ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------o0o---------

NGUYỄN THỊ KIM DUNG

NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG KIỂM TOÁN CHƯƠNG
TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA XÂY DỰNG NÔNG THÔN
MỚI CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH

HÀ NỘI - 2016


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------o0o---------

NGUYỄN THỊ KIM DUNG

NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG KIỂM TOÁN CHƯƠNG
TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA XÂY DỰNG NÔNG THÔN
MỚI CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
Chuyên ngành : Quản lý Kinh tế
Mã số

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH


đỡ để tôi có số liệu cho việc phân tích luận văn này.
Cuối cùng, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn với gia đình tôi, đã động viên, khuyến
khích, tạo điều kiện tốt nhất về thời gian, vật chất và tinh thần để tôi có thể hoàn
thành tốt bài luận văn này.
Hà Nội, ngày

tháng

năm 2016

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Kim Dung


MỤC LỤC
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT...................................................................................i
DANH MỤC BẢNG BIỂU....................................................................................... ii
DANH MỤC SƠ ĐỒ................................................................................................ iii
MỞ ĐẦU...................................................................................................................1
1. Tính cấp thiết của đề tài.........................................................................................1
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu............................................... 3_Toc463531958
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu.........................................................................4
4. Kết cấu của luận văn..............................................................................................4
CHƢƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ

CHẤT LƢỢNG KIỂM TOÁN CHƢƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA..........5
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài...................................... 5
1.2. Cơ sở lý luận về chƣơng trình mục tiêu quốc gia........................................... 7
1.2.1. Khái quát chung về Chƣơng trình mục tiêu quốc gia...............................7

3.1.3. Chƣơng trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới giai đoạn
2010 - 2014 .......................................................................................................
3.2. Thực trạng nội dung kiểm toán chƣơng trình mục tiêu quốc gia về xây dựng
nông thôn mới của Kiểm toán Nhà nƣớc ..............................................................
3.2.1. Những kết quả đã đạt đƣợc ......................................................................
3.2.2. Một số tồn tại, hạn chế .............................................................................
3.3. Thực trạng chất lƣợng kiểm toán chƣơng trình mục tiêu quốc gia về xây dựng

nông thôn mới ........................................................................................................
3.3.1. Thực trạng các tiêu chí chất lƣợng kiểm toán chƣơng trình mục tiêu quốc
gia về xây dựng nông thôn mới ..........................................................................
3.3.2. Thực trạng các yếu tố ảnh hƣởng đến chất lƣợng kiểm toán chƣơng trình
mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới ..................................................
3.4. Đánh giá chung về chất lƣợng kiểm toán các chƣơng trình mục tiêu quốc gia
về xây dựng nông thôn mới ...................................................................................
3.4.1. Những kết quả đạt đƣợc ...........................................................................
3.4.2. Hạn chế và nguyên nhân ..........................................................................
CHƢƠNG 4 GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG KIỂM TOÁN CHƢƠNG
TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA VỀ XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI .........................


4.1 Định hƣớng chiến lƣợc phát triển kiểm toán nhà nƣớc đến năm 2020 ảnh
hƣởng đến nâng cao chất lƣợng kiểm toán chƣơng trình mục tiêu quốc gia về xây
dựng nông thôn mới............................................................................................. 71
4.2. Định hƣớng nâng cao chất lƣợng kiểm toán chƣơng trình mục tiêu quốc gia
về xây dựng nông thôn mới của Kiểm toán Nhà nƣớc trong thời gian tới...........73
4.3. Một số giải pháp nâng cao chất lƣợng kiểm toán chƣơng trình mục tiêu quốc
gia về xây dựng nông thôn mới của Kiểm toán Nhà nƣớc..................................76
4.3.1. Hoàn thiện nội dung kiểm toán chƣơng trình mục tiêu quốc gia về xây
dựng nông thôn mới......................................................................................... 76

5

KTV

6

KH&ĐT

7

NN&PTNT

8

NSNN

9

XDCB

i


DANH MỤC BẢNG BIỂU

Stt
1
2

ii

phố trực thuộc trung ƣơng, kiểm toán báo cáo quyết toán của các bộ, ngành trung
ƣơng, kiểm toán các dự án đầu tƣ XDCB, chƣơng trình mục tiêu quốc gia
(CTMTQG), kiểm toán BCTC của các doanh nghiệp nhà nƣớc….
Kết quả kiểm toán đã mang lại một số kết quả đáng khích lệ trong việc sắp
xếp lại bộ máy quản lý, giảm bớt các đầu mối trung gian; góp phần giúp cho hoạt
động của Chính phủ đƣợc thực hiện theo kế hoạch, chặt chẽ và có hiệu lực; góp
phần sử dụng tiết kiệm NSNN cũng nhƣ các nguồn tài nguyên thiên nhiên của đất
nƣớc nhằm mang lại nhiều lợi ích tích cực cho nhân dân và qua đó có thêm nguồn
ngân sách bổ sung thu nhập cho cán bộ, công chức và ngƣời lao động, song so với
yêu cầu quản lý và yêu cầu đánh giá tính tiết kiệm, hiệu quả và hiệu lực trong hoạt
1


động của đối tƣợng đƣợc kiểm toán cũng còn khá nhiều hạn chế, bất cập. Việt Nam
là quốc gia phân bổ ngân sách theo đầu vào, tại đây những quy định và quản lý và
sử dụng ngân sách đã tạo ra một tiền lệ cho các đơn vị sử dụng ngân sách tìm mọi
cách chi tiêu hết tất cả các nguồn lực đã đƣợc giao. Trong khi đó, hoạt động kiểm
toán truyền thống chủ yếu dựa vào các tiêu chuẩn, định mức… đã đƣợc quy định
trừ trƣớc nên không đánh giá đƣợc tính tiết kiệm, hiệu quả và hiệu lực. Do đó, nâng
cao chất lƣợng kiểm toán là một trong những mục tiêu quan trọng đã đƣợc xác định
trong Chiến lƣợc Phát triển của KTNN.
Trong vòng 10 năm trở lại đây, Kiểm toán CTMTQG cũng là là một trong
những hoạt động kiểm toán quan trọng trong định hƣớng công tác của KTNN, việc
thực hiện kiểm toán các CTMTQG dƣới 02 hình thức: Kiểm toán chuyên đề về
CTMT; Kiểm toán CTMTQG là một nội dung đƣợc lồng ghép khi khi kiểm toán
ngân sách một bộ, nghành, địa phƣơng. Việc KTNN đề ra nhiệm vụ kiểm toán
Chƣơng trình MTQG nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của Chƣơng
trình, từ đó có kiến nghị với Đảng, Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan liên quan để
thực hiện các Chƣơng trình MTQG có hiệu quả là cần thiết và đáp ứng đƣợc yêu
cầu, mong mỏi của Đảng, Nhà nƣớc và nhân dân.

2.1. Mục đích nghiên cứu
Nghiên cứu chất lƣợng kiểm toán CTMTQG về xây dựng nông thôn mới của
Kiểm toán Nhà nƣớc.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống những vấn đề lý luận về tổ chức kiểm toán CTMTQG nhằm phân
tích, làm rõ các yếu tố ảnh hƣởng tới tổ chức kiểm toán CTMTQG về xây
dựng nông thôn mới của KTNN;
- Phân tích và đánh giá thực trạng tổ chức kiểm toán các CTMTQG của
Kiểm toán Nhà nƣớc nhằm chỉ ra những hạn chế, bất cập cần đƣợc cải thiện;
Qua đó đánh giá đƣợc những kết quả đạt đƣợc, những nội dung cần cải tiến
trong thời gian tới.
- Căn cứ vào bối cảnh, định hƣớng của kiểm toán nhà nƣớc, căn cứ vào thực
trạng đánh giá chất lƣợng kiểm toán chƣơng trình mục tiêu quốc gia của Kiểm
toán Nhà nƣớc. Tác giả đề xuất phƣơng hƣớng và giải pháp nhằm hoàn
3


thiện, nâng cao chất lƣợng kiểm toán các CTMTQG về xây dựng nông thôn
mới của KTNN.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Chất lƣợng kiểm toán CTMTQG về xây dựng nông thôn mới của Kiểm toán Nhà

nƣớc.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
-

Về không gian: chất lƣợng kiểm toán CTMTQG về xây dựng nông thôn mới,

kết quả kiểm toán CTMTQG xây dựng nông thôn mới do KTNN Việt Nam thực

1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Chất lƣợng KTNN nói chung và chất lƣợng kiểm toán CTMTQG của Kiểm
toán Nhà nƣớc nói riêng là vấn đề đƣợc các tổ chức kiểm toán (KTNN, công ty
kiểm toán độc lập, kiểm toán nội bộ), các hiệp hội kiểm toán (hiệp hội KTNN, kiểm
toán độc lập) quan tâm. Tuy nhiên, việc nghiên cứu một cách khoa học, bài bản
nâng lên tầm lý luận và chỉ dẫn định hƣớng mang tính phổ quát về vấn đề này chƣa
nhiều. Sau đây là một số nghiên cứu chủ yếu, tiêu biểu.
Đề tài khoa học cấp bộ: “Hoàn thiện cơ chế kiểm soát chất lượng hoạt động
kiểm toán độc lập ở Việt Nam”, Bộ Tài chính (2001); Chủ nhiệm đề tài: PGS.TS.
Vƣơng Đình Huệ. Đề tài tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về chất
lƣợng và kiểm tra chất lƣợng dịch vụ kiểm toán độc lập (sự cần thiết, các yếu tố
kiểm tra chất lƣợng, cơ chế, nội dung và phƣơng pháp kiểm tra chất lƣợng kiểm
toán...). Đề tài đã đề xuất cơ chế kiểm soát chất lƣợng kiểm toán của các doanh
nghiệp kiểm toán; nội dung và phƣơng pháp kiểm tra; quy trình kiểm tra. Đây là
một đề tài nghiên cứu khá thành công về cơ chế và cách thức, nội dung kiểm soát
chất lƣợng kiểm toán, có giá trị tham khảo tốt, gợi mở hƣớng nghiên cứu cho luận
án. Tuy nhiên, do chỉ nghiên cứu về kiểm toán độc lập, nên đề tài không đề cập đến
hoạt động KTNN.
Vấn đề kiểm soát chất lƣợng kiểm toán cũng đƣợc cơ quan KTNN rất quan
tâm nghiên cứu trong các đề tài nghiên cứu khoa học. Từ khi Luật KTNN có hiệu
lực (năm 2006) đến nay có 2 đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ về kiểm soát chất
lƣợng kiểm toán. Đó là:
Đề tài khoa học cấp bộ: “Hoàn thiện tổ chức công tác kiểm tra, kiểm soát
chất lượng kiểm toán của KTNN”, do Thạc sỹ Nguyễn Trọng Thuỷ làm chủ nhiệm
(nghiệm thu tháng 9/2010), với đối tƣợng nghiên cứu chủ yếu về tổ chức công tác
5


kiểm tra, kiểm soát chất lƣợng kiểm toán. Đề tài đã hệ thống, tổng hợp những vấn
đề lý luận cơ bản, khái quát về khái niệm kiểm soát chất lƣợng kiểm toán, các

Ngoài ra, còn có một số tài liệu của một số cơ quan KTNN khác trên thế giới
đề cập đến hoạt động kiểm soát chất lƣợng kiểm toán. KTNN Cộng hoà Liên bang
Đức với “Quy chế kiểm toán và cẩm nang kiểm toán của KTNN cộng hoà liên bang
Đức”, Nxb Thống kê, Hà Nội (2004), nêu ra các nguyên tắc, trình tự xử lý, quyết
định các kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN Cộng hoà Liên bang Đức, theo
các giai đoạn của cuộc kiểm toán.
Trên đây là các công trình nghiên cứu trong và ngoài nƣớc có liên quan đến
đề tài luận văn. Các công trình nghiên cứu đó có những đóng góp đáng kể trong
việc giải quyết vấn đề lý luận và thực tiễn về chất lƣợng và kiểm soát chất lƣợng
kiểm toán của KTNN trong giai đoạn lịch sử nhất định, có thể tham khảo, kế thừa
có chọn lọc trong quá trình nghiên cứu luận án. Tuy nhiên, cho đến nay chƣa có
một công trình nghiên cứu hoàn chỉnh, toàn diện và có hệ thống cả về lý luận và
thực tiễn về chất lƣợng kiểm toán các CTMTQG, đặc biệt là chất lƣợng kiểm toán
các CTMTQG xây dựng nông thôn mới của Kiểm toán Nhà nƣớc.
1.2. Cơ sở lý luận về chƣơng trình mục tiêu quốc gia
1.2.1. Khái quát chung về Chương trình mục tiêu quốc gia
Trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, bên cạnh những thuận lợi, mỗi quốc
gia đều gặp phải khó khăn, thách thức cần giải quyết, trong đó có các vấn đề về an sinh
xã hội (y tế, văn hóa, giáo dục...), thu hẹp khoảng cách giàu nghèo giữa các vùng miền,
nâng cao đời sống cho nhân dân tại những khu vực kinh tế xã hội còn nhiều khó khăn...

Để có đƣợc sự phát triển bền vững các quốc gia phải giải quyết triệt để vấn đề này;
mỗi nƣớc có cách tiếp cận và giải quyết khác nhau nhƣng về cơ bản các quốc gia
thƣờng thiết kế những chƣơng trình mang tính tổng thể, đồng bộ trong đó các
chƣơng trình, dự án thành phần sẽ hƣớng đến những vấn đề khác nhau cần giải
quyết. Việt Nam không là ngoại lệ, chúng ta xây dựng các CTMTQG để giải quyết
các khó khăn phải đối mặt trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nƣớc
trong những khoảng thời gian nhất định.
CTMTQG là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp đồng bộ về kinh
tế, xã hội, khoa học, công nghệ, môi trƣờng, cơ chế, chính sách, pháp luật, tổ chức để

phƣơng:
Thông qua CTMTQG các vấn đề nóng của các Bộ, ngành, địa phƣơng đều đƣợc xem
xét và giải quyết nhƣ: vấn đề việc làm; thu hẹp khoảng cách giàu nghèo giữa các vùng,
miền trong cả nƣớc; sử dụng nƣớc sạch; phòng chống dịch bệnh nguy hiểm và
8


HIV/AIDS; dân số và kế hoạch hóa gia đình... Có thể thấy thông qua các chƣơng trình
không những các vấn đề quan trọng đƣợc giải quyết mà bộ máy và năng lực hoạt động
của các Bộ, ngành, địa phƣơng đã đƣợc tăng cƣờng đáng kể. Các chƣơng trình giúp
cho đội ngũ cán bộ thƣờng xuyên đƣợc tập huấn, bồi dƣỡng, trao đổi kinh nghiệm
nhằm nâng cao trình độ và năng lực phục vụ tốt hơn trong việc cung cấp dịch vụ công
cho ngƣời dân (đội ngũ giáo viên và cán bộ quản lý giáo dục; đội ngũ cán bộ y tế, đặc
biệt là y tế dự phòng, đội ngũ làm công tác dân số; đội ngũ cán bộ làm công tác giảm
nghèo và việc làm...). Ngoài ra, các chƣơng trình đƣợc thực hiện đã hỗ trợ đáng kể cho
các Bộ, ngành, địa phƣơng tăng cƣờng cơ sở vật chất, thiết bị dạy nghề, trang thiết bị
trƣờng học; tu bổ, tôn tạo di tích; trang thiết bị cho công tác phòng, chống tội phạm ma
túy; tăng cƣờng cho hệ thống y tế dự phòng và khám, chữa bệnh nhƣ đầu tƣ xây dựng,
cải tạo, nâng cấp và bổ sung trang thiết bị cho các Trung tâm y tế dự phòng tuyến tỉnh,
Trung tâm phòng, chống HIV/AIDS, Trung tâm chăm sóc sức khỏe sinh sản, bệnh viện
lao, tâm thần, trạm y tế xã...

- Mang lại hiệu quả lớn cho người dân và xã hội
Hiệu quả kinh tế - xã hội từ các CTMTQG mang lại là rất lớn và có tác động lan tỏa
rộng mạnh mẽ đến cộng đồng dân cƣ. Các chƣơng trình đƣợc thực hiện với những mục
tiêu đồng bộ nhƣ tạo việc làm, giảm nghèo, cải thiện và nâng cao chất lƣợng dịch vụ y tế,
văn hóa, giáo dục, đảm bảo nƣớc sạch cho ngƣời dân... do vậy đã có tác dụng cải thiện và
từng bƣớc nâng cao chất lƣợng cuộc sống cho ngƣời dân góp phần thực hiện mục tiêu xóa
đói, giảm nghèo, tăng trƣởng kinh tế, phát triển xã hội. Ngoài ra, việc triển khai thực hiện
các CTMTQG đã góp phần nâng cao ý thức và nhận thức của ngƣời dân về tầm quan trọng

dung chính sau:
của

Cơ sở pháp lý xây dựng chƣơng trình; đánh giá thực trạng tình hình

lĩnh vực thuộc CTMTQG; những vấn đề cấp bách cần đƣợc giải quyết thông qua
chƣơng trình;
- Phạm vi, quy mô và mục tiêu chung của chƣơng trình; các chỉ tiêu cơ bản phải đạt
đƣợc trong từng khoảng thời gian cụ thể; các dự án thành phần của chƣơng trình; các mục
tiêu, nhiệm vụ cụ thể; thời gian và địa điểm thực hiện của từng dự án thành phần;

-

Tổng mức kinh phí của chƣơng trình bao gồm cả kinh phí cho việc xử lý các

vấn đề về khoa học, công nghệ (nếu có), mức kinh phí theo từng năm, phƣơng thức

huy động các nguồn vốn;
10


-

Cơ chế, chính sách thực hiện chƣơng trình;

-

Yêu cầu đào tạo nguồn nhân lực thực hiện chƣơng trình;

-

* Tiêu chuẩn để lựa chọn các CTMTQG
-

Các vấn đề đƣợc chọn để giải quyết bằng CTMTQG là những vấn đề có

tính cấp bách, liên ngành, liên vùng và có tầm quan trọng đối với sự phát triển kinh
tế - xã hội chung của đất nƣớc mà Chính phủ phải tập trung nguồn lực và sự chỉ đạo
để giải quyết.
- Các vấn đề mà Chính phủ Việt Nam đã cam kết với quốc tế phải thực hiện
theo chƣơng trình chung của thế giới hoặc khu vực.
Mục tiêu, chỉ tiêu của CTMTQG đƣợc lựa chọn phải cụ thể, rõ ràng,
đo lƣờng

đƣợc; phù hợp với các mục tiêu của chiến lƣợc, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
chung của quốc gia trong khoảng thời gian xác định; đồng thời không trùng lặp với
mục tiêu, đối tƣợng của các chƣơng trình khác đang đƣợc thực hiện.


11


-

Tiến độ triển khai thực hiện CTMTQG phải phù hợp với kế hoạch hàng năm,

điều kiện thực tế và khả năng huy động nguồn lực. Các mục tiêu cụ thể phải xác định
theo thứ tự ƣu tiên hợp lý, bảo đảm đầu tƣ tập trung, có hiệu quả. Thời gian thực hiện

chƣơng trình là 5 năm hoặc phân kỳ thực hiện cho từng giai đoạn 5 năm.
1.2.4. Quản lý và điều hành nguồn vốn Chương trình mục tiêu quốc gia

trình đƣợc tổng hợp chung vào phần chi NSNN trong báo cáo tổng quyết toán
NSNN (đƣợc Bộ Tài chính tổng hợp từ các báo cáo của từng Bộ, tỉnh trong đó có
ghi những khoản chi cho CTMTQG).
1.3. Kiểm toán chƣơng trình mục tiêu quốc gia
1.3.1. Sự cần thiết khách quan phải kiểm toán chương trình mục tiêu quốc gia
Quá trình hình thành và phát triển của KTNN xuất phát từ yêu cầu khách quan
và đòi hỏi của quá trình chuyển đổi nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp sang
nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trƣờng, có sự quản lý
của nhà nƣớc và theo định hƣớng XHCN. KTNN đã trở thành một công cụ quản lý vĩ
mô của Nhà nƣớc, có vai trò quan trọng thực hiện chức năng kiểm tra, kiểm soát việc
chi tiêu NSNN, tăng cƣờng việc sử dụng hợp lý, đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu
quả các nguồn lực tài chính và tài sản công của quốc gia tại các cơ quan nhà nƣớc, các
đơn vị sự nghiệp, các tổ chức kinh tế nhà nƣớc, các đoàn thể, tổ chức xã hội có sử dụng
kinh phí do NSNN cấp, hoặc có nguồn gốc từ ngân sách.

Do tính chất đặc thù các CTMTQG là các chƣơng trình mang tính phúc lợi
xã hội, kinh phí sử dụng lớn, thƣờng kéo dài nhiều năm, cơ chế quản lý tài chính
đối với các nguồn kinh phí này có nhiều thay đổi và chƣa đƣợc hoàn thiện… Mục
tiêu của các CTMTQG thông thƣờng không phải là các con số tài chính mà thƣớc
đo kết quả của nó thƣờng là những chỉ tiêu phi tài chính. Do đó, để đảm bảo có một
đánh giá mang tính chất toàn diện thì cuộc kiểm toán CTMTQG sẽ bao gồm cả
kiểm toán tuân thủ đối với các số liệu tài chính và kiểm toán hoạt động (kiểm toán
tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực) đối với các chỉ tiêu phi tài chính.
Kinh phí của các CTMTQG thƣờng rất lớn, hoạt động đa dạng, phức tạp nên
một yêu cầu tất yếu là phải có sự kiểm tra giám sát từ một cơ quan kiểm tra tài chính
công về việc quản lý và sử dụng các nguồn kinh phí này; hơn thế việc đánh giá tính
kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của các CTMTQG là vấn đề phức tạp. Hiện nay, ở Việt
13