CHƯƠNG II MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ CƠ SỞ PHÁP LÝ TRONG DU LỊCH
2.1. Vài nét về tình hình pháp luật về Du lịch trước năm 2005
Ngành Du lịch ở Việt Nam ra đời năm 1960 trên cơ sở Nghị định 26/CP
của Chính phủ. Những năm đầu tiên với mục đích phục vụ chủ yếu cho khách
nội địa đó là những công dân có thành tích trong chiến đấu, học tập, lao động
được đi nghỉ mát, điều dưỡng.
Đến ngày 12/9/1969, ngành Du lịch giao cho Bộ Công an và Văn phòng
Thủ tướng trực tiếp quản lý. Năm 1977 du lịch được giao cho ngành Công an
quản lý.
Do tính chất, nhiệm vụ của đất nước mà du lịch chưa có điều kiện để phát
triển.
Năm 1978, BTN Quốc hội ban hành Nghị định 282/NQQ QHK6 thành
lập Tổng cục Du lịch trên cơ sở một Vụ của Bộ Nội vụ trực thuộc Hội đồng Bộ
trưởng. Sự kiện này đánh dấu một bước chuyển biến quan trọng trong quá trình
phát triển của ngành du lịch Việt Nam. Bởi vì sự kiện này đã phản ánh mức độ
nhận thức về tầm quan trọng và vai trò hiệu quả kinh tế - xã hội của nó đối với
sự phát triển của nước nhà.
Chính sự thay đổi về mặt tổ hức này đã mở rộng thẩm quyền và chức
năng của cơ quan quản lý du lịch. Giai đoạn này, bộ máy tổ chức và quản lý của
Tổng cục Du lịch dần được hoàn thiện, ngày 23/1/1979 Hội đồng Bộ trưởng ra
Nghị định 32/CP quy định chức năng và nhiệm vụ của ngành Du lịch, năm 1981
ban hành Nghị định 137/CP quy định phương hướng phát triển của ngành. Cũng
năm 1981 Du lịch Việt Nam là thành viên chính thức của Tổ chức Du lịch thế
giới (WTO). Cơ sở vật chất kỹ thuật của ngành cũng được mở rộng bằng việc
xây dựng khánh sạn mới ở miền Bắc, tiếp quản các khách sạn của chế độ cũ sau
ngày miền Nam giải phóng.
Năm 1986 một sự kiện lịch sử quan trọng đã diễn ra, đánh dấu sự khởi
đầu cho một giai đoạn cho một giai đoạn mới của đất nước. Đó là đường lối đổi
mới nền kinh tế do Đại hội Đảng toàn quốc lần VI đề ra. Với chính sách mở
cửa: Việt Nam muốn là bạn của tất cả các nước, du lịch Việt Nam đã thực sự có
điều kiện khởi sắc. Tuy nhiên, phải 4 năm sau, tức là năm 1990 chúng ta mới
DN du lịch có vốn đầu tư nước ngoài
DN du lịch hợp tác xã
DN du lịch công ty trách nhiệm hữu hạn
DN du lịch công ty cổ phần
Hộ kinh doanh dịch vụ du lịch
DN du lịch tu nhân
Du lịch gồm 8 Vụ chức năng, 6 đơn vị sự nghiệp, 17 doanh nghiệp trực thuộc.
Toàn ngành có khoảng gần 1.000 doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế.
Mô hình tổ chức quản lý Nhà nước về du lịch được thể hiện ở sơ đồ sau:
Mô hình tổ chức quản lý Nhà nước về du lịch ở Việt Nam hiện nay
Được sự quan tâm của Đảng và Chính phủ, với chính sách mở cửa của
Nhà nước, sự phối hợp hỗ trợ của các cấp ngành, đoàn thể và sự cố gắng nỗ lực
của cán bộ công nhân viên toàn ngành, nên du lịch Việt Nam đã đạt được các
kết quả tiến bộ đáng kể.
Khi nói đến cơ sở pháp lý về du lịch - không thể không đề cập đến một sự
kiện quan trọng làm cơ sở thay đổi bộ mặt du lịch ở Việt Nam. Đó là: tháng 2
năm 1999, UBTV Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Du lịch - Lần đầu tiên ở
Việt Nam Du lịch được điều chỉnh bằng những nguyên tắc, quy phạm pháp luật
trong một văn bản thống nhất có hiệu lực cao.
Với 9 chương, 56 điều, Pháp lệnh Du lịch đã từng bước đi vào cuộc sống,
hướng và điều chế các quan hệ Việt Nam theo đường lối đổi mới của Đảng trên
cơ sở thực hiện Pháp lệnh du lịch - Du lịch Việt Nam đã thu được nhiều thành
quả to lớn. Do đó không thể không đề cập đến một số nét của Pháp lệnh này.
Cách đây gần 1 năm Tổng cục Du lịch và bước đầu tổng kết 4 năm triển
khai Pháp lệnh du lịch để đánh giá mặt "được" mặt "chưa được" của Pháp lệnh
và các văn bản pháp lý khác có liên quan thấy được những hạn chế, bất cập của
chúng nhằm tạo nên cơ sở pháp lý khoa học hơn, vững chắc hơn cho du lịch -
Đó là Luật Du lịch. Tham khảo kết quả đánh giá 4 năm thực hiện Pháp lệnh cho
ta một cái nhìn khái quát hơn về Du lịch Việt Nam.
2.2. Đánh giá chung sau 5 năm thực hiện Pháp lệnh du lịch
lữ hành quốc tế, trong đó có 97 doanh nghiệp Nhà nước, 7 doanh nghiệp liên
doanh và 3 công ty trách nhiệm hữu hạn (TNHH). Đến nay, Tổng cục đã thực
hiện cấp, đổi 250 giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế cho các doanh nghiệp,
trong đó có 122 doanh nghiệp Nhà nước, 96 công ty TNHH và 20 công ty cổ
phần, 3 doanh nghiệp tư nhân và 9 liên doanh lữ hành (hoạt động theo giấy phép
đâu tư). Các địa phương có nhiều doanh nghiệp lữ hành quốc tế là Thành phố
Hồ Chí Minh (85 doanh nghiêp), Hà Nội (82 doanh nghiệp), Quảng Ninh (12
doanh nghiệp), Đà Nẵng (12 doanh nghiệp), Hải Phòng (07 doanh nghiệp). Như
vậy, so với thời điểm trước khi ban hành Nghị định 27, hiện nay số doanh
nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế đã tăng 143 doanh nghiệp, trong đó chủ yếu
là công ty TNHH.
Nghị định 27 được ban hành và triển khai với những điều kiện, thủ tục
cấp phép đã đơn giản đến mức tối đa, giải quyết được sự không nhất quán giữa
một số quy định của Pháp lệnh Du lịch so với Luật Doanh nghiệp, do Pháp lệnh
Du lịch ban hành trước Luật Doanh Nghiệp.
Qua theo dõi kết quả kinh doanh cho thấy, bên cạnh một số doanh nghiệp
Nhà nước hoạt động lữ hành quốc tế lâu năm vẫn giữ vai trò chủ lực trong kinh
doanh lữ hành và một số doanh nghiệp liên doanh lữ hành, các doanh nghiệp
được cấp phép mới, đặc biệt là một số công ty TNHH đã hoà nhập nhanh vào
môi trường kinh doanh lữ hành của nước ta, chủ động nghiên cứu, tiếp cận thị
trường, góp phần mở rộng thị trường quốc tế và thu hút được nhiều khách từ các
thị trường này tới Việt Nam trong 2 năm qua.
Tuy nhiên cũng cần thấy rằng, sự tăng nhanh chóng của các doanh nghiệp
lữ hành quốc tế đi liền với tình hình vi phạm đang có chiều hướng tăng lên và
đa dạng hơn. Do điều kiện cấp phép rất đơn giản, dễ dàng, số lượng doanh
nghiệp lữ hành quốc tế tăng nhanh nhưng hiệu quả kinh doanh và chất lượng
dịch vụ không tăng theo tương xứng. Nhiều doanh nghiệp đăng ký kinh doanh
hoặc xin phép song trên thực tế không hoạt động do không có đủ thực lực, từ đó
phát sinh hiện tượng tiêu cực như cho người nước ngoài núp bóng, trốn thuế, vi
phạm chế độ quản lý, báo cáo, giành giật khách giữa các công ty lữ hành, cạnh
số lượng doanh nghiệp đã đăng ký tại cơ quan đăng ký kinh doanh. Trong lĩnh
vực kinh doanh lữ hành nội địa gần đây đã xuất hiện nhu cầu cần có hướng dẫn
viên trong khi khái niệm hướng dẫn viên theo Pháp lệnh chỉ bao gồm hướng
dẫn viên lữ hành quốc tế. Điều này đòi hỏi có nghiên cứu thêm về khái niệm
hướng dẫn viên và sự cần thiết của hướng dẫn viên lữ hành nội địa.
- Tình trạng núp bóng: Hiện nay, tình trạng núp bóng trong hoạt động
kinh doanh lữ hành vẫn tồn tại và hoạt động ngày càng tinh vi hơn. Một số
doanh nghiệp lữ hành quốc tế vẫn cho phép các tổ chức nước ngoài núp bóng
kinh doanh lữ hành quốc tế. Một số cá nhân có quốc tịch nứơc ngoài thông qua
việc kết hôn với người có giấy phép nhưng thực chất không có khả năng làm lữ
hành quốc tế đã biến thành bình phong cho các tổ chức, cá nhân không phép
thông qua việc cung cấp dịch vụ visa, cho mượn danh nghĩa thông qua các Chi
nhánh, văn phòng đại diện, hoặc cho người nước ngoài vào trực tiếp ngồi làm
việc tại doanh nghiệp. Một số Văn phòng đại diện của Du lịch nước ngoài ở
Việt Nam lợi dụng cơ chế cấp phép đặt văn phòng đại diện dễ dàng đã lợi dụng
danh nghĩa văn phòng đại diện để kinh doanh Du lịch. Vì vậy, hiện tượng núp
bóng đã trở thành vấn đề nổi cộm và đã được nêu lên tại một số Hội Nghị định
về lữ hành cũng như đặt ra nhiều vấn đề cho công tác quản lý lữ hành của nước
ta. Tình hình này đồng thời đòi hỏi cần có quy định chặt chẽ hơn để khắc phục.
- Về liên doanh lữ hành quốc tế: để hỗ trợ, tạo điều kiện cho các doanh
nghiệp lữ hành quốc tế Việt Nam phát triển, trước đây, Tổng cục Du lịch đã đưa
ra một số điều kiện nhằm hạn chế các liên doanh lữ hành quốc tế (vốn 1 triệu
USD, bên Việt Nam góp 51%, thời hạn 10 năm, phía Việt Nam phải là doanh
nghiệp lữ hanh quốc tế...). Tuy nhiên, những điều kiện đó chưa được thể hiện
dưới dạng quy định pháp lý, vì vậy một số doanh nghiệp lách kẽ hở của pháp
luật, tạo ra các liên doanh lữ hành quốc tế trá hình, gâylên tình trạng cạnh tranh
khônglành mạnh trong kinh doanh lữ hành quốc tế.
* Về vận chuyển khách Du lịch:
Chính phủ đã bãi bỏ giấy phép kinh doanh vận chuyển khác Du lịch;
Quyết định liên ngành số 2418/QĐ-LB ngày 04/12/1993 về quản lý vận chuyển
vướng mắc trong việc cấp chứng chỉ nghiệp vụ, ngoại ngữ chuyên ngành Du
lịch. Do nhu cầu thực tế về sử dụng hướng dẫn viên cho các tour Du lịch, các
doanh nghiệp lữ hành quốc tế buộc phải sử dụng nhiều hướng dẫn viên không
có thẻ, đặc biệt đối với trường hợp một số tiếng hiếm sử dụng như tiếng Hàn
Quốc, Nhật Bản, Tây Ban Nha.... Trong một số trường hợp cần có quy định
giảm bớt yêu cầu về điều kiện cấp thẻ để phù hợp với thực tế.
- Công tác quản lý hướng dẫn viên Du lịch thời gian qua còn nhiều hạn
chế, tình trạng hướng dẫn viên hoạt động không có thẻ, hướng dẫn viên bị thu
thẻ ở địa phương này lại về xin cấp thẻ ở địa phương khác, hướng dẫn viên
không chấp hành quyết định sử phạt hành chính, thao túng gây áp lực với doanh
nghiệp..... đã xảy ra ở nhiều địa phương. Điều này một phần do các quy định
quản lý hướng dẫn viên chưa cụ thể, chặt chẽ, các biện Pháp lệnh Du lịch chế
tài chưa đủ mạnh, thêm nữa việc thông tin giữa các địa phương chưa kịp thời và
chưa bắt buộc.
- Một thực tế nữa cho thấy xu hướng hiện nay hướng dẫn viên tự do
hành nghề, không muốn ký hợp đồng dài hạn với một doanh nghiệp. Mặt khác,
nhiều doanh nghiệp lữ hành quốc tế không coi trọng việc quản lý và đào tạo
hướng dẫn viên, sử dụng hướng dẫn viên chủ yếu theo yêu cầu vụ việc, vì vậy
quy định về việc hướng dẫn viên hoạt động phải gắn với một doanh nghiệp lữ
hành quốc tế là không còn phù hợp. Xu hướng hướng dẫn viên hành nghề tự do
là xu hướng chung trên thế giới, đòi hỏi chúng ta phải tìm ra các biện pháp quản
lý hướng dẫn viên phù hợp hơn như thông qua hiệp hội hướng dẫn viên, ban
hành quy tắc ứng xử của hướng dẫn viên.v.v....
* Về xúc tiến Du lịch, hợp tác quốc tế, đào tạo phát triển nguồn nhân
lực Du lịch:
- Về xúc tiến Du lịch: Hoạt động xúc tiến, quảng bá Du lịch trong một số
năm qua được thực hiện không chỉ ở cấp độ trung ương mà cả ở địa phương và
doanh nghiệp, đã góp phần quan trọng đưa hình ảnh Việt Nam ngày càng rõ nét
trên các thị trường trọng điểm của Du lịch Việt Nam. Tuy nhiên, thực tiễn cũng
cho thấy hoạt động xúc tiến , quảng bá của doanh nghiệp Du lịch chưa có quy
tư, phát triển. Chính những quy định này đã tạo điều kiện thuận lợi cho các
thành phần tham gia vào công tác đào tạo, phát triển nguồn nhân lực Du lịch;
khuyến khích mở trường dân lập, tư thục đào tạo về lữ hành, khách sạn (hiện có
22 trường trung học chuyên nghiệp, cơ sở đào tạo nghề về Du lịch, 28 trường
đại học, cao đẳng có khoa, tổ bộ môn đào tạo về lữ hành, khách sạn); khuyến
khích cá nhân tự học, tham gia các khoá bồi dưỡng ngoài giờ, du học tự túc,
bán tự túc... qua đó đã tăng một cách đáng kể cả về số lượng và chất lượng
nguồn nhân lực Du lịch.
Tuy nhiên, do chưa có chính sách cụ thể về khuyến khích đầu tư trong
lĩnh vực đào tạo phát triển nguồn nhân lực Du lịch; thực hiện xã hội hoá giáo
dục về Du lịch chưa đựoc cụ thể hoá trong Pháp lệnh; chính sách thu học phí
chưa phù hợp với thực tế vì đào tạo Du lịch đòi hỏi thực hành nhiều và tốn kém;
việc thu học phí ở các cơ sở đào tạo cônglập quá thấp, trong khi đó việc thu học
phí ở các trường dân lập, tư thục lại chưa có cơ chế quản lý hiệu quả; chưa có sự
phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan quản lý Nhà nước về giáo dục và quản lý ngành
Du lịch.
* Về quản lý cơ sở lưu trú Du lịch:
Sau khi Nghị định số 39/2000/NĐ-CP và Thông tư 01/2001/TT-TCDL,
Quyết định 02/2001/QĐ-TCDL của Tổng cục Du lịch đựơc ban hành, Bộ Tài
chính ban hành Thông tư số 87/2002/TT-BTC về hướng dẫn thực hiện chế độ
thu nộp, quản lý sử dụng phí thẩm định cơ sở lưu trú Du lịch. Tổng cục Du lịch
cũng đã làm việc với các cơ quan chức năng để giải quyết những vướng mắc
trong việc sử dụng các chương trình thu tín hiệu truyền hình từ vệ tinh (TVRO)
để thu trực tiếp các chương trình truyền hình của nước ngoài trong cơ sở lưu trú
Du lịch; tham gia cùng Bộ Kế hoạch và Đầu tư xây dựng quy chế quản lý trò
chơi điện tử có thưởng, theo đó cho phép các cơ sở lưu trú Du lịch có đủ tiêu
chuẩn được tổ chức kinh doanh loại hình dịch vụ này.
Quản lý Nhà nước trong lĩnh vực cơ sở lưu trú Du lịch trước hết thực hiện
thông qua việc phân loại, xếp hạng cơ sở lưu trú Du lịch. Hiện nay, cả nước có
3.761 cơ sở lưu trú Du lịch với 83.239 phòng, trong đó có 869 khách sạn được
điều kiện bắt buộc về vệ sinh, y tế, an toàn... đối với các hình thức cơ sở lưu trú;
đồng thời cần nghiên cứu để có một số chính sách khuyến khích các cơ sở này
nâng cấp, phát triển cơ sở vật chất và dịch vụ của mình.
- Trách nhiệm của cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch đối với phát
triển cơ sở lưu trú Du lịch chưa được cụ thể, do đó khi tiến hành thiết kế, đầu tư
xâydựng cơ sở lưu trú Du lịch không có ý kiến thẩm định của cơ quan quản lý
Nhà nước về Du lịch dẫn đến hiện tượng vẫn còn những cơ sở được xây dựng
không đúng tiêu chuẩn, gây lãng phí, ảnh hưởng tới tính chuyên nghiệp, chất
lượng phục vụ và hiệu quả kinh doanh sau này.
- Một số loại hình cơ sở lưu trú kinh doanh đón khách Du lịch nhưng
không nằm trong phạm vi điều chỉnh của cácvăn bản quản lý về Du lịch như
nhà khách, nhà nghỉ của các Bộ, ngành, địa phương; nhà trọ, phòng trọ trên các
tàu, thuyền... dẫn đến hiện tượng môi trường kinh doanh không bình đẳng, cạnh
tranh thiếu lành mạnh giữa đơn vị kinh doanh và đơn vị được bao cấp, không
hạch toán kinh doanh, làm thất thu ngân sách Nhà nước, gây khó khăn, phức tạp
cho công tác quản lý Nhà nước.
- Thiếu các quy định về tiêu chuẩn trình độ nghề nghiệp của người quản
lý và nhâ viên trong khách sạn, do vậy bắt buộc các khách sạn đào tạo, làm bất
lợi cho Việt Nam khi tham gia hội nhập quốc tế và phải cam kết thực hiện tự do
hoá thương mại dịchvụ.
- Các chính sách về phát triển cơ sở lưu trú Du lịch còn thiếu và chưa
đồng bộ: việc đưa ra các chính sách phát triển dài hạn cho hoạt động kinh doanh
cơ sở lưu trú Du lịch chưa được cụ thể; các quy định về thuế, vay vốn, xuất
nhập khẩu, tiền lương, giá cả... còn chưa hợp lý, chưa tạo điều kiện và khuyến
khích đối với hoạt động kinh doanh cơ sở lưu trú Du lịch.
* Vấn đề quản lý quy hoạch Du lịch:
Việc xây dựng, điều chỉnh quy hoạch tổng thể phát triển Du lịch Việt
Nam cũng như quy hoạch phát triển Du lịch địa phương đã góp phần tích cực
vào việc quản lý, đầu tư, xây dựng phát triển Du lịch tại địa phương; công tác
quy hoạch đã góp phần quản lý, bảo vệ, khai thác tài nguyên Du lịch được đúng
- Về quản lý hoạt động thiết kế, xây dựng các công trình tại các khu,
điểm Du lịch: trong Pháp lệnh có quy định cần phải có ý kiến thoả thuận của cơ
quan quản lý Nhà nước về Du lịch có thẩm quyền. Quy định này trên thực tế rất
ít được chấp hành do một mặt, ngành Du lịch chưa xây dựng được hệ thống tiêu
Copyright: Tài liệu đại học ©