I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

TRN VN DUY

VĂN BảN QUY PHạM PHáP LUậT
CủA CƠ QUAN HàNH CHíNH NHà NƯớC
ở NƯớC TA HIệN NAY - Lý LUậN Và THựC TIễN

LUN N TIN S LUT HC

H NI - 2016


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

TRN VN DUY

VĂN BảN QUY PHạM PHáP LUậT
CủA CƠ QUAN HàNH CHíNH NHà NƯớC
ở NƯớC TA HIệN NAY - Lý LUậN Và THựC TIễN
Chuyờn ngnh: Lý lun v lch s Nh nc v phỏp lut
Mó s: 62 38 01 01

LUN N TIN S LUT HC

Ngi hng dn khoa hc: GS. TS. NGUYN NG DUNG

H NI - 2016


1.1.4. Những công trình nghiên cứu ở các quốc gia khác có liên quan đến đề
tài luận án ....................................................................................................23
1.2.
Tóm lƣợc các kết quả nghiên cứu ............................................................25
1.3.
Những vấn đề chƣa đƣợc giải quyết và vấn đề luận án cần làm ..........27
1.4.
Cơ sở lý thuyết và hƣớng tiếp cận của đề tài ..........................................28
1.4.1. Cơ sở lý thuyết ............................................................................................28
1.4.2. Về hƣớng tiếp cận của đề tài .......................................................................29
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1..........................................................................................30
Chƣơng 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM
HIỆN NAY .................................................................................................31
2.1.
Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật .................................................31
2.2.
Khái niệm CQHCNN, VBQPPL của CQHCNN và phân biệt VBQPPL
của CQHCNN với VBQPPL của một số CQNN khác..................................41
2.2.1. Khái niệm cơ quan hành chính nhà nƣớc ....................................................41
2.2.2. Khái niệm VBQPPL của CQHCNN ...........................................................47
2.2.3. Phân biệt VBQPPL của CQHCNN với VBQPPL của các CQNN khác.....50


Các đặc trƣng văn bản quy phạm pháp luật của CQHCNN ................54
VBQPPL của CQHCNN đƣợc ban hành để thực hiện các nhiệm vụ và
chức năng quản lý hành chính nhà nƣớc .....................................................54
2.3.2. VBQPPL của CQHCNN là văn bản dƣới luật ............................................57
2.3.3. VBQPPL của CQHCNN là văn bản thể hiện tính sáng tạo cao của chủ
thể ban hành ................................................................................................59


Chƣơng 3: THỰC TRẠNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ
QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ............... 96
3.1.
Thành tựu do văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành
chính nhà nƣớc mang lại ..........................................................................96
3.1.1. VBQPPL của CQHCNN đã góp phần triển khai thực hiện các văn bản
Luật và Hiến pháp .......................................................................................96


VBQPPL của CQHCNN bƣớc đầu đáp ứng các tiêu chí của hệ thống
pháp luật về tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh
bạch, dân chủ .............................................................................................100
3.1.3. VBQPPL của CQHCNN góp phần triển khai luật và giải quyết những
tình huống cấp bách nhƣng chƣa đủ điều kiện xây dựng thành luật
hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nƣớc, quản lý kinh tế,
quản lý xã hội ............................................................................................103
3.1.4. VBQPPL của CQHCNN có sự kế thừa và phát triển các giá trị tiến bộ
chung của thế giới, phù hợp với điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội của
nƣớc ta .......................................................................................................106
3.2.
Hạn chế của hoạt động ban hành văn bản và về nội dung, hình
thức VBQPPL của CQHCNN ................................................................106
3.2.1. Tiến độ ban hành văn bản chƣa đáp ứng yêu cầu, còn tình trạng nợ
đọng văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh ...........................106
3.2.2. VBQPPL của CQHCNN còn vi phạm Hiến pháp và vi phạm pháp
luật, chƣa bảo đảm sự đồng bộ trong chính sách và tính thống nhất
pháp lý; tính khả thi ...................................................................................109
3.2.3. Tình trạng ban hành văn bản không thuộc hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật quy định nhƣng chứa quy phạm pháp luật vẫn xảy ra...............118

4.2.4.
4.2.5.
4.2.6.
4.2.7.
4.2.8.
4.2.9.

Ban hành VBQPPL của CQHCNN phải đảm bảo yêu cầu kiểm soát
quyền lực nhà nƣớc, tăng cƣờng tính kỷ cƣơng hành chính nhà nƣớc
đáp ứng yêu cầu nền hành chính trong sạch, hiệu lực, hiệu quả ...............131
VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nƣớc đáp ứng yêu cầu đổi mới
hệ thống chính quyền ................................................................................132
Chú trọng xây dựng chính sách trƣớc khi tiến hành soạn thảo VBQPPL ......133
Các giải pháp hoàn thiện và nâng cao chất lƣợng văn bản quy
phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc trong giai
đoạn hiện nay ...........................................................................................135
Tăng cƣờng kiểm soát quyền lực, giám sát, kiểm soát VBQPPL của
CQHCNN ..................................................................................................135
Tăng cƣờng việc bảo vệ nhân quyền trong VBQPPL của CQHCNN ......137
Cụ thể hóa khái niệm, nội hàm VBQPPL và VBQPPPL của CQHCNN ......137
Cụ thể hóa thêm về nội dung VBQPPPL của CQHCNN..........................138
Bảo đảm từng bƣớc có đủ các đạo luật để tiến tới Nhà nƣớc quản lý
xã hội, quản lý HCNN chủ yếu bằng các luật ...........................................142
Quy định rõ trách nhiệm bồi thƣờng trong việc ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của CQHCNN ..................................................................143
Giảm số lƣợng và phân định thẩm quyền tập thể và thẩm quyền cá
nhân trong hoạt động ban hành VQBPPL của CQHCNN ........................145
Tăng cƣờng dân chủ, phát huy trách nhiệm công dân trong xây dựng
và thi hành VBQPPL CQHCNN ...............................................................147
Đổi mới cơ chế tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của cơ

LBHVBQPPL

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

LUẬT NĂM 2004

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004

LUẬT NĂM 2008

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

LUẬT NĂM 2015

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

QPPL

Quy phạm pháp luật

TAND

Tòa án nhân dân

UBND

Ủy ban nhân dân

VBQPPL

CQHCNN cấp địa phƣơng so với cơ quan đại diện dân
cử địa phƣơng ban hành sau khi Luật năm 2004 có hiệu
lực đến năm 2012

97

Bảng 3.3: Theo số liệu thông kê số lƣợng VBQPPL do cơ quan
hành chính cấp Trung ƣơng ban hành, Bộ Tƣ pháp thống
kê kết quả ban hành VBQPPL năm 2014

98

Bảng 3.4: Thống kê số lƣợng VBQPPL của Thủ tƣớng Chính phủ

99

Bảng 3.5:

Thống kê số lƣợng VBQPPL của Chính phủ

99

Bảng 3.6:

Thống kê khảo sát đánh giá Luật năm 2008 và Luật
2004 của Chính phủ về đánh giá của cán bộ thẩm định và
thẩm tra VBQPPL

102


có bƣớc tiến rõ rệt; công tác phòng chống tham nhũng tiếp tục đƣợc quan tâm chỉ
đạo gắn với thực hiện….Tuy nhiên, công tác hoàn thiện thể chế còn có hạn chế, tồn
tại nhƣ: nhiều dự án VBQPPL liên quan quản lý hành chính nhà nƣớc đến tái cơ cấu
nền kinh tế chƣa đƣợc ban hành kịp thời; chƣơng trình xây dựng VBQPPL của
CQHCNN còn bị điều chỉnh nhiều; việc ban hành các VBQPPL hƣớng dẫn chƣa
bảo đảm tiến độ; kỷ cƣơng hành chính chƣa nghiêm, công tác kiểm tra, giám sát
chất lƣợng, hiệu quả VBQPPL của CQHCNN còn nhiều vƣớng mắc, hạn chế.
Do đó, xây dựng và hoàn thiện nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt
Nam là nhà nƣớc mà trong đó pháp luật, trƣớc hết là Hiến pháp và các đạo luật phải
giữ địa vị quan trọng nhất khi điều chỉnh các quan hệ xã hội. Các CQHCNN khi ban
hành VBQPPL phải đảm bảo tính thống nhất, tính đồng bộ, tính kịp thời, tính cụ thể,
tính minh bạch, tính ổn định cao,… của hệ thống VBQPPL, không cho phép có hành
vi vi hiến và vi luật từ bất kỳ một VBQPPL của một CQHCNN…. Đặc biệt, trong
điều kiện hiện nay, khi Việt Nam hội nhập sâu sân chơi TPP, ASEAN, WTO.
Chính vì lẽ đó, thể chế của đất nƣớc không nên nhấn mạnh tính đặc thù của Việt
Nam mà nên đi theo những luật chơi của nhân loại trong việc quản lý hành chính nhà
nƣớc, trong đó có hoàn thiện công cụ “văn bản quy phạm pháp luật” của CQHCNN
càng trở nên cấp thiết, không thể trì hoàn, nếu không cơ hội cho Việt Nam phát triển.
CQHCNN là chủ thể tích cực và thƣờng xuyên nhất trong quá trình thực thi
quyền lực nhà nƣớc, bởi lẽ, CQHCNN thƣờng xuyên sử dụng VBQPPL nhƣ một
phƣơng tiện để thực thi hoạt động của mình. Trong số các VBQPPL ở Việt Nam,
VBQPPL do các CQHCNN ban hành chiếm tỷ trọng lớn, trực tiếp tác động đến cơ
chế điều chỉnh pháp luật, đến hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nƣớc, quyền
và lợi ích của cá nhân, tổ chức có đƣợc hiện thực hóa hay không, nhiều trƣờng hợp
1


lại tùy thuộc vào các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc.
Thực tiễn quản lý HCNN đã chỉ ra có không ít VBQPPL do CQHCNN ban
hành vi hiến và vi luật, còn mâu thuẫn, chồng chéo, không cụ thể thực hiện đƣợc

không ít trƣờng hợp, nội dung các văn bản hƣớng dẫn thi hành luật có khác biệt,
không tƣơng thích, thậm chí trái với nội dung tƣơng ứng của luật; tạo ra sự không
2


ổn định, không nhất quán, thậm chí mâu thuẫn về nội dung giữa luật và các văn bản
hƣớng dẫn thi hành, giữa luật “trên giấy” và luật trong thực tế. Ngoài ra, việc sử
dụng công văn hay văn bản điều hành nhƣ một công cụ hƣớng dẫn thi hành chính
sách, luật pháp đối với từng trƣờng hợp cụ thể tạo ra cơ chế “xin và cho” trong thực
hiện chính sách, luật pháp; làm đậm thêm tính không nhất quán, thiếu công bằng và
bình đẳng trong sử dụng và áp dụng các chính sách, pháp luật đối với các nhà đầu
tƣ, doanh nghiệp có liên quan.
Chính vì vậy, việc nghiên cứu một cách khoa học, có hệ thống về vấn đề
VBQPPL của CQHCNN hiện nay là một công việc có ý nghĩa thiết thực. Đề tài
“Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện
nay – Lý luận và thực tiễn” đƣợc thể hiện nhằm đáp ứng yêu cầu về mặt lý luận
thực tiễn đã và đang đặt ra.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
a) Mục đích
Mục đích nghiên cứu của luận án là nhằm sáng tỏ cơ sở lý luận VBQPPL
CQHCNN, thực trạng VBQPPL của CQHCNN và đƣa ra quan điểm, kiến nghị các
giải pháp hoàn thiện.
b) Nhiệm vụ
Luận án tập trung vào những nhiệm vụ sau:
- Phân tích các quan điểm, khái niệm khác nhau về VBQPPL, VBQPPL
của CQHCNN.
- Làm rõ tính chất và đặc điểm VBQPPL của CQHCNN.
- Nghiên cứu vai trò, chức năng VBQPPL của CQHCNN trong hoạt động
quản lý hành chính nhà nƣớc.
- Nghiên cứu vị trí VBQPPL của CQHCNN trong hệ thống VBQPPL, hệ

phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND các cấp ban hành và CQHCNN tại đơn vị hành
chính kinh tế - xã hội đặc biệt.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
(1) Phƣơng pháp nghiên cứu gián tiếp thông qua tổng hợp và phân tích tƣ
liệu, nhất là các tƣ liệu sơ cấp, so sánh các vấn đề nghiên cứu giữa các đối tƣợng
đƣợc chọn lựa;
(2) Sử dụng phƣơng pháp tiếp cận hệ thống, liên ngành khoa học xã hội và
nhân văn đặc biệt chú trọng đến luật học (chủ yếu là phƣơng pháp tiếp cận của
chuyên ngành luật Hiến pháp, Lý luận nhà nƣớc và pháp luật, luật hành chính và tố
tụng hành chính);
Để giải quyết mục tiêu và các nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài, tác giả sử
dụng các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể nhƣ:
- Phƣơng pháp phân tích, tổng hợp: đây là phƣơng pháp đƣợc áp dụng trong hầu
hết các phần nội dung của luận án nhƣ phân tích các quan niệm, quan điểm về một vấn
đề, rút ra các yếu tố, các bộ phận có mối liên hệ mật thiết với nhau để xác lập một quan
điểm, một vấn đề gồm các yếu tố cần và đủ cho một số kết luận, một quan niệm đầy đủ
hơn. Phƣơng pháp này đƣợc sử dụng trong chƣơng 1, 2, 3 và 4 của Luận án.
- Phƣơng pháp thu thập thông tin: Các thông tin định lƣợng và định tính cần
4


đƣợc xử lý để xây dựng các luận cứ, khái quát hóa để phục vụ cho việc chứng minh
cho các quan điểm khoa học.
- Phƣơng pháp so sánh: phƣơng pháp này đƣợc sử dụng nhằm tìm ra các
điểm chung, các nét đặc trƣng của các vấn đề, các hiện tƣợng hoặc cùng một hiện
tƣợng nhƣng cần phải so sánh trong các giai đoạn khác nhau hay trong những không
gian khác nhau… để rút ra các điểm tích cực, tiến bộ. Phƣơng pháp này đƣợc sử
dụng trong chƣơng 3 và Chƣơng 1 của Luận án.
- Phƣơng pháp thống kê: Để ghi chép, cập nhật các số liệu, các thông tin,
sự kiện… theo trình tự, cách thức nhất định. Phƣơng pháp này đƣợc áp dụng cho

5


6. Những đóng góp mới về khoa học của Luận án
Thực tiễn văn bản và hệ thống VBQPPL của CQHCNN ở Trung ƣơng và địa
phƣơng trong thời gian qua, chứng minh văn bản quy phạm pháp luật của các
CQHCNN có giá trị pháp lý quan trọng, làm thúc đẩy quá trình quản lý hành chính
nhà nƣớc đƣợc lành mạnh hóa, đƣợc coi là công cụ quan trọng trong việc hoạch
định chủ trƣơng, đƣờng lối, nhiệm vụ lớn cho hoạt động quản lý hành chính nhà
nƣớc, đồng thời, góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động hành pháp, xây dựng
một nền hành chính lành mạnh để phục vụ nhân dân. Trong nền hành chính quốc
gia thì việc thiết lập một cơ chế để các chủ thể khi ban hành và thực hiện VBQPPL
do CQHCNN ban hành là một nội dung quan trọng của cải cách bộ máy nhà nƣớc,
xây dựng một chính quyền mạnh, hoạt động hiệu lực và hiệu quả.
Để nắm bắt đƣợc một cách toàn diện, sâu sắc về giá trị đích thực của việc đảm
bảo cho VBQPPL của các cơ quan quản lý hành chính nhà nƣớc có chất lƣợng, hiệu quả,
Luận án sẽ tập trung phân tích các vấn đề trên để nhìn nhận và phân tích thấu đáo thực
trạng VBQPPL của các cơ quan quản lý hành chính nhà nƣớc khi mà pháp luật cho phép.
Từ đó, so sánh và đối chiếu giữa các vấn đề lý luận khoa học với các chế định pháp lý,
giữa các quy định của pháp luật với việc vận dụng, áp dụng pháp luật trong thực tiễn
thực hiện và áp dụng VBQPPL của cơ quan quản lý hành chính nhà nƣớc.
Sau khi nghiên cứu, Luận án có những đóng góp những điểm mới sau đây:
Thứ nhất, Luận án đã đƣa ra đƣợc khái niệm VBQPPL; đã chỉ ra những dấu
hiệu đặc trƣng nhất VBQPPL của CQHCNN.
Thứ hai, Luận án đã phân tích đặc điểm, các loại hình, nội dung VBQPPL của
CQHCNN; đã nêu lên đƣợc sự cần thiết, vai trò và ý nghĩa VBQPPL của CQHCNN;
làm sáng tỏ thêm vị trí VBQPPL của CQHCNN trong hệ thống VBQPPL; hệ thống
điều chỉnh pháp luật.
Thứ ba, Luận án đã phân tích so sánh VBQPPL của CQHCNN gắn liền với
việc phân biệt với lập pháp và lập quy; lập quy của CQHCNN ở cấp Trung ƣơng

chính nhà nƣớc ở Việt Nam hiện nay.
Chương 3: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính
nhà nƣớc ở Việt Nam hiện nay.
Chương 4: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính
nhà nƣớc ở Việt Nam hiện nay.

7


Chương 1
TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI
Các vấn đề nhƣ khái niệm VBQPPL của CQHC, nội dung, hệ thống VBQPPL
của CQHCNN, lịch sử hình thành và phát triển, tiêu chí đánh giá chất lƣợng và hiệu
quả, thẩm quyền, kiểm tra và xử lý VBQPPL, trách nhiệm bồi thƣờng trong việc ban
hành VBQPPL đã đƣợc các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn ở trong và
ngoài nƣớc nghiên cứu ở các khía cạnh khác nhau. Qua tổng hợp tài liệu, có thể chia
các công trình nghiên cứu về các vấn đề nêu trên theo nhóm dƣới đây.
1.1. Nội dung cơ bản của các công trình nghiên cứu có liên quan trực
tiếp đến đề tài luận án
1.1.1. Tình hình nghiên cứu lý luận về văn bản quy phạm pháp luật, văn
bản hành chính và vai trò, chức năng
Các nghiên cứu lý luận về VBQPPL, văn bản hành chính đƣợc các nhà
nghiên cứu đề cập ở những mức độ khác nhau:
Cuốn “Văn bản và công tác văn bản trong cơ quan nhà nước”, của PGS.TS.
Văn Tất Thu do NXB Chính trị Quốc gia xuất bản năm 2013, cuốn sách đã có
những nghiên cứu và phân tích để góp phần nâng cao chất lƣợng công tác văn bản
trong các cơ quan nhà nƣớc nhƣ: Đề cập sự quan tâm của Đảng và nhà nƣớc về
công tác văn bản từ năm 1945 đến thời kỳ đổi mới; thực trạng công tác xây dựng
văn bản trong các cơ quan nhà nƣớc hiện nay. Trình bày khái niệm, nguồn gốc, vai
trò, chức năng của văn bản; phân loại thể thức, cấu trúc, ngôn ngữ văn phong của

của từng cơ quan nhà nước, trong đó có CQHCNN ở cấp trung ương. Bên cạnh đó,
cuốn sách cung cấp kiến tức cơ bản về hiệu lực của văn bản, hoạt động giám sát,
kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật [100, tr.50-60].
Cuốn “Kỹ Thuật Lập Quy” của Lƣu Kiếm Thanh do NXB Lao động xuất bản
năm 2001. Cuốn sách cung cấp kiến thức cho tác giả rất quan trọng về hoạt động ban
hành, thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức VBQPPL về VBQPPL của
CQHCNN [99].
Đặc biệt, cuốn sách hỗ trợ Luận án kiến thức về lập quy là một hình thức
hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành pháp thông qua hoạt động xây
dựng và ban hành các VBQPPL thuộc thẩm quyền theo luật định. Vấn đề kỹ thuật
lập quy cũng đã được nghiên cứu và đề cập ở dưới góc độ lý thuyết học.
Đề tài khoa học cấp bộ “Đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao
chất lượng văn bản quy phạm pháp luật” do GS.TS. Lê Hồng Hạnh – Viện Nghiên
cứu Khoa học pháp lý, Bộ Tƣ pháp làm chủ nhiệm đề tài đƣợc công bố năm 2008.
Đề tài có đã nghiên cứu rất sâu sắc về thực trạng văn bản quy phạm pháp luật, quy
trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Bộ trƣởng,
Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp. Đồng thời, đề tài đi sâu
đánh giá nguyên nhân và kết quả ảnh hƣởng văn bản quy phạm pháp luật. Qua đó
để đề ra kiến nghị góp phần đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất
lƣợng VBQPPL [123, tr.9, 56, 140].
Luận điểm nghiên cứu này sẽ được nghiên cứu sinh sử dụng trong việc đánh
9


giá những tiêu chí của văn bản pháp luật; đề cao chất lượng của các VBQPPL phải
đầy đủ và ngày được nâng cao để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước.
Luận văn Thạc sỹ Luật học “Xây dựng và ban hành quy phạm pháp luật của
cấp bộ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay” của
thạc sỹ Phạm Thị Đào bảo vệ tại Khoa Luật – Đại học Quốc Gia Hà Nội, 2009.
Luận văn đã có ý nghĩa cho việc hình thành quan điểm của luận án như: Hệ thống



một là, văn bản do cơ quan nhà nƣớc trung ƣơng; hai là, văn bản do chính quyền địa
phƣơng ban hành. Đối với khái niệm văn bản QPPL do cơ quan nhà nƣớc ở trung
ƣơng ban hành thì đƣợc quy định một cách khái quát (Điều 1 Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật năm 2008); còn văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban
hành thì đƣợc quy định cụ thể thêm một bƣớc (có loại trừ một số trƣờng hợp không
phải là văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại Điều 2 Nghị định số
91/2006/NĐ-CP). Nhƣng trên thực tế cách quy định nhƣ vậy vẫn chƣa đáp ứng
đƣợc đầy đủ yêu cầu, khó phân biệt văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt,
gây khó khăn cho hoạt động xây dựng, áp dụng pháp luật, kiểm tra, rà soát, hệ
thống hóa, hợp nhất, pháp điển, kiểm soát văn bản, theo dõi thi hành pháp luật. Suy
cho cùng, các khái niệm này mới chỉ dừng lại ở việc xác định hình thức thể hiện, mà
chƣa thực sự làm rõ nội hàm của “quy phạm pháp luật” [125].
Bài viết “Văn bản quy phạm pháp luật và quy định của luật thực định Việt
Nam về văn bản quy phạm pháp luật” của TS.Nguyễn Minh Đoan đăng trên Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp số 7 năm 2010 đã khẳng định hai dấu hiệu đặc trƣng cơ bản
nhất của văn bản QPPL là luôn gắn liền với Nhà nƣớc (do Nhà nƣớc ban hành và bảo
đảm thực hiện) và có chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự mang tính bắt buộc
chung). Theo tác giả những dấu hiệu khác của văn bản QPPL nhƣ thủ tục, trình tự
ban hành và hình thức của văn bản tuân theo quy định pháp luật là những dấu hiệu
không phải là những dấu hiệu quan trọng và bắt buộc. Vì vậy, tác giả cho rằng Luật
ban hành văn bản QPPL chỉ cần định nghĩa văn bản QPPL với hai dấu hiệu bắt buộc
nhƣ gắn liền với Nhà nƣớc và có chứa đựng quy tắc xử sự chung là đủ [54].
Bài viết của GS.TS. Phạm Hồng Thái đã thể hiện quan điểm của mình trong
bài viết "Văn bản quy phạm pháp luật và pháp luật về văn bản quy phạm pháp
luật", Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 7 năm 2011 (232). Trong đó bài viết đã chỉ
ra những điểm bất cập của pháp luật hiện hành về văn bản QPPL, là một trong
những nguyên nhân làm ảnh hƣởng đến chất lƣợng văn bản QPPL và chất lƣợng hệ
thống pháp luật. Từ đó tác giả đã đề xuất những giải pháp có ý nghĩa nhằm nhận

12 Luật BHVBQPPL quy định “Pháp lệnh của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội quy
định những vấn đề đƣợc Quốc hội giao, sau một thời gian thực hiện trình Quốc hội
xem xét, quyết định ban hành luật”. Quy định này không chỉ xác định thẩm quyền,
nôi dung ban hành văn bản mà còn thể hiện vị trí, chức năng “là cơ quan thƣờng
trực của Quốc hội” của UBTV Quốc hội). Nhƣ vậy trên bình diện pháp luật thì xem
xét thẩm quyền ban hành VBQPPL cần có sự kết hợp giữa quy định của luật BH
VBQPPL với quy định pháp luật về tổ chức nhà nƣớc [65].
Qua nghiên cứu tài liệu trên khái niệm, những dấu hiệu của văn bản quy phạm
pháp luật nói chung là chủ yếu. Tuy nhiên, chưa có công trình nào đi sâu và thỏa đáng
về văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
Luận án đã nghiên cứu những công trình nghiên cứu đó đã đạt được kết quả như:
+ Có thể dễ nhận thấy rằng trong các nghiên cứu về nhận diện VBQPPL nói
chung và có một số ý nghiên cứu VBQPPL của CQHC đều cho rằng: Cần thiết cần
có khái niệm VBQPPL để làm cơ sở phân định những dấu hiệu pháp lý của
VBQPPL với các VB khác trong quản lý NN và quản lý HCNN.
12


+ Đa số các nhà khoa học đều thừa nhận vai trò khái niệm “văn bản QPPL”
trong các đạo luật về ban hành VBQPPL hiện hành là một thành tựu mà những
ngƣời tham gia xây dựng các đạo luật ấy đã dày công xây dựng. Qua 4 tiêu chí: do
các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành; theo trình tự, thủ tục, hình thức, tên
gọi đƣợc luật định; chứa đựng quy tắc xử sự chung; và đƣợc áp dụng nhiều lần
trong đời sống khi xảy ra tình huống mà pháp luật đã dự liệu.
Tuy nhiên, Luận án thống nhất về mặt lý thuyết tiếp cận khái niệm VBQPPL
của các công trình nghiên cứu trên, Luận án cần có những nghiên cứu tiếp tục để có
những khẳng định mang tính phù hợp với cơ quan hành chính nhà nƣớc hiện nay
nhƣ: Nhận diện tiêu chí VBQPPL của CQHC và có đƣa những trƣờng hợp cụ thể
dùng phƣơng pháp loại trừ để khẳng định đâu là VBQPPL của CQHCNN? Đâu
không phải là VBQPPL của CQHCNN?.

những cơ sở, đặc điểm của hoạt động lập pháp, lập quy ở Việt Nam. Tác giả cho
rằng, hoạt động lập quy, lập quy ở Việt Nam có những đặc điểm sau:
Một là, hoạt động lập pháp, lập quy mang tính tất yếu khách quan.
Hai là, hoạt động lập pháp, lập quy là hoạt động thể hiện quyền lực nhà nƣớc.
Ba là, hoạt động lập pháp, lập quy là hoạt động xây dựng pháp luật mang
tính nhân dân, tính dân chủ sâu sắc.
Bốn là, hoạt động lập pháp, lập quy tạo ra những văn bản quy phạm pháp
luật hàm chứa những quy phạm mang tính phố biến, tính bắt buộc chung, chặt chẽ
về mặt hình thức, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Năm là, hoạt động lập pháp, lập quy phải phù hợp với điều ƣớc quốc tế mà
Việt Nam ký kết hoặc gia nhập.
Sáu là, hoạt động lập pháp, lập quy là hoạt động trí tuệ, sáng tạo pháp luật.
Bảy là, hoạt động lập pháp, lập quy đóng vai trò quan trọng trong cơ chế
Đảng lãnh đạo, Nhà nƣớc quản lý, nhân dân làm chủ.
Bên cạch đó, tác giả đi sâu phân tích việc tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ
nghĩa trong hoạt động lập pháp, lập quy; yêu cầu của việc tăng cƣờng pháp chế xã
hội chủ nghĩa dân chủ trong hoạt động lập pháp, lập quy. Nhận định đúng về bản
chất, vai trò, đặc điểm, yêu cầu của hoạt động lập pháp, lập quy; phân tích rõ mối
quan hệ giữa pháp chế và Nhà nƣớc pháp quyền [64, tr.31-43].
Cuốn sách “Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền” của GS.TS. Nguyễn
Đăng Dung (Nxb. ĐH Quốc Gia Hà Nội, 2008) tại Chƣơng II, đặc điểm và mô hình
của Chính phủ - hành pháp trong Nhà nƣớc Pháp quyền: Chính phủ - hành pháp
không chỉ có trách nhiệm tổ chức thực hiện các văn bản lập pháp, mà còn là trung
tâm của bộ máy nhà nƣớc có trách nhiệm tạo điều kiện cho việc hoàn thành các
quyền lập pháp và tƣ pháp. Quan điểm của Giáo sƣ, hành chính nhà nƣớc cao nhất
không đơn giản là chấp hành một cách đơn thuần, nhƣ là việc thụ động chỉ trực tiếp
thực hiện các văn bản luật của Quốc hội – lập pháp, nhƣ những đề nghị của các học
giả học thuyết phân quyền, mà là can thiệp rất sâu vào lĩnh vực lập pháp. Quyền
hành pháp chỉ tham gia vào quyền lập pháp bằng chức năng ngăn cản, chứ không
chen vào bàn cãi công việc mà cũng không phải làm các kiến nghị. Nhƣ thế là vì

Gia Hà Nội với đề tài tài “Quyền lập quy của Chính phủ”. Nội dung luận án cung
cấp kiến thức cho đề tài của NCS rất bổ ích nhƣ: Phân tích các quan điểm, khái niệm
khác nhau về lập quy, quyền lập quy, lập pháp ủy quyền. Làm rõ khái niệm, bản chất,
đặc điểm quyền lập quy của Chính phủ. Nghiên cứu hình thức, nội dung quyền lập
quy của Chính phủ cũng nhƣ các quan điểm về việc phân định nội dung quyền lập
pháp của Quốc hội và quyền lập quy của Chính phủ. Tìm hiểu về quan hệ quyền lập
quy của Chính phủ với quyền lập pháp của Quốc hội, quyền ban hành văn bản, ra
quyết định của cơ quan tƣ pháp. Nghiên cứu quyền lập quy của Chính phủ một số
15


nƣớc trên thế giới để từ đó rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam. Khái lƣợc
lịch sử quyền lập quy của Chính phủ từ khi thành lập nƣớc Việt Nam dân chủ cộng
hoà ngày 02/9/1945 đến trƣớc khi ban hành Hiến pháp 1992; thực trạng quyền lập
quy của Chính phủ từ năm 1992 đế nay. Đƣa ra những quan điểm và kiến nghị các
giải pháp nhằm hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ [68].
Luận án Tiến sỹ Luật học “Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở
Việt Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn” của TS. Trần Quốc Bình (Khoa luật –
Đại học Quốc Gia Hà Nội, 2011). Luận án đã làm sáng tỏ cơ sở lý luận của vai trò
của Chính phủ trong quy trình lập pháp, làm rõ thực trạng và nguyên nhân hạn chế
vai trò của Chính phủ, từ đó đề xuất các giải pháp để tăng cƣờng vai trò của Chính
phủ trong quy trình lập pháp. Luận án xác định đối tƣợng nghiên cứu của là các vấn
đề lý luận và thực tiễn về: Những quan điểm khoa học về quy trình lập pháp, vai trò
của Chính phủ trong quy trình lập pháp. Đồng thời, luận án có so sánh với một số
nƣớc trên thế giới để rút ra những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam [6].
Bài nghiên cứu “Về quyền hành pháp của Chính phủ trong cơ chế phân
công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước” của Ths. Nguyễn Phƣớc Thọ Văn phòng Chính phủ; ThS. Cao Anh Đô - Viện Nhà nƣớc và pháp luật, Học viện
Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh đăng trên Trang thông tin điện tử của
Chính phủ. Bài viết đi sâu phân tích để có thể thực hiện đƣợc sứ mệnh chính trị của
mình, về nguyên tắc, Chính phủ phải đƣợc trao đủ quyền hành pháp và phải có đủ