24

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

TỐNG THU HUYỀN

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TÍN DỤNG
ĐỐI VỚI HỘ NGHÈO TỪ THỰC TIỄN TỈNH LÀO CAI

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI, 2017


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

TỐNG THU HUYỀN

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TÍN DỤNG
ĐỐI VỚI HỘ NGHÈO TỪ THỰC TIỄN TỈNH LÀO CAI

Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số:

60 34 04 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

2.4. Tác động của việc thực hiện chính sách tín dụng đối với tỉnh Lào Cai .............51
2.5. Các yếu tố tác động tới việc thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo
trên địa bàn tỉnh Lào Cai ...........................................................................................54
CHƯƠNG 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ
THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TÍN DỤNG ĐỐI VỚI HỘ NGHÈO TRÊN ĐỊA
BÀN TỈNH LÀO CAI .............................................................................................62
3.1. Bối cảnh kinh tế - xã hội của tỉnh Lào Cai trong thời gian tới ..........................62
3.2. Định hướng thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo ............................63
3.3. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo ..64
KẾT LUẬN ..............................................................................................................75


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

CT-XH

: Chính trị - xã hội

DTTS

: Dân tộc thiểu số

HĐND

: Hội đồng nhân dân

HĐQT

: Hội đồng quản trị


Bảng 2.8: Số hộ nghèo trả được nợ vay giai đoạn 2012-2016 ..................................49
Bảng 2.9: Số hộ thoát nghèo nhờ vốn tín dụng giai đoạn 2012-2016.......................50
Bảng 2.10: Tỷ lệ hộ nghèo, cận nghèo của tỉnh Lào Cai giai đoạn 2011-2016 ........52
Bảng 2.11: Thu nhập bình quân đầu người giai đoạn 2010-2015 .............................52
Bảng 2.12: Tỷ lệ thất nghiệp tỉnh Lào Cai giai đoạn 2011-2016 ..............................53
Bảng 2.13: Tỷ lệ nợ quá hạn giai đoạn 2012-2016 ......................................................54
Bảng 2.14: Tổng hợp lãi tồn đọng giai đoạn 2012-2016 ..........................................54


DANH MỤC BIỂU
Biểu 2.1: Đánh giá của hộ nghèo về hỗ trợ sử dụng vốn vay ...................................40
Biểu 2.2: Thay đổi thu nhập của hộ nghèo sau khi vay vốn .....................................51
Biểu 2.3: Đánh giá của hộ nghèo về hạn mức cho vay .............................................57


DANH MỤC SƠ ĐỒ
Sơ đồ 1.1: Quy trình cho vay hộ nghèo ....................................................................25
Sơ đồ 1.2: Khung phân tích thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo ..........29


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Nghèo là vấn đề xã hội đã và đang dành được sự quan tâm rất lớn của cả xã
hội. Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều chủ trương, chính
sách, chương trình giảm nghèo, trong đó chính sách tín dụng đối với hộ nghèo.
Các chính sách tín dụng đã được triển khai rộng rãi, đáp ứng một lượng lớn
nhu cầu vốn của hộ nghèo, tác động trực tiếp và mang lại hiệu quả thiết thực, góp
phần giảm tỷ lệ hộ nghèo, nâng cao thu nhập và mức sống của người nghèo; xây
dựng được mối liên kết tốt giữa Nhà nước thông qua Ngân hàng chính sách xã hội

sử dụng vốn chưa thật sự hiệu quả, chưa đúng mục đích; việc cho vay sản xuất, kinh
doanh (SXKD) chưa gắn kết tốt với chuyển giao khoa học kỹ thuật;…
Thực trạng trên đặt ra vấn đề cần đánh giá nghiêm túc tình hình thực hiện
chính sách tín dụng đối với hộ nghèo để có các giải pháp khắc phục kịp thời, nhằm
nâng cao hiệu quả hiệu quả thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo trên địa
bàn tỉnh Lào Cai. Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài: “Thực hiện chính sách tín dụng
đối với hộ nghèo từ thực tiễn tỉnh Lào Cai” là hết sức cần thiết.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Hiện nay có nhiều nghiên cứu về vai trò của chính sách tín dụng đối với giảm
nghèo; ảnh hưởng, tác động của chính sách tín dụng đối với hộ nghèo, hoạt động
cho vay và huy động vốn của NHCSXH…
Về vai trò của tín dụng đối với hộ nghèo, Otero (1999) cho rằng tín dụng cho
phép người nghèo tiếp cận với nguồn lực tài chính để cùng với sức lao động, thông
qua đào tạo và giáo dục, và các nỗ lực xã hội khác, giúp cho họ thoát khỏi nghèo
đói [29]. Còn theo UNCDF (2004), tín dụng đối với hộ nghèo giúp họ có được
những dịch vụ cơ bản và chống lại được các rủi ro và cải thiện kinh tế của họ [36].
Về tác động của tín dụng đối với hộ nghèo, Báo cáo phát triển Việt Nam:
Huy động và sử dụng vốn (2008), Ngân hàng thế giới nhận định: “Tác động của các
khoản vay vốn từ NHCSXH lên mức sống của hộ gia đình là rất tích cực, song vẫn
khá khiêm tốn” [15, tr. 66]. Đề tài “Đánh giá ảnh hưởng của chương trình cho vay

2


hộ nghèo đến sản xuất và đời sống của người dân nông thôn” của NHCSXH đánh
giá ảnh hưởng của chương trình đến việc cải thiện sản xuất và đời sống của người
nghèo ở nông thôn.
Nghiên cứu về tín dụng nông thôn ở 4 tỉnh Hà Tây, Phú Thọ, Quảng Nam và
Long An của Barslund và Tarp (2008) tuy đã gắn với địa bàn cụ thể, nhưng chỉ
nghiên cứu về tín dụng đối với hộ gia đình nói chung, bao gồm cả tín dụng chính

3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
- Mục đích nghiên cứu: Trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận và kết quả
thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo, Luận văn đề xuất một số quan
điểm, giải pháp nhằm góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách tín dụng đối
với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Lào Cai.
- Nhiệm vụ nghiên cứu:
+ Hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách tín dụng
đối với hộ nghèo.
+ Hệ thống hoá, phân tích các quan điểm, chủ trương của Đảng, chính sách,
pháp luật của Nhà nước về tín dụng đối với hộ nghèo.
+ Đánh giá thực trạng thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo trên
địa bàn tỉnh Lào Cai.
+ Đề xuất các quan điểm, giải pháp, công cụ nhằm góp phần nâng cao hiệu
quả thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Lào Cai trong
thời gian tới.
Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu trên đặt ra một số vấn đề cần được giải
quyết và trở thành câu hỏi nghiên cứu của luận văn như sau:
Thứ nhất, chính sách tín dụng đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Lào Cai
được thực hiện như thế nào?
Thứ hai, các yếu tố nào ảnh hưởng đến quá trình thực hiện chính sách tín
dụng đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Lào Cai?
Thứ ba, cần thực hiện những biện pháp, giải pháp nào để nâng cao hiệu quả
thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Lào Cai?
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu:
4


Tình hình thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo.
- Phạm vi nghiên cứu:

Nhin, huyện Mường Khương; xã Y Tý, huyện Bát Xát; xã Hoàng Thu Phố, huyện
Bắc Hà. Các nội dung khảo sát liên quan đến việc tuyên truyền, phổ biến chính sách
tính dụng của hộ nghèo, quy trình vay vốn, hạn mức vay vốn, lãi suất, thời hạn vay
vốn, cách thức sử dụng vốn vay... (Phụ lục 1).
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Ý nghĩa lý luận: Luận văn góp phần làm rõ thêm những vấn đề lý luận về
thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo trong giai đoạn hiện nay.
- Ý nghĩa thực tiễn: Các giải pháp của Luận văn góp phần nâng cao hiệu quả
thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo, phục vụ cho việc tiếp tục hoàn thiện
chính sách tín dụng đối với hộ nghèo nói chung. Bên cạnh đó, kết quả nghiên cứu
của Luận văn có giá trị tham khảo đối với tỉnh Lào Cai, cũng như các địa phương có
điều kiện tương đồng như tỉnh Lào Cai trong thực hiện chính sách tín dụng đối với
hộ nghèo. Ngoài ra, luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo như một
trường hợp nghiên cứu để nghiên cứu, giảng dạy, v.v…
7. Cơ cấu của luận văn
Cơ cấu Luận văn bao gồm phần mở đầu, kết luận và 3 chương sau đây:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách tín dụng đối
với hộ nghèo
Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo trên
địa bàn tỉnh Lào Cai giai đoạn 2011 - 2016
Chương 3: Định hướng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính
sách tín dụng đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Lào Cai.

6


CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TÍN
DỤNG ĐỐI VỚI HỘ NGHÈO
1.1. Cơ sở lý luận về thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo

sau:
Một là, chủ thể ban hành chính sách là Nhà nước.
Hai là, mục tiêu của chính sách là không vì mục tiêu lợi nhuận mà là nhằm
phục vụ SXKD, tạo việc làm, cải thiện đời sống, góp phần thực hiện chương trình
mục tiêu XĐGN, ổn định kinh tế - chính trị và bảo đảm an sinh xã hội.
Ba là, đối tượng của chính sách là người nghèo và các đối tượng chính sách
khác theo quy định của Chính phủ.
Bốn là, nguồn vốn để cho vay đối với người nghèo và các đối tượng chính
sách khác là nguồn vốn của nhà nước, tức là nguồn vốn từ ngân sách và có nguồn
gốc từ ngân sách.
Năm là, người nghèo và các đối tượng chính sách khác khi vay vốn được ưu
đãi về lãi suất cho vay, điều kiện vay vốn (không phải thế chấp tài sản), thủ tục cho
vay và cách tiếp cận với nguồn vốn tín dụng ưu đãi.
b. Thực hiện chính sách, thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo
* Thực hiện chính sách
Thực hiện chính sách là một khâu trong chu trình chính sách, là bước để đưa
các quyết định của nhà nước vào thực tiễn cuộc sống nhằm đạt được các mục tiêu
đã đề ra.
Có nhiều quan niệm về thực hiện chính sách. Các quan điểm này chỉ khác
nhau về mức độ chi tiết hay khái quát, còn nhìn chung đều thống nhất rằng thực
hiện chính sách là cầu nối giữa chính sách và kết quả thực tế của chính sách, là giai
đoạn hiện thực hóa các mục tiêu của chính sách thông qua thiết lập các quy định,
các thủ tục, chương trình, dự án, hoặc xác định các hoạt động triển khai thực hiện
các quy định, thủ tục, chương trình, dự án hoặc thực hiện các hoạt động. Amy

8


DeGroff, Maraget Cargo và Judith M. Ottoson, và Lawrence W. Green cho rằng
việc thực thực thi chính sách phản ánh một quá trình thay đổi các quyết định của

CT-XH và Tổ tiết kiệm và vay vốn (TK&VV) thực hiện các nghiệp vụ cho vay vốn
và thu hồi nợ.
- Theo dõi, kiểm tra, giám sát việc cho vay và sử dụng vốn vay của hộ
nghèo: Thực hiện hoạt động này nhằm giúp kịp thời bổ sung, hoàn thiện chính sách;
chấn chỉnh công tác cho vay và sử dụng vốn vay nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả
thực hiện chính sách.
- Sơ kết, tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm tổ chức thực hiện chính sách:
Là hoạt động xem xét, kết luận về chỉ đạo, điều hành và chấp hành chính sách của
các đối tượng thực hiện chính sách, đối tượng thụ hưởng chính sách.
c- Hiệu quả thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo
* Khái niệm
Hiệu quả thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo là việc xem xét liệu
các kết quả có phù hợp với mục tiêu và đạt được các mục tiêu mà chính sách tín
dụng đối với hộ nghèo đã tuyên bố hay không. Hay nói cách khác hiệu quả thực
hiện tín dụng đối với hộ nghèo là sự thỏa mãn nhu cầu về sử dụng vốn giữa chủ thể
ngân hàng và hộ nghèo nhằm mục tiêu thoát nghèo.
* Các tiêu chí đánh giá việc thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo
Đo lường hiệu quả thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo được thực
hiện theo các tiêu chí sau:
- Tính kịp thời, đầy đủ: Thể hiện ở việc ban hành kế hoạch và triển khai
thực hiện chính sách tín dụng kịp thời, đúng tiến độ mà kế hoạch đề ra; phân công
nhiệm vụ cụ thể đối với các đơn vị, cá nhân tham gia thực hiện chính sách; đủ
nguồn vốn cho vay.
- Tính công bằng: Thể hiện ở việc các đối tượng có nhu cầu vay và đáp ứng
được các điều kiện vay vốn đều được tiếp cận với nguồn vốn tín dụng; cho vay
đúng và chính xác các đối tượng hộ nghèo được vay và quyền lợi nghĩa vụ giữa các
chủ thể của đối tượng chính sách.
- Tính hiệu quả của chính sách: Phản ánh mức độ tác động, ảnh hưởng của
chính sách đó trên thực tế, làm biến đổi hoặc duy trì thực tế theo mong muốn của


cam kết hoặc mất khả năng thanh toán. Nợ quá hạn ảnh hưởng trực tiếp đến tình
11


hình tài chính của NHCSXH, đến khả năng hoàn trả vốn cho các nguồn vốn huy
động phải hoàn trả, và đặc biệt đến khả năng cấp tín dụng ở các chu kỳ tiếp theo.
Chỉ số này càng thấp thì chất lượng tín dụng càng cao và ngược lại.
1.1.2. Các lý thuyết về thực hiện chính sách
Quá trình tổ chức thực thi chính sách diễn ra trong thời gian dài và có liên
quan đến nhiều tổ chức, cá nhân, vì thế kết quả thực hiện chính sách cũng sẽ chịu
ảnh hưởng của nhiều yếu tố. Các nghiên cứu đã chỉ ra rằng có 4 nhóm yếu tố ảnh
hưởng đến thực thi chính sách đó là:
a. Nội dung và bản chất vấn đề chính sách công
- Nội dung chính sách không chỉ quan trọng theo nghĩa là nó được dùng để
đạt được kết quả, mà còn quyết định kết quả và cách lựa chọn công cụ để đạt được
kết quả [16].
- Mức độ khó khăn kỹ thuật: Nếu vấn đề chính sách đơn giản liên quan đến ít
đối tượng thì thực thi sẽ dễ dàng, đơn giản hơn và ngược lại [35; 19].
- Tính đa dạng của vấn đề công: Nhiều vấn đề công có căn nguyên từ quá
nhiều nguyên nhân. Do đó, các giải pháp được thiết kế để giải quyết một hoặc thậm
chí nhiều nguyên nhân thường không đạt được các mục tiêu chính sách công. Vấn
đề công càng đa dạng thì việc thực thi chính sách càng khó khăn, phức tạp. [35; 19].
- Quy mô của nhóm mục tiêu mà chính sách hướng tới: Quy mô của nhóm
mục tiêu càng lớn thì càng khó khăn hơn trong việc thay đổi hành vi của nhóm theo
cách thức mong muốn [35; 19].
- Phạm vi thay đổi nhóm mục tiêu, phạm vi mà chính sách hướng tới:
Những vấn đề có nguyên nhân sâu xa trong hệ thống niềm tin, văn hóa, xã hội khó
đạt được mục tiêu hơn là những vấn đề đòi hỏi sự thay đổi trong hành vi của đối
tượng chính sách [19].



13


thay đổi của các nhà tài trợ quốc tế sẽ ảnh hưởng đến việc thực thi những chính sách
công của các nước nhận tài trợ [19].
c. Tổ chức, bộ máy hành chính chịu trách nhiệm thực thi chính sách:
- Thực hiện chính sách gắn với sự thay đổi trên nhiều phương diện cả về
kinh tế, văn hóa, xã hội, chính trị và cần sự tham gia của nhiều ban/ngành liên quan,
do đó việc tổ chức bộ máy hợp lý, cơ chế hợp tác rõ ràng và sự phối hợp chặt chẽ
giữa các bộ phận của bộ máy thực thi có ý nghĩa quan trọng. Thực thi chính sách
công càng trở nên phức tạp khi càng có nhiều tổ chức được tham gia vào quá trình
này [19].
- Năng lực thực thi của cán bộ, công chức là các tiêu chí về đạo đức, công cụ,
năng lực, nếu thiếu các điều kiện này thì việc thực thi sẽ không hiệu quả. Còn nếu
cán bộ, công chức có năng lực mà kết hợp với các yếu tố thuận lợi thì sẽ mang lại
kết quả thực sự. Năng lực thực hiện chính sách của cán bộ, công chức có thể bị cản
trở bởi những yếu tố như làm việc quá sức, ít được đào tạo, thiếu thông tin và nguồn
lực tài chính, hoặc bị giới hạn thời gian thực hiện [16].
- Động cơ và lợi ích của các cơ quan hành chính có thể cản trở quá trình
thực thi chính sách công và định hướng kết quả chính sách công. Thông thường để
thực hiện một chính sách công, cần có sự tham gia của nhiều cơ quan, mỗi cơ quan
có một lợi ích khác nhau. Vì lợi ích này, có cơ quan thực hiện tốt, có cơ quan không
thực hiện, dẫn đến không có sự phối hợp trong thực hiện chính sách, làm ảnh hưởng
đến thời hạn, kết quả thực hiện chính sách [19].
d. Các bên liên quan trong quá trình thực thi chính sách:
- Tiềm năng chính trị và kinh tế: Các nguồn lực kinh tế và chính trị của các
bên liên quan ảnh hưởng đến quá trình thực thi chính sách. Các nhóm quyền lực bị
ảnh hưởng bởi chính sách công có thể ủng hộ hoặc chống đối chính sách công đó.
Hơn nữa, tiềm năng kinh tế của đối tượng thụ hưởng và các bên đối tác quyết định

khuyến nông là một nhân tố hạn chế khả năng tác động của chính sách tín dụng đối
với hoạt động sản xuất [29]. Điều này càng đáng quan tâm hơn khi có một bộ phận
người dân nghèo không dám tiếp cận với chính sách tín dụng vì họ sợ không trả
được nợ.

15


b. Về tổ chức, bộ máy và năng lực bộ máy thực thi chính sách: Bộ máy của
NHCSXH được tổ chức hợp lý, năng động, nâng cao khả năng quản lý [29]. Tuy
nhiên, chất lượng cán bộ Tổ TK&VV nhiều nơi chưa đáp ứng yêu cầu; một số cơ sở
có tình trạng cán bộ hội, cán bộ Tổ TK&VV lợi dụng làm ủy thác đã vay ké, thu
gốc, thu lãi của người vay để chiếm dụng nhưng chưa có biện pháp để xử lý dứt
điểm [11].
c. Về tác động của chính sách: Các hỗ trợ tín dụng vi mô, trong đó có
NHCSXH đã có những tác động tích cực tới thu nhập cho hộ gia đình, tỷ lệ khách
hàng khá giả tăng lên, tỷ lệ hộ nghèo giảm. Ngoài ra, tình trạng nhà ở, nước sinh
hoạt, nhà vệ sinh đều có những thay đổi tích cực sau khi các hộ gia đình được tiếp
cận nguồn vốn vay. Tuy nhiên, cũng như các khoản tín dụng vi mô của các tổ chức
khác, vốn vay mới chỉ tạo ra tác động về tổng mức thu nhập chứ chưa thể tạo ra sự
thay đổi về cơ cấu thu nhập. Điều này có nguyên nhân quan trọng từ việc tách biệt
các hỗ trợ về tín dụng với các chương trình đào tạo, nâng cao năng lực, tư duy sản
xuất cho người nghèo [15].
Các nghiên cứu trên đề cập đến yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách
tín dụng đối với hộ nghèo bao gồm: Nội dung chính sách; điều kiện thực hiện chính
sách; tổ chức bộ máy và năng lực thực hiện chính sách của các chủ thể thực hiện
chính sách; năng lực sử dụng vốn vay của hộ nghèo
1.2. Cơ sở thực tiễn về thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo
1.2.1. Quan điểm, chủ trương của Đảng về tín dụng chính đối với hộ
nghèo

đủ, toàn diện từ mục tiêu, đối tượng, địa bàn, hạn mức, lãi suất, nguồn vốn đến quy
trình, thủ tục cho vay...
- Quyết định số 131/2002/QĐ-TTg ngày 04/10/2002 của Thủ tướng Chính
phủ về việc thành lập NHCSXH với mục tiêu thực hiện tín dụng ưu đãi đối với
người nghèo và các đối tượng chính sách khác trên cơ sở tổ chức lại Ngân hàng
Phục vụ người nghèo.

17