Khoa học pháp lý

Đổi mới tổ chức và hoạt động
Chính phủ theo yêu cầu nhà
nước pháp quyền XHCN
Một phiên họp thường kỳ
của Chính phủ. Ảnh: St

Cùng với cải cách kinh tế, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của
Chính phủ - cơ quan thực hiện chức năng hành pháp - giữ vị trí
trung tâm

Cùng với cải cách kinh tế, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của
Chính phủ - cơ quan thực hiện chức năng hành pháp - giữ vị trí
trung tâm trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN
Việt Nam.
Yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ
máy nhà nước nói chung, Chính phủ nói riêng theo hướng xây
dựng nhà nước pháp quyền XHCH nhằm “Xây dựng cơ chế vận
hành của nhà nước pháp quyền XHCN, bảo đảm nguyên tắc tất
cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; quyền lực nhà nước là
thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong
việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” (1) được
Đảng ta đề ra như một tất yếu khách quan.
Ngoài việc nghiên cứu các đặc điểm chung của nhà nước pháp
quyền đối với Chính phủ như tính tối cao của pháp luật, tương
quan giữa 3 loại quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp; hành
pháp trong lập pháp; Chính phủ cầm lái chứ không phải là chèo
thuyền; Chính phủ hoạt động theo hướng là người phục vụ khách

phán các hành vi vi phạm lợi ích của nhà nước và công dân trong
các chính sách mà Quốc hội đã thông qua.
Như vậy, nếu xét tổng thể, thì Chính phủ là chủ thể hoạch định
chính sách và trình Quốc hội thông qua. Mặt khác, các chính sách
này đều được xã hội (bao gồm nhiều chủ thể quy tụ các lợi ích
khác nhau) chấp nhận hay phản ứng thông qua kênh chấp hành;
và thực hiện pháp luật (Chính phủ). Trong sách báo pháp lý,
người ta thường đề cập đến Nhà nước như một đại diện sức mạnh
công cộng quy tụ chủ yếu vào Chính phủ, chẳng hạn: Chính phủ
Hoa Kỳ đang đứng trước nguy cơ khủng hoảng kinh tế; nền kinh
tế Hoa Kỳ đang đứng trước sự lựa chọn của Tổng thống (người
đứng đầu hành pháp) hoặc Chính phủ Việt Nam đã đưa ra 8 giải
pháp nhằm hạn chế lạm phát Toàn bộ các hoạt động, từ hoạch
định chính sách vĩ mô, đệ trình Quốc hội và triển khai thực hiện
các chính sách (khi được Quốc hội thông qua hoặc theo thẩm
quyền của Chính phủ) là chức năng hành pháp của Chính phủ.
Bên cạnh đó, theo hiến định, người đứng đầu “cơ quan hành
chính nhà nước cao nhất” cũng thuộc về Chính phủ, nhằm tạo lập
một trật tự hành chính thống nhất từ trung ương đến địa phương
và bảo đảm các điều kiện vật chất, tinh thần đáp ứng cho toàn thể
xã hội. Trong các bản Hiến pháp của nước ta (1946, 1959, 1980
và 1992), chức năng hành pháp của Chính phủ đều được ghi nhận
dưới các thuật ngữ khác nhau “cơ quan chấp hành của Quốc hội;
cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ”.,
nhưng chưa ghi nhận chính thức thuật ngữ Chính phủ - hành
pháp, mà chủ yếu được ghi nhận trong các văn kiện Đại hội Đảng
các khoá VIII, IX và X về mối quan hệ giữa các cơ quan thực
hiện quyền lập pháp (Quốc hội), quyền hành pháp (Chính phủ),
quyền tư pháp (Toà án và Viện Kiểm sát).
Từ cách hiểu trên, xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam

Cùng với các quy định của pháp luật, trên thực tế, các chính sách
theo lĩnh vực kinh tế, văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học và công
nghệ, dịch vụ công; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công
dân; tăng cường quốc phòng, bảo đảm an ninh quốc gia và trật tự
an toàn xã hội, vấn đề đối ngoại đều được cơ quan thực hiện
chức năng hành pháp xây dựng thành chiến lược rất cụ thể để
phát triển phù hợp với thể chế chính trị và thẩm quyền hiến định.
Trong quản lý và điều hành nền hành chính, Chính phủ là chủ thể
chính, chủ yếu đưa pháp luật vào đời sống thông qua việc tổ chức
đánh giá tác động kinh tế xã hội, kiểm tra việc thực hiện và đề
xuất, kiến nghị những chủ trương, chính sách mới, loại bỏ những
bất cập khi tình hình kinh tế - xã hội thay đổi; đồng thời, theo
thẩm quyền, ban hành các chính sách, chế độ nhằm đáp ứng kịp
thời các yêu cầu của xã hội đặt ra. Một trong những ví dụ điển
hình về việc đề xuất thay đổi chỉ tiêu kinh tế xã hội năm 2008;
các biện pháp kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, duy trì
tăng trưởng kinh tế, bảo đảm an sinh xã hội, và gần đây là các
biện pháp tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh; ngăn chặn
suy giảm kinh tế là minh chứng về yêu cầu xây dựng thể chế rất
thiết thực của Chính phủ đối với sự phát triển kinh tế của đất
nước.
Hai là, Chính phủ tổ chức thực hiện các chính sách của Đảng, các
văn bản pháp luật của Quốc hội và thực thi các quyết định của cơ
quan thực hiện chức năng tư pháp (Toà án). Có thể nói “Chính
phủ là trung tâm của bộ máy nhà nước có trách nhiệm tạo điều
kiện cho việc hoàn thành các quyền lập pháp và tư pháp” (6).
Chúng ta không thừa nhận khái niệm “cơ thể trung gian” (7) mà
các học giả tư sản dành cho Chính phủ, nhưng chúng ta cũng cần
khẳng định, nếu không có cơ quan thực hiện chức năng hành
pháp thì toàn bộ các chính sách được Quốc hội phê chuẩn hoặc

Luật về Hội, Luật Đất đai, Luật Báo chí ) hoặc thông qua nhưng
khi trình sang Quốc hội, nội dung được sửa đổi, bổ sung không
đúng với tinh thần Chính phủ trình (như Luật Đăng ký bất động
sản, Luật Thanh tra ). Bên cạnh đó, cần tăng cường sự sáng tạo,
linh hoạt trong xây dựng và thực hiện thể chế. Thực tế thời gian
qua đã chỉ ra rằng, theo thẩm quyền, Chính phủ có rất nhiều sáng
kiến trong xây dựng thể chế một cách có hiệu quả trước khi Quốc
hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xây dựng thành luật, pháp lệnh,
nghị quyết (thông thường, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các
Bộ trưởng ban hành các chính sách trước khi các chính sách đó
được pháp điển hoá thành luật, pháp lệnh).
- Tăng cường vai trò và chất lượng của cơ quan tham mưu trong
việc xây dựng thể chế (các cơ quan của Chính phủ). Tư tưởng chỉ
đạo của người đứng đầu hành pháp phải được thường xuyên cập
nhật trong các dự án. Một dự án luật, pháp lệnh có thể ban soạn
thảo phải xin ý kiến Thủ tướng Chính phủ nhiều lần (nếu như dự
án phức tạp, nhạy cảm hoặc liên quan đến các lĩnh vực cơ bản
của đời sống xã hội). Bởi lẽ, như đã phân tích, nếu chính sách,
pháp luật thiếu tính khả thi (do tham mưu kém hiệu quả) thì sẽ rất
khó khăn cho cơ quan, người có thẩm quyền trong quản lý, chỉ
đạo, điều hành các vấn đề kinh tế - xã hội;
- Chuyên nghiệp hoá và chú trọng phát triển tài năng trong đội
ngũ xây dựng thể chế. Chất lượng thể chế phụ thuộc chính, chủ
yếu ở chất lượng cán bộ, công chức xây dựng thể chế. Trong đó,
cần chuyên môn hoá sâu và thu hút các chuyên gia giỏi, các nhà
khoa học tài năng trong và ngoài nước vào các lĩnh vực thể chế
mà chúng ta mới tiếp cận như kinh tế thị trường, khoa học công
nghệ, tổ chức quản trị doanh nghiệp ; đồng thời, khắc phục cho
được tư duy cục bộ, “nhóm lợi ích” của các cán bộ, công chức
trong các bộ, ngành xây dựng thể chế, bên cạnh việc tăng cường

sách độc lập bao gồm các chuyên gia, các nhà khoa học ở từng
lĩnh vực và nâng cao trình độ chuyên môn hoá để phục vụ tốt cho
công tác quản lý nhà nước (tránh chồng chéo với các bộ, ngành)
nhằm bảo đảm tính khách quan, độc lập và khả năng tham mưu,
tư vấn hiệu quả cao.
- Đi đôi với yêu cầu xây dựng bộ máy Chính phủ gọn nhẹ, cần
chú ý phân công, phân cấp một cách hợp lý các nhiệm vụ giữa
các cơ quan trung ương với nhau, giữa trung ương với địa
phương; phân biệt rõ chức năng của chính quyền đô thị với chính
quyền nông thôn.
Chúng ta không phân quyền, nhưng phân công trách nhiệm, thẩm
quyền cho từng cấp thật rõ ràng nhằm phát huy tính độc lập, tự
chủ, tự chịu trách nhiệm đang là điểm nhấn thời sự của các quốc
gia có chế độ chính trị tương đồng. Cốt lõi của phân công, phân
cấp là tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của từng chủ thể trước
cơ quan có thẩm quyền, trước pháp luật. Yêu cầu khoa học của
phân công, phân cấp bao gồm: 1) Xác định rõ nhiệm vụ nào Thủ
tướng Chính phủ, các Bộ trưởng làm, việc nào trung ương, bộ
ngành làm; nhiệm vụ nào địa phương (tỉnh, huyện, xã) làm, loại
việc nào trung ương uỷ quyền cho địa phương, cấp trên uỷ quyền
cho cấp dưới. 2) Loại bỏ sự đùn đẩy và tính cục bộ, thiếu khách
quan (chọn lợi ích cho ngành, lĩnh vực, đẩy việc khó cho cấp trên
hoặc các ngành, địa phương). 3) Yêu cầu về trách nhiệm với cấp
trên (hoặc cấp uỷ quyền) và trước pháp luật về nhiệm vụ được
phân cấp). 4) Đề cao tính tự quản của địa phương khi được phân
cấp và tăng cường thanh tra, kiểm tra của cấp trên đối với cấp
dưới.
- Chú trọng chuyển giao những việc của Chính phủ xét thấy các
tổ chức xã hội và tư nhân làm tốt hơn như các dịch vụ giáo dục, y
tế, môi trường, vận tải công cộng theo nguyên tắc: 1) Những gì

tượng quản lý đối với chủ thể quản lý khi chủ thể vi phạm các qui
tắc quản lý nhà nước và phải gánh chịu những hậu quả bất lợi về
mặt vật chất và tinh thần đối với những hành vi trái pháp luật do
chủ thể đó gây ra. Đối với các thành viên Chính phủ, trách nhiệm
bao gồm cả việc xây dựng chủ trương chính sách trong ngành,
lĩnh vực (đề xuất chính sách) và trách nhiệm cá nhân trong việc
điều hành hành chính trong bộ, ngành (sai phạm của cấp dưới,
không chấp hành nghiêm minh pháp luật ). Nền hành chính
thông suốt phải vận hành trên cơ sở trách nhiệm của công chức
trước công vụ. Một cán bộ, công chức trong bộ máy của Chính
phủ phải có trách nhiệm và phải bị chế ước bởi các hình thức kỷ
luật khi vi phạm các qui tắc công vụ (không trừ một ai). Trong
việc xây dựng nhà nước pháp quyền, chúng ta nói tới Chính phủ
có trách nhiệm với xã hội cũng đồng nghĩa với việc cơ quan,
người có thẩm quyền trong hệ thống hành chính từ trung ương
đến địa phương phải thực sự là “công bộc” của dân và “chỉ được
làm những gì pháp luật cho phép”. Điều đáng mừng là gần đây,
Quốc hội đã thông qua Luật Cán bộ, công chức, ngoài các quy
định về trách nhiệm kỷ luật đối với công chức (6 hình thức), Luật
còn quy định các hình thức từ chức, bãi nhiệm đối với tất cả cán
bộ, công chức trong hệ thống chính trị của nước ta.
- Minh bạch hoá các hoạt động của Chính phủ là một trong những
nội dung chính trong hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung
và Chính phủ nói riêng. Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân,
do đó các hoạt động của Nhà nước cần được dân biết, dân bàn,
dân làm và dân giám sát, kiểm tra. Chính phủ điều hành xã hội vì
lợi ích của người dân, quyền hành pháp cũng bắt nguồn từ người
dân. Mặt khác, như đã phân tích, nhân dân là người tiếp nhận
(thừa nhận hay không thừa nhận) chính sách từ Nhà nước mà
Chính phủ là người hoạch định, đề xuất. Do đó, người dân cần có

pháp mà ngược lại, bằng pháp luật, bằng sự chi phối của các quy
tắc pháp quyền, uy tín của Đảng càng được nâng cao. Thực tế đã
chỉ ra rằng, việc hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật của
bộ máy nhà nước nói chung và Chính phủ nói riêng cũng chính là
sự thể chế hoá cương lĩnh chính trị, quan điểm, đường lối của
Đảng và suy cho cùng, “đề cao vai trò của pháp luật cũng có
nghĩa là đề cao vai trò các quyết định cơ bản của Đảng” (10).
Để thực hiện được yêu cầu trên, cần xác định rõ phạm vi thẩm
quyền và trách nhiệm của Chính phủ trong quan hệ với các cơ
quan của Đảng, làm rõ những loại việc ở tầm Ban chấp hành
Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư trực tiếp quyết định hoặc
cho ý kiến định hướng; đồng thời, xác định rõ những loại việc do
Ban cán sự Đảng Chính phủ, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
chủ động quyết định theo thẩm quyền đã được Hiến pháp, Luật
Tổ chức Chính phủ quy định. Mặt khác, nghiên cứu lại vị trí, vai
trò của các Ban cán sự Đảng bộ, cơ quan ngang bộ, có vị trí
tương đối giống nhau trong mối quan hệ với Bộ Chính trị, Ban Bí
thư, cùng chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Bộ Chính trị, Ban Bí thư.
Hiện nay, Bộ trưởng là Bí thư Ban cán sự Đảng của bộ có trách
nhiệm báo cáo, xin ý kiến trực tiếp và thực hiện sự chỉ đạo của
Bộ Chính trị, Ban Bí thư về những vấn đề liên quan đến công tác
quản lý, điều hành của Bộ trưởng. Mối quan hệ công tác như vậy
có thể ảnh hưởng đến thẩm quyền, hiệu lực điều hành của Chính
phủ, Thủ tướng Chính phủ và kỷ cương của một nền hành chính
thống nhất. Đây cũng là một trong những yêu cầu đổi mới
phương thức lãnh đạo của Đảng đối với hệ thống chính trị nói
chung và Chính phủ nói riêng, nhằm “nâng cao năng lực lãnh đạo
của Đảng, hiệu lực và hiêụ quả quản lý của Nhà nước, phát huy
sức mạnh của cả hệ thống chính trị trong quá trình hoàn thiện thể
chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” (11) mà