VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

HUỲNH THÁI LÂM

TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA
CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP THEO PHÁP LUẬT
VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

HUỲNH THÁI LÂM

TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA
CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP THEO PHÁP LUẬT
VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số : 838.01.07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS TRẦN ĐÌNH HẢO


Quốc và bài học đối với Việt Nam.................................................................. 29
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH
HIỆN NAY VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TỰ CHỦ TÀI
CHÍNH CỦA CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP TẠI THÀNH
PHỐ ĐÀ NẴNG ............................................................................................. 32
2.1. Thực trạng pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công
lập ở Việt Nam trong thời gian qua................................................................. 32
2.2. Khái quát chung về tổ chức, cơ chế quản lý, cơ chế tài chính và tình
hình hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập tại thành phố Đà Nẵng .... 50
2.3. Thực tiễn áp dụng pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự
nghiệp công lập ............................................................................................... 55
2.4. Đánh giá chung về tự chủ tài chính và vận dụng pháp luật về tự chủ tài
chính của các đơn vị sự nghiệp công lập trên địa bàn thành phố Đà Nẵng .... 59


CHƯƠNG 3. NHỮNG ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN
THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN
VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP ....................................................................... 63
3.1. Những định hướng hoàn thiện pháp luật về tự chủ tài chính ................... 63
3.2. Những giải pháp hoàn thiện pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn
vị sự nghiệp công lập ...................................................................................... 67
KẾT LUẬN .................................................................................................... 74
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

- BHYT

: Bảo hiểm y tế


: Thông tư Bộ Y tế

- UBND

: Uỷ ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1. Bảng phân loại số lượng đơn vị sự nghiệp công lập thành phố Đà
Nẵng theo lĩnh vực tính đến 31.12.2017 ......................................................... 50
Bảng 2.2. Bảng thống kê số lượng đơn vị sự nghiệp công lập theo mức độ tự
chủ tài chính tính đến 31.12.2017 ................................................................... 60


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trước yêu cầu của công cuộc đổi mới và hoàn thiện thể chế kinh tế của
nước ta theo tinh thần của nghị quyết đại hội XII của Đảng. Một trong những
nội dung quan trọng của hoàn thiện thể chế đó là cải cách nền tài chính công
trong đó cải cách cơ chế quản lý tài chính đối với các cơ quan hành chính và
đơn vị sự nghiệp công được xác định là công việc quan trọng.Mục tiêu của
đổi mới cơ chế tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công là trao quyền tự chủ
thật sự cho đơn vị về tổ chức bộ máy, sử dụng lao động, tăng cường huy động
và quản lý thống nhất các nguồn thu, đồng thời sử dụng tiết kiệm và có hiệu
quả các nguồn tài chính nhằm mở rộng và nâng cao chất lượng hoạt động sự
nghiệp của các đơn vị sự nghiệp công lập. Vì hiện nay số lượng và nhân lực
trong các đơn vị sự nghiệp công lập ở nước ta hiện nay rất lớn. Đơn vị sự
nghiệp công lập có vai trò rất quan trọng trong bộ máy nhà nước nhưng cũng
đang là gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Việc chuyển đổi các đơn vị sự

tăng khả năng tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực giáo
dục mà cụ thể là các trường đại học công lập ở Việt Nam.
- Tác giả Đinh Thị Hải Hậu (2008) "Tự chủ tài chính của các đơn vị sự
nghiệp du lịch công lập", luận văn thạc sỹ, Đại học kinh tế đại học quốc gia
Hà Nội, luận văn đã tiến hành đánh giá và phân tích thực trạng khi thực hiện
tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực du lịch,
từ đó đề xuất các giải pháp cụ thể về chính sách, cơ chế tự chủ tài chính đối
với đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực du lịch.
- Tạp chí tài chính, năm 2017, tác giả Nguyễn Quyết đã đưa ra một số
vấn đề về triển khai cơ chế tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập.
Tình hình nghiên cứu trên đây cho thấy các công trình khoa học, đề tài
2


nghiên cứu qua mỗi giai đoạn trong chừng mực nhất định đã góp phần làm
sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực tiễn về xây dựng và hoàn thiện pháp
luật tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập đáp ứng yêu cầu
đổi mới và phát triển.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Luận văn đã làm rõ và hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích thực trạng
vận dụng pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập trên
địa bàn thành phố Đà Nẵng, từ đó đề xuất những giải pháp góp phần hoàn
thiện pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Tự chủ tài chính và những nguyên tắc, quy định của pháp luật liên quan
đến việc tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập là một vấn đề bức
thiết trong giai đoạn hiện nay khi mà chúng ta đang triển khai thực hiện tự
chủ, sắp xếp lại các đơn vị sự nghiệp công lập. Nghiên cứu thực trạng những
qui định của pháp luật về tự chủ tài chính và đề ra những giải pháp nhằm tăng

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Về mặt lý luận, luận văn làm rõ bản chất, nội dung của tự chủ tài chính,
phân tích các nhân tố ảnh hưởng, các quy định của pháp luật cũng như đưa ra
các tiêu chí để đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về tự chủ tài chính.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Về mặt thực tiễn, luận văn tiến hành, phân tích thực trạng, những thuận
lợi cũng như khó khăn của việc vận dụng pháp luật về tự chủ tài chính hiện
nay đối với các đơn vị sự nghiệp công lập trên địa bàn thành phố Đà Nẵng.
Đánh giá tính hiệu lực, hiệu quả, tính linh hoạt, tính công bằng, tính ràng
buộc, tính đồng thuận của các đơn vị sự nghiệp công lập đối với các quy định
4


của pháp luật hiện hành. Từ đó đưa ra các giải pháp hoàn thiện những quy
định của pháp luật về tự chủ tài chính cho phù hợp với tình hình thực tế thực
hiện của các đơn vị sự nghiệp công lập tại thành phố Đà Nẵng.
7. Kết cấu của luận văn
Kết cấu của luận văn gồm 3 chương
Chương 1: Lý luận pháp luật về tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự
nghiệp công lập.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về tự chủ tài chính hiện nay và thực
tiễn áp dụng pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập
tại thành phố Đà Nẵng.
Chương 3: Những định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật tự chủ
tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập.

5



Theo góc độ pháp lý
Đơn vị sự nghiệp công lập có thể chia làm 5 loại:
Đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ
Đơn vị thuộc Tổng cục, Cục
Đơn vị thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Đơn vị thuộc cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Đơn vị thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện
Theo lĩnh vực hoạt động
Đơn vị sự nghiệp công lập được chia thành
Đơn vị sự nghiệp văn hoá, thể thao và du lịch
Đơn vị sự nghiệp giáo dục – đào tạo, dạy nghề
Đơn vị sự nghiệp y tế
Đơn vị sự nghiệp khoa học – công nghệ
Sự nghiệp thông tin truyền thông và báo chí
Đơn vị sự nghiệp kinh tế
1.1.3. Vai trò và đặc điểm của các đơn vị sự nghiệp công lập
Đặc điểm của đơn vị sự nghiệp công lập
Đơn vị sự nghiệp với mục đích hoạt động không vì lợi nhuận chủ yếu
phục vụ lợi ích công cộng. Trong quá trình cung cấp hàng hóa và dịch vụ
công cho xã hội, các đơn vị sự nghiệp được tạo nguồn thu nhất định thông qua
các khoản thu phí và các khoản thu từ cung cấp dịch vụ để trang trải các
khoản chi tiêu.
Vai trò của đơn vị sự nghiệp công lập
Thứ nhất, cung cấp các dịch vụ công về giáo dục, y tế, văn hóa, thể dục
- thể thao ... với chất lượng ngày càng cao và đa dạng hoá các loại hình dịch
dịch vụ qua đó đáp ứng nhu cầu ngày càng tốt hơn cho xã hội.
Thứ hai, là thực hiện các nhiệm vụ chính trị được giao: Như đào tạo và
7



xu thế phát triển. Số lượng đơn vị và nhân lực làm việc trong các đơn vị sự
nghiệp công lập ở nước ta rất lớn. Tính đến cuối năm 2016, cả nước có 57.995
đơn vị sự nghiệp công lập, sử dụng trên 2,4 triệu người làm việc.
Trong số các đơn vị sự nghiệp công lập, các đơn vị sự nghiệp giáo dục,
đào tạo có 41.800 đơn vị, chiếm 72,08% số lượng đơn vị và sử dụng 1.527
nghìn người làm việc (chiếm 62,54% về số lao động); Tiếp đó là các đơn vị sự
nghiệp y tế có 6.160 đơn vị, chiếm 10,62% và sử dụng 402 nghìn người (chiếm
16,49% về số lao động). Theo cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản công, tính đến
cuối năm 2016, tổng giá trị tài sản do các đơn vị sự nghiệp công lập quản lý và
sử dụng trên phạm vi cả nước chiếm 72,18% tổng giá trị tài sản công.
Bên cạnh những tác động tích cực như nâng cao số lượng, chất lượng
cung ứng dịch vụ sự nghiệp công và thực hiện tốt chính sách an sinh xã hội,
việc đảm bảo chi ngân sách nhà nước (NSNN) để duy trì hệ thống các đơn vị
sự nghiệp cung cấp dịch vụ sự nghiệp công đã tác động nhất định tới điều
chỉnh cơ cấu ngân sách theo hướng tăng chi thường xuyên và giảm chi đầu tư.
Giai đoạn 2006 - 2010, tỷ trọng chi thường xuyên có xu hướng tăng từ mức
52,5% tổng chi NSNN năm 2006 lên 58% năm 2010 và đến giai đoạn 20112015 có xu hương tăng mạnh, bình quân chiếm khoảng 67% tổng chi NSNN.
Tương ứng, tỷ trọng chi đầu tư phát triển bố trí trong dự toán NSNN
bình quân giai đoạn 2011-2015 khoảng 18%, thấp hơn giai đoạn 2006-2010
(bình quân 24,4%). Phần lớn số lượng lao động làm việc trong các đơn vị sự
nghiệp công lập đều hưởng lương từ nguồn NSNN, tạo áp lực rất lớn cho
NSNN khi thực hiện đổi mới chính sách tiền lương.
Thực tế này cho thấy, chúng ta cần thực hiện tự chủ tài chính và đẩy
mạnh việc tăng quyền tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập,
giảm mạnh tỷ trọng, nâng cao hiệu quả chi NSNN cho đơn vị sự nghiệp công
lập, để cơ cấu lại NSNN, cải cách tiền lương và nâng cao thu nhập cho cán
9


bộ, viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập. Tạo mọi điều kiện thuận lợi để

động, nâng cao kỹ năng quản lý, chất lượng hoạt động sự nghiệp, tăng cường
tính công khai, minh bạch trong việc tổ chức, điều hành nhân sự, chi tiêu tài
chính góp phần thúc đẩy cho sự phát triển.
- Thu nhập bình quân của người lao động từng bước được cải thiện,
việc chi trả thu nhập cho từng người lao động trong đơn vị do Thủ trưởng đơn
vị quyết định theo quy chế chi tiêu nội bộ gắn với hiệu suất công tác, góp
phần thu hút nguồn lao động có trình độ cao vào làm việc tại các đơn vị, hạn
chế nạn chảy máu chất xám của các đơn vị sự nghiệp công.
Những tác động tiêu cực
Một là, có thể xảy ra sự cạnh tranh không lành mạnh giữa các đơn vị có
cùng chức năng, nhiệm vụ giống nhau hoạt động trong một lĩnh vực sự nghiệp
cụ thể, ví dụ như giáo dục: Các trường đại học giống nhau ở ngành nghề đào
tạo, nội dung đào tạo sẽ dễ dẫn đến cạnh tranh không lành mạnh vơi nhau.
Nguyên nhân do muốn thu hút người học các trường thường đưa ra những ưu
đãi khác nhau như giảm học phí, khi giảm học phí sẽ làm cho các trường thiếu
hụt nguồn thu, buộc phải cắt giảm nội dung, chương trình đào tạo cũng như
giảm thời gian học của người học, bên cạnh đó người học sẽ bị ảnh hưởng về
chất lượng dịch vụ đi kèm như: thư viện, thiết bị dạy học và thực hành, thực
tập ... cuối cùng sẽ dẫn đến giảm chất lượng đào tạo.
Hai là, các đơn vị sự nghiệp có quy mô nhỏ sẽ gặp khó khan. Bởi vì các
đơn vị nhỏ này thường có cơ sở vật chất nhỏ, chưa có đủ các nguồn lực, khó
tạo được lòng tin với các đối tác và gặp khó khăn trong hoạt động nhất là các
đơn vị sự nghiệp ở lĩnh vực giáo dục.
Ba là, có thể tạo ra khuynh hướng làm cho các đơn vị sự nghiệp tìm
mọi cách để phát triển nguồn thu, tăng thu dẫn tới vi phạm các quy định về
quản lý. Ví dụ, trong lĩnh vực giáo dục, vì nguồn thu các trường sẽ tăng
11


cường mở rộng quy mô đào tạo nhằm tăng số lượng người học, tăng số giờ

sách nhà nước.
Thực tế việc lập dự toán thu – chi có vai trò quan trọng trong việc xác
định cơ cấu nguồn thu, khả năng tự đảm bảo chi thường xuyên từ đó làm cơ
sở xác định mức hỗ trợ của ngân sách nhà nước để giao dự toán cho các đơn
vị đồng thời cũng xác định loại hình đơn vị sự nghiệp để thực hiện quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính. Thực tế, khi đơn vị lập dự toán thu – chi
NSNN vẫn mang tâm lý lập dự toán thu chưa phản ánh hết nguồn thu, hoặc
lập dự toán thu thấp hơn số thực thu năm trước, nội dung chi cao hơn để được
tăng hỗ trợ từ NSNN.
Chấp hành dự toán thu – chi hàng năm theo chế độ, chính sách và quyết
toán thu – chi ngân sách nhà nước cần chú ý đến tính hợp lý của các dự toán
được cấp, việc sử dụng kinh phí thực hiện chế độ tự chủ, xem xét từng khoản
chi phí thực hiện chế độ tự chủ có đúng quy định không, việc sử dụng kinh
phí quản lý hành chính giao để thực hiện chế độ tự chủ tiết kiệm được, xem
xét việc hạch toán, quyết toán ngân sách, chuyển nguồn kinh phí có đúng biểu
mẫu, thời hạn quy định không điều này góp phần xác định mức độ tự chủ tài
chính của đơn vị được đảm bảo theo quy định.
1.2.4.2. Công tác quản lý thu – chi tài chính
Về quản lý nguồn thu: nguồn thu thường được hình thành từ các
nguồn:
- Nguồn kinh phí cấp phát từ ngân sách nhà nước (NSNN) để thực hiện
nhiệm vụ chính trị, chuyên môn được giao. Đây là nguồn thu chủ yếu, nó
đóng vai trò rất quan trọng trong việc đảm bảo nguồn tài chính cho hoạt động
của các đơn vị sự nghiệp. Tuy nhiên, với việc đổi mới cơ chế quản lý, điều
hành góp phần tăng cường tính tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp thì
13


nguồn ngân sách nhà nước cấp cho các đơn vị hiện nay sẽ có xu thế giảm
mạnh góp phần giảm gánh nặng chi tiêu cho NSNN trong bối cảnh hiện nay.

Yêu cầu đặt ra trong công tác quản lý chi trong các đơn vị sự nghiệp là
phải có tính hiệu quả và tiết kiệm. Nguồn lực luôn có giới hạn nhưng nhu cầu
sử dụng không có giới hạn. Hoạt động sự nghiệp diễn ra trên phạm vi rộng, đa
dạng và phức tạp dẫn đến nhu cầu chi luôn gia tăng với tốc độ nhanh chóng
trong khi khả năng huy động nguồn thu có hạn nên tiết kiệm để đạt hiệu quả
trong quản lý tài chính là vấn đề vô cùng quan trọng. Do đó việc phải tính
toán sao cho với chi phí thấp nhất nhưng vẫn đạt hiệu quả cao nhất là vấn đề
quan tâm hàng đầu của quản lý tài chính. Muốn vậy các đơn vị phải sử dụng
đồng thời nhiều biện pháp khác nhau, trong đó có tổ chức hệ thống thông tin
bằng số liệu để phản ánh, ghi nhận kịp thời các khoản chi theo từng nội dung
chi, từng nhóm chi, mục chi và thường xuyên tổ chức phân tích, đánh giá,
tổng kết rút kinh nghiệm, trên cơ sở đó đề ra biện pháp tăng cường quản lý
chi.
Việc quản lý thu – chi tài chính đóng vai trò vai trọng, ảnh hưởng đến
việc thực hiện tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập.
1.2.4.3. Công tác kiểm tra tài chính
Để đảm bảo các qui định về các mục thu chi ngân sách, cần tiến hành
việc kiểm tra qui trình quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệp:
- Kiểm tra việc lập dự toán ngân sách
Các cơ quan kiểm tra cần kiểm tra căn cứ lập dự toán theo các văn bản
hướng dẫn lập dự toán của Bộ Tài chính đối với các đơn vị dự toán cấp I, các
hướng dẫn của của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên đối với đơn vị dự toán
cấp II. Việc lập dự toán chi ngân sách phải lập theo hai nội dung riêng biệt, đó
là kinh phí thực hiện chế độ tự chủ và kinh phí không thực hiện chế độ tự chủ.
Khi kiểm tra phải kiểm tra từng phần theo dự toán kinh phí thực hiện chế độ
15


tự chủ và dự toán phần kinh phí không thực hiện chế độ tự chủ.
Dự toán phần kinh phí không thực hiện chế độ tự chủ phải lập trên cơ

Kiểm tra việc sử dụng kinh phí quản lý hành chính giao để thực hiện
chế độ tự chủ tiết kiệm được: Cuối năm ngân sách, sau khi đã hoàn thành các
nhiệm vụ, công việc được giao, cơ quan thực hiện chế độ tự chủ có số chi
thấp hơn số dự toán kinh phí quản lý hành chính được giao (kinh phí do ngân
sách nhà nước cấp, các khoản phí, lệ phí được để lại theo chế độ quy định, các
khoản thu hợp pháp khác), kiểm tra cần xem xét kinh phí tiết kiệm được có sử
dụng đúng nội dung và mục đích không?
- Kiểm tra việc quyết toán kinh phí
Quá trình này, kiểm tra nên xem xét việc chuyển nguồn kinh phí
(nguồn thực hiện chế độ tự chủ và không thực hiện chế độ tự chủ) sang năm
sau có đúng không? kiểm tra lại số kinh phí tiết kiệm được, việc hạch toán kế
toán và mục lục ngân sách có đúng quy định không? việc quyết toán ngân
sách có đúng thời hạn, biểu mẫu không? xem xét quyết toán có được công
khai không?
1.3. Nội dung pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự
nghiệp công lập
Pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập là tổng
hợp các văn bản quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh
các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức, hoạt động của các đơn vị
sự nghiệp công lập tham gia trong quan hệ tài chính.
Trong quá trình tham gia các quan hệ tài chính, thực hiện việc tự chủ
tài chính, tất yếu các đơn vị sự nghiệp công lập phải thực hiện các quyền và
nghĩa vụ pháp lý nhất định. Do đó, pháp luật cần xác định rõ các nguồn lực tài
chính và nội dung các khoản chi của đơn vị sự nghiệp, phạm vi va mức độ tự
chủ, xác định quyền và nghĩa vụ của các đơn vị sự nghiệp đối với công tác
17


quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính của mình. Hiện nay, pháp luật quy
định về tự chủ tài chính áp dụng đối với các đơn vị sự nghiệp công lập bao