BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

BOUNHEUANG PHANYASITH

HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ LÀO THEO LUẬT XÂY DỰNG
VĂN BẢN NĂM 2012 - THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP
Chuyên ngành

: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số

: 60.38.01.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. BÙI THỊ ĐÀO

HÀ NỘI – NĂM 2016


LỜI CẢM ƠN
Trước hết, tôi xin được gửi lời cảm ơn đến các thầy cô giáo Trường
Đại học Luật Hà Nội, đặc biệt là các thầy cô giáo Khoa sau Đào tạo sau đại
học và Khoa Hành chính - Nhà Nước đã tạo điều kiện và giúp đỡ tôi trong
quá trình học tập, nghiên cứu chương trình thạc sĩ luật học tại Trường.


CHDCND

: Cộng hòa dân chủ nhân dân

CP

: Chính phủ

NDCM

: Nhân dân cách mạng

NĐ

: Nghị định

TVQH

: Thường vụ Quốc hội


MỤC LỤC
Trang
MỞ ĐẦU ......................................................................................................... 1

Chương 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ LÀO..................................... 8

1.1. Khái niệm, phân loại, nội dung của văn bản quy phạm pháp luật

tập thể Chính phủ .................................................................................. 40
2.2.2. Thực trạng hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Thủ tướng Chính phủ ............................................................................ 41
2.3. Đánh giá hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Chính phủ trong thời gian qua .............................................................. 43
2.3.1. Những thành tựu ......................................................................... 43
2.3.2. Những khó khăn, hạn chế và vướng mắc .................................... 50
2.3.3. Nguyên nhân ............................................................................... 57
TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 .................................................................................... 60

Chương 3. ĐỊNH HƯỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU
QUẢ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA
CHÍNH PHỦ LÀO ......................................................................................... 62

3.1. Định hướng hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Chính phủ Lào ........................................................................................ 62
3.2. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Chính phủ Lào ..................................................... 71
TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 .................................................................................... 80

KẾT LUẬN ................................................................................................... 83
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................ 85


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Trong công cuộc xây dựng và phát triển đất nước như hiện nay văn
bản quy phạm pháp luật là một trong những loại văn bản pháp luật có vai trò

thiện các quy định pháp luật về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Chính phủ ở nước CHDCND Lào, tác giả chọn đề tài: “Hoạt động
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ Lào theo Luật xây
dựng văn bản năm 2012 - Thực trạng và giải pháp” làm đề tài luận văn
Thạc sĩ luật học của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Cho đến nay, việc nghiên cứu những vấn đề liên quan đến hoạt động
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ Lào đã có rất nhiều
công trình nghiên cứu được công bố, đó là:
Luận án Tiến sĩ quản lý Hành chính công với đề tài: “Xây dựng và
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở
CHDCND Lào” của Somnith Sylibounlieng, 2014, Trường Học viện Hành
chính, Hà Nội; bài viết “Cải cách văn bản quy phạm pháp luật về thương
mại và liên quan đối với nhóm Asean” của Khăm Phết Cong Đa La, Tạp chí
pháp luật số 4/2010 của nước CHDCND Lào, 2010; bài viết “Hoàn thiện tổ
chức và hoạt động của Quốc hội về kiểm tra việc ban hành văn bản quy
phạm pháp luật trong giai đoạn hiện nay” của Chăng Pheng Si Li Văn, Tạp
chí pháp luât số 01/2011 của nước CHDCND Lào, 2011; Luận án Tiến sĩ
luật học, “Pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Lào
và Việt Nam nghiên cứu từ góc độ so sánh”, của tác giả Phousakhone
Meangvong, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, 2010…
Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu một cách tổng thể, toàn
diện vấn đề hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ Lào


3

theo Luật xây dựng văn bản năm 2012 của Lào. Để bổ sung cho việc nghiên cứu
hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ Lào, tác giả
mạnh dạn chọn đề tài: “Hoạt động ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của

4. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu của việc nghiên cứu đề tài là tìm hiểu các quy định trong
hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ Lào theo
Luật xây dựng văn bản năm 2012 của Lào; tìm hiểu thực trạng áp dụng các
quy định trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính
phủ Lào. Đồng thời, tìm hiểu các quy định của pháp luật của các quốc gia
trên thế giới về vấn đề này, từ đó thấy được những mặt tích cực của các quốc
gia trên thế giới và rút ra bài học kinh nghiệm cho hoạt động ban hành văn
bản quy phạm pháp luật ở Lào trong thời gian tới.
Để đạt được mục tiêu đã đề ra, tác giả luận văn thực hiện các nhiệm vụ
nghiên cứu, như: phân tích khái niệm, đặc điểm, các loại văn bản quy phạm pháp
luật của Chính phủ, nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ; phân
tích hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ ở một số
quốc gia đó là Pháp và Việt Nam và từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho Chính
phủ Lào. Đồng thời, tác giả còn phân tích các quy định của pháp luật về hoạt
động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và Thủ tướng Chính
phủ ở Lào và nghiên cứu thực trạng thi hành các quy định về hoạt động ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ Lào hiện nay.
Trên cơ sở các kết quả nghiên cứu về lý luận và pháp luật thực định về
hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ Lào, tác giả luận
văn đề xuất định hướng và các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Chính phủ của nước CHDCND Lào. Điều đó đáp
ứng được yêu cầu phát triển kinh tế của đất nước và làm cho hệ thống các quy
định về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ nước


5

CHDCND Lào có những nét tương đồng về kỹ thuật lập pháp, nội dung và hiệu
quả áp dụng các quy định phù hợp với xu hướng phát triển chung của thế giới.

động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ theo Luật xây
dựng văn bản pháp luật năm 2012 ở Lào, luận văn đã đạt được những kết
quả nghiên cứu mới như sau:
1) Trình bày một số vấn đề lý luận cơ bản về hoạt động ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Chính phủ Lào.
2) Tìm hiểu hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Chính phủ ở quốc gia Pháp và Việt Nam. Từ đó rút ra bài học kinh nghiệm
cho Chính phủ Lào.
3) Phân tích các quy định của pháp luật về hoạt động ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Chính phủ Lào. Đồng thời, tìm hiểu thực trạng
hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Lào trong thời gia qua.
4) Đề xuất định hướng và các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện các
quy định pháp luật về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở
Lào trong thời gian tới.
Đồng thời, luận văn chỉ ra khả năng ứng dụng những kết quả nghiên
cứu so sánh trong việc tham khảo học tập kinh nghiệm của Việt Nam và
Pháp nhằm hoàn thiện và phát triển hệ thống các quy định về hoạt động ban
hành văn bản quy phạm pháp luật ở Lào trong thời gian tới. Ngoài ra, luận
văn có thể là tài liệu tham khảo bổ ích cho cán bộ nghiên cứu và giảng dạy
cũng như sinh viên trong các cơ sở đào tạo, nghiên cứu pháp luật.
8. Cơ cấu của luận văn
Ngoài Lời nói đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm ba chương như sau:
Chương 1. Một số vấn đề lý luận về hoạt động ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Chính phủ Lào.


7

Chương 2. Thực trạng pháp luật và hoạt động ban hành văn bản quy

chuyên gia pháp luật và các nhà nghiên cứu pháp luật trên thế giới và ở Lào
1

Trường Cao đẳng Luật Lào (2013), Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật, , Nxb Chính trị, tr 12.


9

quan tâm, tìm hiểu. Nghiên cứu về thuật ngữ này, có rất nhiều quan điểm
khác nhau được đưa ra. Ví dụ:
Có quan điểm cho rằng: văn bản quy phạm pháp luật là: “hình thức
thể hiện của các quyết định pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền
ban hành theo trình tự và dưới hình thức nhất định, có chứa đựng các quy
tắc xử sự chung nhằm điều chỉnh một loại quan hệ xã hội nhất định, được áp
dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống và việc thực hiện văn bản đó không
làm chất dứt hiệu lực của nó”2. Hoặc có quan điểm thì cho rằng: “văn bản
quy phạm pháp luật là loại nguồn trực tiếp của pháp luật, gồm các quyết
định chứa đựng các quy tắc xử sự chung do cơ quan nhà nước có thẩm
quyền ban hành theo trình tự nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội nhất định”3.
Tuy nhiên, để thống nhất về cách hiểu thuật ngữ này, cũng như thừa
nhận vai trò quan trọng của văn bản quy phạm pháp luật thì Quốc hội Lào đã
thông qua và ban hành Luật xây dựng văn bản năm 2012 nhằm hướng dẫn
việc soạn thảo, ban hành, thực thi và áp dụng các văn bản pháp luật có tính
hiệu quả cao nhất. Tại Điều 2 Luật xây dựng văn bản được Quốc hội Lào
thông qua năm 2012 thì khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được quy
định rất chi tiết, cụ thể. Theo đó, văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là:
“văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình
tự theo quy định của pháp luật, trong đó bao gồm các quy tắc xử sự chung,
được Nhà nước Lào đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội
theo trật tự nhất định”.

văn bản năm 2012 cùng với việc quy định hệ thống văn bản quy phạm pháp
luật hiện hành ở Lào thì những chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật bao gồm: Quốc hội, Ủy ban TVQH, Chính phủ, Hội đồng
Thẩm phán Tòa án nhân dân Tối cao; Hội đồng nhân dân các cấp, Ủy ban
nhân dân các cấp; hoặc có sự phối hợp giữa Ủy ban TVQH hay giữa Chính
phủ với cơ quan trung ương hoặc giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương
với nhau.
4

Trường Cao đẳng Luật Lào (2013), Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật, , Nxb Chính trị, tr 17.


11

Ngoài ra, theo Luật xây dựng văn bản năm 2012 ở Lào còn có một số
cá nhân khác cũng có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật đó
là: Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ; Chánh án Tòa án nhân dân Tối cao; Viện trưởng Viện kiểm sát
nhân dân Tối cao; Cơ quan Kiểm toán nhà nước.
Như vậy, không phải tất cả các cơ quan nhà nước ở Lào đều có quyền
có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ những cơ quan,
cá nhân do pháp luật quy định thì mới có thẩm quyền ban hành. Và những
văn bản được ban hành nhưng không phải do các chủ thể trên tiến hành theo
quy định của pháp luật thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ
như: lời tuyên bố, những lời hiệu triệu nhằm giải thích chính sách đối nội,
đối ngoại của Nhà nước mặc dù mang ý nghĩa pháp lý nhưng trên thực tế đó
khong phải là những văn bản quy phạm pháp luật.
Hai là, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo trình tự, thủ
tục nhất định. Văn bản quy phạm pháp luật là một trong những loại văn bản
có hình thức pháp lý do cơ quan nhà nước ban hành, được sử dụng nhằm điều

thể thức văn bản.
Đối với yếu tố tên gọi của văn bản: Tại Điều 4 Luật xây dựng văn bản
năm 2012 ở Lào đã quy định rất chi tiết các chủ thể có thẩm quyền ban hành
văn bản quy phạm pháp luật với những tên gọi không giống nhau. Cụ thể,
Chính phủ Lào có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật có tên gọi là
nghị định, nghị quyết; Thủ tướng Chính phủ Lào có quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật với tên gọi là quyết định; chỉ thị6.

5
6

Trường Cao đẳng Luật Lào (2013), Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật, , Nxb Chính trị, tr 19.
Trường Cao đẳng Luật Lào (2013), Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật, , Nxb Chính trị, tr 21.


13

Việc pháp luật Lào quy định tên gọi của văn bản là một trong những
yếu tố cấu thành của văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa rất quan trọng.
Bởi, thông qua tên gọi của văn bản quy phạm pháp luật thì các chủ thể và
người nghiên cứu có thể phân biệt được các văn bản quy phạm pháp luật
khác nhau trong cùng một hệ thống hoặc phân biệt được văn bản pháp luật
với những văn bản khác của Nhà nước. Đồng thời, xác định được thứ bâc có
hiệu lực của từng văn bản, tạo điều kiện cần thiết cho việc ban hành, thực
hiện hoặc xử lý văn bản bị khiếm khuyết, cũng như xác định vai trò của mỗi
loại văn bản đối với từng loại việc cụ thể phát sinh trong quá trình quản lý
nhà nước ở Lào hiện nay.
Đối với yếu tố thể thức của văn bản quy phạm pháp luật. Thể thức của
văn bản quy phạm pháp luật chúng ta có thể hiểu đó là những kết cấu về hình
thức của văn bản theo những quy định của pháp luật. Thể thức văn bản quy

pháp luật vào đời sống thực tiễn. Với nội dung là các quy tắc xử sự chung, văn
bản quy phạm pháp luật được áp dụng cho nhóm đối tượng trong những trường
hợp tương tự nhau và được thực hiện nhiều lần trong cuộc sống.
Tùy thuộc vào thẩm quyền của chủ thể ban hành cũng như nội dung của
mỗi văn bản quy phạm pháp luật mà văn bản đó có hiệu lực trong phạm vi cả
nước hoặc từng địa phương. Thông thường ở Lào thì các văn bản quy phạm
pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành thì có hiệu lực trên phạm
vi cả nước, còn văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương
ban hành thì chỉ có hiệu lực trong phạm vi địa phương đó. Tuy nhiên, hiện nay ở
Lào vẫn có trường hợp văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở
Trung ương ban hành nhưng có hiệu lực trên phạm vi địa phương do xuất phát từ
tính đặc thù của địa phương đã quyết định nội dung của văn bản.


15

Đặc điểm này cũng là một trong những đặc điểm rất quan trọng để
chúng ta có thể phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với văn bản pháp luật
không có tính quy phạm. Cụ thể, khi giải quyết các vụ việc cụ thể, trên cơ sở
các văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban
hành những văn bản áp dụng pháp luật, làm xuất hiện những công dân, tổ
chức, những quyền và nghĩa vụ pháp lý cụ thể cho công dân. Ví dụ, quyết
định bổ nhiệm cán bộ, quyết định của tòa án…thì những văn bản này được
gọi là văn bản cá biệt vì chúng chỉ được áp dụng một lần và chỉ trong quan
hệ đối với cá nhân, tổ chức cụ thể được ghi tên trong văn bản.
Như vậy, qua việc phân tích ở trên chúng ta có thể thấy: chỉ những
văn bản pháp luật nào đáp ứng đầy đủ các đặc điểm đã phân tích thì mới
được coi là văn bản quy phạm pháp luật. Đây chính là những dấu hiệu rất
quan trọng để phân biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật với văn bản áp
dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng ở Lào hiện nay.

quy định những biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và
hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, chế độ làm
việc với các thành viên của Chính phủ, chính quyền các địa phương và các
vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ Lào.
Bên cạnh đó, Nghị quyết của Chính phủ Lào còn quy định các biện
pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên Chính phủ; kiểm tra
các hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ,
chính quyền địa phương trong việc thực hiện đường lối, chủ trương của
Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước Lào.

7

Trường Cao đẳng Luật Lào (2013), Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật, , Nxb Chính trị, tr 25.


17

1.1.2. Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ Lào
1.1.2.1. Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của tập thể Chính phủ
Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của tập thể Chính phủ đã được
pháp luật Lào quy định rất chi tiết, cụ thể. Theo đó, tại Điều 4 Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật năm 2012 thì nghị định của tập thể Chính phủ được
ban hành để quy định chi tiết việc thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, Pháp
lệnh; Nghị quyết của Ủy ban TVQH Lào; Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước
Lào. Theo đó, nghị định của tập thể Chính phủ còn quy định các biện pháp cụ
thể để thực hiện những chính sách kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính,
tiền tệ, ngân sách của đất nước, các chính sách về dân tộc, tôn giáo, văn hóa,
giáo dục, y tế, khoa học, môi trường, các hoạt động đối ngoại, chế độ công vụ,
cán bộ, công chức, quyền và nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc
quyền quản lý, điều hành của tập thể Chính phủ8.

1.1.3. Vị trí, vai trò và các yêu cầu đối với hoạt động ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Chính phủ Lào
1.1.3.1. Vị trí, vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ
Lào trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước Cộng hòa dân
chủ nhân dân Lào
Do Nhà nước Lào được xây dựng theo mô hình XHCN, bộ máy nhà
nước được xây dựng theo nguyên tắc tập trung, dân chủ, có sự phân công,
phối hợp giữa các cơ quan nhà nước với nhau. Trong đó, Chính phủ Lào
được Hiến pháp Lào năm 2003 và nay là Hiến pháp năm 2015 xác định là cơ
quan chấp hành của Quốc hội Lào, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất
của nước CHDCND Lào. Chính phủ Lào có chức năng, nhiệm vụ trung tâm
là quản lý hành chính nhà nước trên tất cả lĩnh vực.
Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được Hiến pháp, pháp luật quy
định, thì Chính phủ Lào thường xuyên ban hành các văn bản nói chung và
9

Somnith Sylibounlieng (2014), “Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành
chính nhà nước ở CHDCND Lào”, Luận án tiến sĩ quản lý công, Học viện Hành chính, tr 42.


19

văn bản quy phạm pháp luật nói riêng theo đúng thẩm quyền, trình tự, thủ
tục được pháp luật hiện hành quy định.
Như trên đã trình bày, theo Luật xây dựng văn bản pháp luật năm
2012, Chính phủ Lào được ban hành nghị định, nghị quyết; Thủ tướng
Chính phủ Lào được ban hành quyết định, chỉ thị. Đây chính là hệ thống văn
bản quy phạm pháp luật của Chính phủ Lào. Hệ thống văn bản quy phạm
này có một vị trí, vai trò rất quan trọng trong hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật của nước CHDCND Lào. Điều đó được thể hiện như sau: