề xuất mô hình và lộ trình hợp lý cho
việc đổi mới tổ chức chính quyền cấp quận trong tại thành phố Hà Hội trong giai đoạn hiện nay.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tượng nghiên cứu: bao gồm chính quyền cấp quận (gồm quận, huyện, thị xã) tại thành phố Hà
Nội. Cụ thể: tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
Phạm vi thời gian: chủ yếu tập trung nghiên cứu quá trình hình thành, thay đổi chính quyền cấp
quận qua các thời kỳ lịch sử, đặc biệt từ sau Cách mạng Tháng 8 năm 1945 đến nay.
5. Cơ sở lý luận, thực tiễn và phương pháp nghiên cứu
Luận văn được xây dựng dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của
học thuyết Mác - Lênin về chính quyền cách mạng của giai cấp công nhân; Tư tưởng Hồ Chí Minh về xây
dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh và những quan điểm của Đảng, pháp luật của Nhà nước ta về xây dựng
Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa trong thời kỳ đổi mới.
Căn cứ vào tổng kết thực tiễn vận hành của bộ máy 3 cấp chính quyền thành phố giai đoạn hiện nay
trước yêu cầu cải cách hành chính và hội nhập quốc tế.
Phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử dụng trong luận văn là phương pháp logic - lịch sử, khảo
sát thực tế, phân tích - tổng hợp, điều tra xã hội học, so sánh, đặc biệt coi trọng phương pháp tổng kết
thực tiễn.
6. Ý nghĩa thực tiễn và giá trị đóng góp khoa học của luận văn
6.1. Ý nghĩa thực tiễn

Bộ Nội vụ (2009), Các văn bản của Đảng và Nhà nước về thực hiện thí điểm không tổ chức Hội
đồng nhân dân huyện, quận, phường, Nxb Thống Kê, Hà Nội.

3.

Bộ Nội vụ (2008), Các văn bản liên quan đến việc nghiên cứu, xây dựng Đề án không tổ chức
HĐND huyện, quận, phường và bầu trực tiếp Chủ tịch UBND xã, Hà Nội.

4.

Chủ tịch Chính phủ lâm thời Việt Nam dân chủ cộng hoà (1945), Sắc lệnh số 63 ngày 23/ 11/1945,
Cơ sở dữ liệu luật Việt Nam Lawdata - Văn phòng Quốc hội, Hà Nội.

5.

Chủ tịch Chính phủ lâm thời Việt Nam dân chủ cộng hoà (1945), Sắc lệnh số 77 ngày 21/ 12/1945,
Cơ sở dữ liệu luật Việt Nam Lawdata - Văn phòng Quốc hội, Hà Nội.

6.

Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà (1946), Sắc lệnh số 11 ngày 24/ 01/1946, Cơ sở dữ
liệu luật Việt Nam Lawdata - Văn phòng Quốc hội.

7.

Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà (1946), Sắc lệnh số 149 ngày 29/7/1948, Cơ sở dữ liệu luật
Việt Nam Lawdata - Văn phòng Quốc hội.

8.


14.

Chính phủ (2009), Nghị định số 27/2009/NĐ-CP ngày 19/3/2009 của Chính phủ sửa đổi bổ sung
Nghị định số 107/2004/NĐ-CP ngày 01/4/2004 của Chính phủ quy định số lượng Phó Chủ tịch và
cơ cấu thành viên UBND các cấp, Website Chính phủ.


15.

J.M.Cohen và S.B Peterson (2002), Phân cấp quản lý hành chính - chiến lược cho các nước đang
phát triển (Sách tham khảo nội bộ), Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội.

16.

PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung (1997), Tổ chức chính quyền nhà nước ở địa phương (lịch sử và hiện
tại), Nxb Đồng Nai.

17.

PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung (2003), “Bàn về cải cách chính quyền nhà nước ở địa phương”, Tạp
chí Nghiên cứu lập pháp, (9), tr. 19 - 31.

18.

TS. Nguyễn Sỹ Dũng (2001), “Một số mô hình tổ chức chính quyền địa phương cơ bản trên thế
giới”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (1) Đặc san, tr. 104 - 108.

19.

Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đảng các khoá: VII, VIII, IX và X, Website Đảng


PGS.TS. Bùi Xuân Đức (2004), Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay,
Nxb Tư pháp, Hà Nội.

26.

PGS.TS. Phạm Kim Giao (2006), “Cải cách bộ máy chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay”, Tạp
chí Quản lý nhà nước, (12), tr.21 - 25.

27.

Đinh Ngọc Giang (2005), “Về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp nhiệm kỳ 2004 2009”, Tạp chí Quản lý nhà nước,(2), tr.24 - 28.

28.

Tô Tử Hạ-Nguyễn Hữu Trị- Nguyễn Hữu Đức (1998), Cải cách hành chính địa phương lý luận và
thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

29.

ThS. Lê Văn Hoà (2005), “Phân cấp quản lý hành chính ở Đan Mạch”, Tạp chí Quản lý nhà nước,
(10), tr.49 - 52.

30.

Học viện Hành chính Quốc gia (2002), Báo cáo tổng quan đề tài khoa học “Cơ sở phương pháp
luận của sự phân chia các đơn vị và các cấp lãnh thổ hành chính ở Việt Nam (Chủ nhiệm đề tài:
TS.NGUT Nguyễn Hữu Khiển), Hà Nội.




Muroi Tsutomu (1999), Giới thiệu Luật Hành chính Nhật Bản, (An introduction to administrative
law)

38.

Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam (2006), Báo cáo Chiến lược phát triển đô thị - Đối mặt với những
thách thức về đô thị hoá nhanh chóng và chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, Hà Nội.

39.

Sở Nội vụ thành phố Hà Nội (2004), Báo cáo Kết quả nghiên cứu Đề tài Mã số 01X-13-12-2003-2
“Cải cách hành chính ở Hà Nội trong thời kỳ đổi mới và định hướng đến 2010” (Chủ nhiệm đề tài:
Lê Quang Nhuệ).

40.

PTS. Thang Văn Phúc (1999), Tổ chức Bộ máy Nhà nước và cải cách hành chính ở Cộng hoà Liên
bang Đức”, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội

41.

Thang Văn Phúc (2001), Cải cách hành chính nhà nước thực trạng, nguyên nhân và giải pháp, Nxb
Chính trị quốc gia, Hà Nội.

42.

TS. Nguyễn Minh Phương (2004), “Về đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp”, Tạp chí
Quản lý nhà nước, (2), tr.10 – 13.


49.

Quốc hội (2003), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003, Nxb Chính trị
quốc gia, Hà Nội.

50.

Quốc hội (2003), Luật Bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2003, Cơ sở dữ liệu luật Việt Nam
Lawdata - Văn phòng Quốc hội.

51.

Quốc hội (2004), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

52.

Quốc hội (2008), Nghị quyết số 26/2008/NQ-QH12 ngày 15/11/2008 của Quốc hội về thực hiện thí
điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường, Cơ sở dữ liệu luật Việt Nam Lawdata - Văn
phòng Quốc hội.

53.

Thủ tướng Chính phủ (2008), Quyết định số 1878/QĐ-TTg ngày 22/12/2008 của Thủ tướng Chính phủ
phê duyệt Nhiệm vụ Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn 2050, Website
của Chính phủ.

54.

TS. Phạm Hồng Thái (2002), “Một số vấn đề về vị trí, tính chất, tổ chức của HĐND”, Tạp chí Quản


ThS. Nguyễn Thị Thanh Thuỷ (2005), “Một số tác động và sự thích ứng trong quản lý nhà nước ở
đô thị tại các nước đang phát triển”, Tạp chí Quản lý nhà nước, (9), tr.52 - 55.

61.

Thường trực HĐND thành phố Hà Nội (2004), Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội những chặng
đường lịch sử (1945-2004), Hà Nội.

62.

Trung tâm Nghiên cứu khoa học và thông tin (Ban Tổ chức- Cán bộ Chính phủ) (1994), Mô hình tổ
chức bộ máy hành chính của các nước trên thế giới (sách tham khảo), Nxb Chính trị Quốc gia, Hà
Nội.

63.

Trung tâm KHXH&NV Quốc gia- Viện nghiên cứu Nhà nước và pháp luật (2001), Báo cáo tổng
hợp đề tài NCKH “Pháp luật về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương hiện trạng và
giải pháp” (Chủ nhiệm đề tài: TS. Bùi Xuân Đức), Hà Nội.


64.

Trường Đại học Luật Hà Nội (2004), Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà
Nội.

65.

Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (2000), Pháp lệnh Thủ đô- Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

động của chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay (Từ kết quả dự án điều tra thực trạng tổ chức và
hoạt động của chính quyền đô thị), Hà Nội.

72.

Viện Nghiên cứu nhà nước và pháp luật (2002), Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền
địa phương ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội.