i

LỜI CẢM ƠN
Tác giả xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến NGƢT.PGS.TS Nguyễn
Văn Tuấn, ngƣời đã dành nhiều tâm huyết, tận tình hƣớng dẫn, chỉ bảo cho
tác giả trong suốt quá trình thực hiện luận văn.
Tác giả xin chân thành cảm ơn sự quan tâm và giúp đỡ của phòng Đào
tạo sau Đại học, Khoa Kinh tế và Quản trị kinh doanh trƣờng Đại học Lâm
Nghiệp, cùng các thầy, cô giáo trƣờng Đại học Lâm Nghiệp đã tạo điều kiện
cho tác giả có cơ hội đƣợc học tập, trau dồi nâng cao kiến thức trong suốt thời
gian vừa qua. Sau cùng là cảm ơn các bạn đồng nghiệp và các thành viên
trong gia đình đã có những đóng góp quý báu, động viên về vật chất và tinh
thần để tác giả hoàn thành luận văn này.
Với thời gian và trình độ còn hạn chế, luận văn không thể tránh khỏi
những thiếu sót. Tác giả rất mong nhận đƣợc sự chỉ bảo và đóng góp ý kiến
của các thầy cô giáo, các Quý vị quan tâm và bạn bè đồng nghiệp.
Luận văn Thạc sĩ kinh tế chuyên ngành Kinh tế Nông nghiệp với đề tài:
"Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý đê điều trên địa bàn tỉnh Ninh
Bình" đƣợc hoàn thành tại Khoa Kinh tế và Quản trị kinh doanh trƣờng Đại
học Lâm Nghiệp.
Hà Nội, tháng 9 năm 2016
Tác giả

Lê Việt Hùng


ii

LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan, đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu,
kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chƣa từng đƣợc ai công bố trong

1.2.1. Kinh nghiệm của một số nƣớc trên thế giới .......................................... 20
1.2.2. Bài học kinh nghiệm cho công tác quản lý đê điều ở Việt Nam .......... 23
Chƣơng 2 Đ C ĐIỂM CƠ BẢN CỦA TỈNH NINH BÌNH V PHƢƠNG
PHÁP NGHI N CỨU..................................................................................... 26
2.1. Đặc điểm cơ bản của tỉnh Ninh Bình ....................................................... 26
2.1.1. Các đặc điểm tự nhiên ........................................................................... 26
2.1.2. Các đặc điểm về kinh tế - xã hội của tỉnh ............................................ 32
2.2. Phƣơng pháp nghiên cứu .......................................................................... 38


iv

2.2.1. Phƣơng pháp chọn điểm nghiên cứu, khảo sát ..................................... 38
2.2.2. Phƣơng pháp thu thập số liệu ................................................................ 39
2.2.3. Phƣơng pháp x lý, phân t ch số liệu .................................................... 40
2.2.4. Các chỉ tiêu đánh giá công tác quản lý đê điều ..................................... 40
Chƣơng 3 KẾT QUẢ NGHI N CỨU ............................................................ 43
3.1. Khái quát về hệ thống đê điều tỉnh Ninh Binh......................................... 43
3.1.1. Các tuyến đê cấp II, cấp III ................................................................... 44
3.1.2. Các tuyến đê cấp IV .............................................................................. 44
3.1.3. Các tuyến đê cấp V ............................................................................... 44
3.2. Hệ thống cơ quan quản lý đê điều tại tỉnh Ninh Bình ............................. 51
3.3. Thực trạng công tác quản lý đê điều tỉnh Ninh Bình ............................... 53
3.3.1. Thực trạng các hoạt động quản lý đê điều trên địa bàn tỉnh Ninh Bình ... 53
3.3.2 Đánh giá của ngƣời đƣợc khảo sát ......................................................... 69
3.4. Các nhân tố ảnh hƣởng tới công tác quản lý đê điều tại tỉnh Ninh Bình ....... 73
3.4.1. Các nhân tố khách quan ........................................................................ 73
3.4.2. Các nhân tố chủ quan ............................................................................ 75
3.5. Những thành công, tồn tại trong công tác quản lý đê điều của tỉnh ........ 79
3.5.1. Những thành công ................................................................................. 79

CCB

Cựu chiến binh

CHQS

Chỉ huy quân sự

HVCH

Học viên cao học

KT- XH

Kinh tế - xã hội

NN

Nông nghiệp

PCLB

Phòng chống lụt bão

QLĐ

Quản lý đê

QLĐĐ



vi

DANH MỤC CÁC BẢNG
Tên bảng

STT

Trang

2.1

Hiện trạng s dụng đất tỉnh Ninh Bình năm 2015

30

2.2

Dân số ở tỉnh Ninh Bình năm 2015

32

2.3

Cơ cấu lao động tỉnh Ninh Bình năm 2015

33

2.4
3.1

Kết quả đánh giá của ngƣời dân và cán bộ xã về chất lƣợng công
3.7

tác quản lý đê điều, đã đƣa vào s dụng và các tuyến đê đƣợc

70

hƣởng lợi
3.8

Kết quả đánh giá của các cán bộ QLĐ chuyên trách về chất lƣợng
công tác quản lý đê điều

72


vii

DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ HÌNH VẼ

STT

Tên sơ đồ

Trang

1.1

Tuyến đê Yên Phụ - tả sông Hồng


45

3.3

Sơ đồ tổ chức bộ máy quản lý đê điều ở Ninh Bình

52

3.4

Dựng lán, xây nhà vi phạm hành lang bảo vệ đê.

76

3.5

Kè đê ph a Biển – Đê biển Bình Minh II

78


1

Đ T VẤN ĐỀ
1. Tính cấp thiết của đề tài
Dân tộc Việt nam, trải qua mấy ngàn năm lịch s dựng nƣớc và giữ nƣớc
vƣợt qua mọi th thách ác liệt, chiến đấu và chiến thắng thiên tai lũ lụt. Câu
chuyện Sơn Tinh - Thuỷ Tinh. Nói lên một thực tế là đất nƣớc ta từ ngàn xƣa
luôn luôn bị nạn lũ lụt đe doạ, tán phá, vừa nói lên cách trị thuỷ từ ngàn xƣa
của ông cha ta là lũ lên phải ném đá ném đất (đắp đê) để ngăn chặn lũ và ca

Bình.
Trên thực tế, công tác quản lý đê điều là một nhiệm vụ có tầm quan trọng
to lớn trong việc phòng chống và giảm nhẹ thiên tai. Từ nhiều năm nay công
tác quản lý đê điều đƣợc quan tâm đặc biệt ở Ninh Bình do Ninh Bình là tỉnh
có đƣờng bờ biển dài và có nhiều hệ thống sông lớn chảy qua. Tuy vậy, trên
thực tế công tác quản lý đê điều cũng còn nhiều vấn đề khó khăn thách thức.
Trong đó đặc biệt là tình trạng đê điều bị xâm phạm do nhiều mục đ ch khác
nhau. Phân cấp quản lý còn chồng chéo, chƣa rõ ràng, đặc biệt là trong trong
việc x lý các vi phạm dẫn đến nhiều hệ thống đê điều trên địa bàn tỉnh Ninh
Bình đang bị xâm phạm, hƣ hại ảnh hƣởng đến an toàn của hệ thống đê điều
đe dọa đến sự an toàn của cộng đồng và các hoạt động kinh tế trong khu vực
vào các mùa mƣa bão. Ch nh vì lý do đó, tác giả đã lựa chọn đề tài luận văn
với tên gọi: "Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý đê điều trên địa bàn
tỉnh Ninh Bình " làm Luận văn tốt nghiệp của mình.
2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
2.1. Mục tiêu t ng quát
Trên cơ sở nghiên cứu thực trạng và các nhân tố ảnh hƣởng đến công tác
quản lý đê điều trên địa bàn tỉnh, luận văn đề xuất giải pháp nhằm góp phần
hoàn thiện công tác quản lý đề điều trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong thời
gian tới.


3

2.2. Mục tiêu cụ thể
- Hệ thống hóa đƣợc cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý hệ thống đê điều.
- Đánh giá đƣợc thực trạng công tác quản lý đề điều trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình.
- Chỉ ra đƣợc các nhân tố ảnh hƣởng đến công tác quản lý đê điều trên
địa bàn tỉnh Ninh Bình.



4

4. N i dung nghiên cứu
- Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý hệ thống đê điều
- Thực trạng về công tác quản lý đê điều tại tỉnh Ninh Bình
- Các nhân tố ảnh hƣởng tới công tác quản lý đê điều tại tỉnh Ninh Bình
- Giải pháp để hoàn thiện công tác quản lý đê điều tại tỉnh Ninh Bình


5

Chƣơng 1
CƠ SỞ L LU N V CƠ SỞ TH C TIỄN VỀ QUẢN L Đ ĐIỀU
1.1. Cơ sở l luận về c ng tác quản l đê điều
ts

hái niệ

cơ bản

1.1.1.1. Khái niệm v đê đi u
Đê hay còn gọi là đê điều là một lũy đất nhân tạo hay tự nhiên kéo dài
dọc theo các bờ sông hoặc bờ biển hoặc các loại đê nhân tạo tạm thời để ngăn
nƣớc ngập một khu vực cụ thể[1]. Đê điều có bao gồm đê tự nhiên và đê nhân tạo.
1.1.1.2. Khái niệm v đê tự nhiên
Đê tự nhiên là loại đƣợc hình thành do sự lắng đọng của các trầm t ch
trong sông khi dòng nƣớc này tràn qua bờ sông thƣờng là vào những mùa lũ.
Khi tràn qua bờ, vận tốc dòng nƣớc giảm làm các vật liệu trong dòng nƣớc

- Đê c a sông : Là đê ngăn cách vùng đƣợc bảo vệ ven c a sông khỏi bị
ngập lụt do lũ từ cả ph a sông lẫn ph a biển, là đê chuyển tiếp giữa đê sông với
đê biển hoặc bờ biển.
- Đê bối : là đê bảo vệ cho một khu vực nằm ở ph a sông của đê sông.
- Đê bao : là đê bảo vệ cho một khu vực riêng biệt.
- Đê chuyên dùng : là đê bảo vệ cho một loại đối tƣợng riêng biệt.


7

1.1.2.2. hân

p hệ th ng đê đi u

Đê đƣợc phân thành cấp đặc biệt, cấp I, cấp II, cấp III, cấp IV và cấp V
theo mức độ quan trọng từ cao đến thấp. Tiêu ch để phân cấp đê bao gồm: Số
dân đƣợc đê bảo vệ, tầm quan trọng về quốc phòng, an ninh, kinh tế - xã hội,
đặc điểm lũ, bão của từng vùng, diện t ch và phạm vi địa giới hành ch nh, độ
ngập sâu trung bình của các khu dân cƣ so với mực nƣớc lũ thiết kế, lƣu lƣợng
lũ thiết kế[15].
1.1.3. Đặc điể

của công trình đê điều và công tác quản lý đê điều

1.1.3.1. Đặ điểm ủ

ng trình đê đi u

Đê điều là công trình ngăn lũ. Nhƣng những yếu tố tạo nên lũ lụt lại vô
cùng phức tạp phụ thuộc vào vị tr địa lý, địa hình, kh hậu, thời tiết và cả tác


: Đê biển Bình

1.1.3.2. Đặ điểm ủ

inh II, Huyện Ki

Sơn, tỉnh Ninh Bình

ng tá quản lý đê đi u

Nhƣ phần trên đã nói, ông cha ta đã sáng tạo ra những con đê để chống lũ
và cũng là mở đầu cho nền văn minh lúa nƣớc. Chàng Sơn Tinh là tƣợng
trƣng cho nhân dân chiến đấu với lũ lụt, bảo vệ đê điều.
Các triều đại phong kiến Việt nam đều đặt ra các chức quan lại và chế độ
phu dịch để xây dựng, quản lý và bảo vệ đê điều. Đặc biệt vua Lê Thánh Tông
đã đƣa vào bộ luật Hồng đức những điều khoản về bảo vệ đê điều, đặt ra


9

những chức quan gọi là Hà đê sứ chuyên trách công tác đê điều. Giao cho
quan lại các trấn, các tổng, chức dịch làng, xã có trách nhiệm trong việc tu bổ
và quản lý đê điều. Đầu tƣ thóc gạo cho dân đắp đê, s phạt rất nặng quan lại
không hoàn thành kế hoạch đắp đê và nhất là đê vỡ dễ gây ngập lụt.
Sau cách mạng tháng 8 thành công, Đảng Bác Hồ, Nhà nƣớc ta đặc biệt
quan tâm đến công tác đê điều, ngày 10/11/1945 Hồ Chủ tịch đã chủ toạ một
phiên họp Ch nh phủ bàn về việc tu s a đê điều, ngày 22/5/1946 Bác Hồ đã ra
sắc lệnh thành lập Uỷ ban trung ƣơng hộ đê. Sau này trở thành ngày truyền
thống Phòng chống thiên tai Việt nam. Ngày 28/5/1948 Hồ Chủ Tịch ký sắc

ng tá quản ý qu ho h đê đi u

Nhà nƣớc thống nhất quản lý về quy hoạch, lập kế hoạch quản lý, định
hƣớng phát triển đê điều. Quy hoạch đê điều phải đặt trong định hƣớng phát
triển kinh tế xã hội của cả nƣớc.
Quy hoạch đê điều là lĩnh vực hết sức quan trọng và khoa học. Trên hết
phải tiến hành điều tra khảo sát tất cả các yếu tố tự nhiên địa hình, dòng chảy
của từng lƣu vực, từng vùng và cả nƣớc. Điều tra khảo sát địa hình, lƣu vực
trên cơ sở những số liệu thống kê nhiều năm (Khoảng từ 40 - 50 năm) để t nh
toán khả năng xảy ra lũ lụt. Và t nh mức độ lũ lụt thì khả năng ngập lụt tới
đâu, mức nƣớc lũ dâng tới đâu. Từ đó xác định các vùng bảo vệ, các tuyến đê
và quy mô của nó.
Quy hoạch đê điều phải gắn với quy hoạch sản xuất và quy hoạch dân cƣ.
Trong quy hoạch đê điều phải tạo đƣợc sự thống nhất, đồng bộ. Quy
hoạch một địa phƣơng phải nằm trong lƣu vực, quy hoạch một lƣu vực phải
nằm trong quy hoạch tổng thể khu vực. Có nhƣ vậy mới tránh đƣợc sự khập
khiễng trong quy hoạch.
Theo các văn bản quy định của Nhà nƣớc, quy hoạch đê điều có thể phân
ra nhƣ sau:
- Quy hoạch tổng quan đê điều là quy hoạch định hƣớng phát triển đê
điều theo nhu cầu phát triển kinh tế xã hội. Nền kinh tế nƣớc ta đang trong
thời kỳ đổi mới phát triển, do vậy yêu cầu bảo vệ, chống lũ lụt các khu vực
dân sinh, kinh tế ngày càng phải đƣợc tăng cƣờng.


11

Quy hoạch tổng quan mang t nh chất định hƣớng, quy hoạch tổng quan là
quy hoạch cả Quốc gia, hoặc hiều Tỉnh, hoạch một hệ thống đê, (V dụ:
Quy hoạch tổng quan hệ thống đê sông Hồng; Quy hoạch tổng quan đê


Đê đƣợc phân thành cấp đặc biệt, cấp I, cấp II, cấp III, cấp IV và cấp V
theo mức độ quan trọng từ cao đến thấp. Tiêu ch để phân cấp đê bao gồm: Số
dân đƣợc đê bảo vệ, tầm quan trọng về quốc phòng, an ninh, kinh tế - xã hội,
đặc điểm lũ, bão của từng vùng, diện t ch và phạm vi địa giới hành ch nh, độ
ngập sâu trung bình của các khu dân cƣ so với mực nƣớc lũ thiết kế, lƣu lƣợng
lũ thiết kế. Từ công tác phân cấp đê chúng ta mới có cơ sở để phân cấp về
quản lý đê sao cho có hiệu quả và phù hợp với nội dung về quản lý nhà nƣớc
của các cơ quan, đơn vị từ trung ƣơng đến địa phƣơng.
1.1.4.3.

ng tá quản ý

ho h tu b , du tu, bảo d

ng đê đi u

Trên cơ sở định hƣớng phát triển kinh tế xã hội của đất nƣớc và tình
hình thực tiễn, Nhà nƣớc dành tỷ lệ th ch đáng để đầu tƣ cho công tác xây
dựng tu bổ đê điều, kế hoạch xây dựng và tu bổ đê bằng bất cứ nguồn vốn nào
cũng phải theo quy hoạch chung và kế hoạch đó phải đƣợc cấp có thẩm quyền
phê duyệt. Và phải thực hiện nghiêm ngặt theo đúng chỉ tiêu bảo vệ đê điều.
Nhà nƣớc ƣu tiên đầu tƣ đê điều những vùng trọng điểm, đầu tƣ tu bổ những
tuyến đê bị hƣ hỏng do lũ lụt gây ra. Đầu tƣ lấn biển những vùng đất mới......
Trong việc tiến hành xây dựng kế hoạch tiến hành xây dựng kế hoạch dài
hạn 5 năm ÷ 10 năm, kế hoạch hàng năm.
Công tác duy tu, bảo dƣỡng Đê điều: Việc đầu tƣ tu bổ, bảo dƣỡng đê
điều phải tuân theo quy hoạch đê điều, quy định của pháp luật về đầu tƣ và
quy định của pháp luật về xây dựng. Hoạt động tu bổ, bảo dƣỡng đê điều phải
tuân theo các quy chuẩn kỹ thuật về đê điều và các quy định khác của pháp

đƣợc cấp giấy phải chấp hành nghiêm ngặt những yêu cầu về kỹ thuật nhằm
đảm bảo an toàn cho đê điều.
Phạm vi bảo vệ đê điều bao gồm đê, kè bảo vệ đê, cống qua đê, công
trình phụ trợ và hành lang bảo vệ đê, kè bảo vệ đê, cống qua đê.... Hành lang
bảo vệ đê đƣợc quy định đối với từng cấp đê cụ thể hoặc khu vực mà tuyến đê
đi qua. Hành lang bảo vệ đê đối với đê cấp IV, cấp V do Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh quy định.


14

1.1.4.5.

ng tá quản ý b n hành á

hính sá h v đê đi u

Nhà nƣớc ban hành nhiều chế độ ch nh sách về đê điều. Các chế độ
ch nh sách đó thuộc các nhóm sau:
- Ch nh sách về đầu tƣ cho đê điều.
- Ch nh sách đối với những ngƣời trực tiếp tham ra lao động tu bổ
đê điều.
- Ch nh sách đối với nhân dân vùng phân lũ.
- Ch nh sách đối với nhà dân, các công trình phải di chuyển để bảo vệ
an toàn đê điều.
- Ch nh sách đối với việc huy động nhân lực, vật tƣ, phƣơng tiện
cứu hộ đê.
Các ch nh sách trên thƣờng xuyên đƣợc Nhà nƣớc điều chỉnh, bổ xung
s a đổi cho phù hợp với tình hình mới.
1.1.4.6. Công tác bảo vệ, hộ đê, th nh tr đê đi u.

Thanh tra tiến độ thực hiện công tác tu bổ đê điều hàng năm, thanh tra các
phƣơng án bảo vệ đê điều cứu hộ đê, thanh tra và s lý các vi phạm về đê
điều, thanh tra về thực hiện ch nh sách Nhà nƣớc về đê điều.
Công tác thanh tra đƣợc tiến hành thƣờng xuyên hoặc từng đợt, hoặc
thanh tra giải quyết từng vụ việc cụ thể.
1.1.5

ác nh n t ảnh h

1.1.5.1. á nhân t

ng t i công tác quản lý đê điều

há h qu n

* Nhân t v th i ti t, thiên t i, ũ ụt:
Đây là các nhân tố khách quan ảnh hƣởng trực tiếp đến các công trình
đê điều và công tác quản lý Đê điều. Ngày nay dƣới ảnh hƣởng của biến đổi
kh hậu khiến cho thời tiết diễn biễn bất thƣờng không còn theo quy luật,
trong đó số cơn bão, ATNĐ nhiều hơn về số lƣợng, bão mạnh, siêu bão xuất
hiện, lũ lụt xuất hiện nhiều hơn. Nƣớc biển, nƣớc sông dâng lên ảnh hƣởng rất
lớn đến các công trình đê điều cũng nhƣ công tác quản lý đê điều. Dƣới tác


16

động của dòng chảy nƣớc các công trình đê điều sẽ bị sói mòn cơ học, khi có
lũ lụt thì dòng nƣớc lại có gia tốc và áp lực rất lớn, có thể tàn phá hệ thống đê
điều gây nên hậu quả rất nghiêm trọng.
* Nhân t v đi u iện thiên nhiên:

và quy định kỹ thuật trong lĩnh vực đê điều của nƣớc ta đã đƣợc đặc biệt quan
tâm và có nhiều chuyển biến tốt.
1.1.5.2. á nhân t
*

hủ qu n

ng tá qu ho h, đầu t xâ dựng và tu b đê đi u:

Công tác quy hoạch, đầu tƣ xây dựng và tu bổ đê điều hiện nay mặc dù
đƣợc nhà nƣớc quan tâm đầu từ nhƣng cũng bộc lộ nhiều vấn đề nhƣ công tác
quy hoạch ở từng tỉnh có đê điều và cho từng tuyến đê điều còn chƣa tốt còn
chung chung chƣa đi vào cụ thể, hầu nhƣ chỉ tập trung quy hoạch nâng cấp các
tuyến đê hiện có, chƣa quy hoạch các tuyến đê mới bảo vệ các vùng mà hiện
nay dân cƣ sống ngoài đê cũ do nhiều tuyến đê cũ hiện nay đã ở sâu trong khu
dân cƣ do biển thoái, chƣa chú trọng đến điều chỉnh quy hoạch các tuyến đê
cho sát với thực tế. Trong công tác đầu tƣ xây dựng chƣa có sự thống nhất và
chuẩn hóa trong các tiêu chuẩn kĩ thuật, cấu kiện bảo vệ mái, kết cấu chân đê,
nhiều công trình trƣớc đây áp dụng nhiều loại cấu kiện và mái chƣa phù hợp.
*T

hứ bộ má và nhân ự quản ý đê đi u:

Công tác tổ chức cán bộ còn chƣa bám sát theo tình hình cụ thể việc đào
tạo đa phần là lý thuyết thiếu thực tế vì thế nên đạt hiệu quả chƣa cao, thiếu
các khóa đào tạo tƣ duy và kĩ năng lãnh đạo tổ chức. Việc cập nhật các kiến
thức về chuyên môn và các kĩ năng về công nghệ thông tin còn hạn chế điều
này ảnh hƣởng 1 phần đến chất lƣợng quản lý đê điều.
Tổ chức bộ máy quản lý đê điều chƣa thu hút đƣợc các cán bộ có năng
lực, tình trạng là còn nhiều cán bộ chƣa toàn tâm toàn ý cho công việc, xao

cho việc bảo vê đê. Thêm vào đó là việc x lý các vi phạm còn chƣa triệt để
khiến tình trạng vi phạm tái diễn nhiều lần.
*

ng tá xử ý á vi ph m v đê đi u:

Tình trạng vi phạm Luật Đê điều ở nhiều địa phƣơng chƣa đƣợc ngăn
chặn và x lý kịp thời; không t lãnh đạo huyện, xã, phƣờng chƣa nhận thức
đầy đủ về trách nhiệm, tầm quan trọng của công tác quản lý, bảo vệ đê điều
nên thiếu sự quan tâm chỉ đạo. Thậm ch ch nh quyền một số địa phƣơng còn
có biểu hiện né tránh giải quyết các vụ vi phạm mà lực lƣợng quản lý đê phát