BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
….…/…….
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

BẾ THỊ HỒNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019

BỘ NỘI VỤ
.…./……


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
….…/…….

BỘ NỘI VỤ
.…./……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

BẾ THỊ HỒNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 8.34.04.03

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. HÀ QUANG THANH



Bế Thị Hồng


MỤC LỤC
Lời cảm ơn
Lời cam đoan
Danh mục ký hiệu và các chữ viết tắt
Mục lục
Mở đầu ................................................................................................................. 01
Chƣơng 1. Cơ sở lý luận và pháp lý về chất lƣợng ban hành VBHC của
UBND cấp xã........................................................................................................ 12
1.1. Khái niệm công cụ ........................................................................................ 12
1.1.1. Văn bản quản lý nhà nước ...................................................................... 12
1.1.2. Văn bản hành chính................................................................................. 13
1.1.3. Ban hành văn bản hành chính ................................................................. 14
1.1.4. Hệ thống văn bản hành chính.................................................................. 15
1.1.5. Chất lượng ban hành VBHC ................................................................... 15
1.2. VBHC của UBND cấp xã ............................................................................. 19
1.2.1. UBND cấp xã trong QLHCNN tại cơ sở ................................................ 19
1.2.2. Sự cần thiết ban hành VBHC của UBND cấp xã ................................... 19
1.2.3. VBHC do UBND cấp xã ban hành ......................................................... 20
1.2.4. Đặc điểm VBHC của UBND cấp xã ....................................................... 22
1.3. Chất lƣợng ban hành VBHC của UBND cấp xã ....................................... 23
1.3.1. VBQLNN về ban hành văn bản hành chính .......................................... 23
1.3.2. Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBHC của UBND cấp xã ........ 25
1.4. Những yếu tố ảnh hƣởng đến chất lƣợng ban hành VBHC của UBND
cấp xã ................................................................................................................... 32
1.4.1. Yếu tố khách quan ................................................................................... 32
1.4.2. Yếu tố chủ quan ...................................................................................... 35

xã ........................................................................................................................... 73
3.2.1. Chuẩn hóa quy trình ban hành VBHC .................................................... 73
3.2.2. Đào tạo đội ngũ cán bộ công chức làm việc tại UBND cấp xã .............. 75
3.2.3. Nâng cao nhận thức của đội ngũ cán bộ công chức về vai trò của
VBHC đối với hoạt động quản lý nhà nước tại cấp xã ......................................... 78
3.2.4. Tăng cường kinh phí, trang thiết bị trong hoạt động ban hành VBHC
của UBND cấp xã.................................................................................................. 80
Ti u kết chƣơng 3 ................................................................................................ 85
KẾT LUẬN .......................................................................................................... 86
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................... 87
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC BẢNG SỐ LIỆU

Trang
Bảng 2.1. Thống kê số lượng và hình thức văn bản hành chính của UBND cấp xã trên địa
bàn huyện Châu Đức, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu giai đoạn 2015 - 2019 ............ 39


DANH MỤC KÝ HIỆU VÀ CÁC CHỮ VIẾT TẮT
STT

Chữ viết tắt

Chữ viết đầy đủ

1

CC

NN
QLNN
QLHCNN
QPPL

11

TTBKT

12

UBND

13

VB

14

VBHC

15

VBQLNN

16

VT-LT

công chức

quyền nói chung và đối với chính quyền cấp xã nói riêng điều chỉnh, sửa đổi
hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể hóa các văn bản quy phạm
pháp luật, hướng dẫn cụ thể các chủ trương, chính sách của nhà nước, hỗ trợ
cho quá trình QLHCNN và thông tin pháp luật.
Trong thời gian qua, nhằm từng bước cải thiện và hoàn thiện công tác
ban hành văn bản hành chính của chính quyền các cấp, nhà nước đã ban hành
một hệ thống những văn bản làm khung pháp lý để quy định về ban hành
VBHC. Cụ thể: Luật số 80/2015/QH13 ngày 22 tháng 06 năm 2015 của Quốc
hội về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Nghị định số 34/2016/NĐ-CP
ngày 14 tháng 5 năm 2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và
biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Nghị định số
110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ về công tác văn

1


thư; Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 của Chính phủ
sửa đổi, bổ sung Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004
của Chính phủ về công tác văn thư; Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLTBNV-VPCP ngày 06 tháng 05 năm 2005 của Văn phòng Chính phủ và Bộ
Nội vụ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản; Thông tư
01/2011/TT-BNV ngày 19 tháng 01 năm 2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể
thức và kỹ thuật trình bày VBHC; Văn bản hợp nhất số 01/VBHN-BNV ngày
25 tháng 02 năm 2014 của Chính phủ về công tác văn thư và đã đạt được
nhiều kết quả quan trọng, góp phần tích cực vào việc nâng cao chất lượng ban
hành loại văn bản này.
Trong thực tiễn hoạt động quản lý, điều hành của các cơ quan, tổ chức
nói chung khi ban hành để sử dụng hệ thống văn bản này đã đạt được những
thành tựu đáng kể như: các văn bản hành chính được ban hành đúng thẩm
quyền, chuẩn hóa về cả về nội dung và hình thức, bảo đảm tính hợp hiến, hợp
pháp, đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất trong hệ thống pháp luật; góp phần

và cơ quan cấp trên về kết quả thực hiện công việc.
Công tác ban hành VBHC của UBND cấp xã, huyện Châu Đức, tỉnh Bà
Rịa – Vũng Tàu luôn được coi trọng và là hoạt động không thể thiếu trong
QLHCNN tại địa phương. Trong nhiều năm qua, VBHC của UBND cấp xã
trên địa bàn huyện Châu Đức, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu được ban hành với số
lượng lớn và chất lượng của VBHC ngày càng được cải thiện rõ rệt. Kết quả
đạt được này là do sự quan tâm đúng mực của các đơn vị hành chính cấp xã
trên địa bàn huyện Châu Đức, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu trong việc thực hiện
những quy định trong công tác ban hành VBHC. Bên cạnh những ưu điểm đó
thì việc ban hành VBHC tại cấp xã trên địa bàn huyện Châu Đức, tỉnh Bà Rịa
– Vũng Tàu vẫn còn nhiều hạn chế cần sớm khắc phục như về kỹ thuật soạn
thảo, về thể thức và kỹ thuật trình bày, về ngôn ngữ, về trình tự ban hành văn
bản cũng như đội ngũ công chức phụ trách công tác này...
3


Để giải quyết tình trạng trên, hướng đến tìm kiếm các giải pháp cho
việc nâng cao chất lượng ban hành VBHC, tôi chọn đề tài: “Chất lượng ban
hành VBHC của UBND cấp xã trên địa bàn huyện Châu Đức, tỉnh Bà Rịa
– Vũng Tàu” làm nội dung nghiên cứu cho luận văn bậc thạc sĩ của mình
nhằm góp phần giải quyết những vấn đề trên.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Xây dựng và ban hành văn bản quản lý nói chung và ban hành VBHC
nói riêng từ lâu đã thu hút sự quan tâm nghiên cứu của nhiều nhà quản lý và
các nhà nghiên cứu. Có thể khẳng định điều đó thông qua các công trình
nghiên cứu, các ấn phẩm khoa học dưới đây:
Các sách chuyên khảo liên quan đến đề tài:
Lê Văn In, với cuốn: Mẫu soạn thảo văn bản dùng trong hoạt động
quản lý nhà nước của chính quyền xã, phường, thị trấn do Nxb. Chính trị
quốc gia xuất bản năm 2008. Mặc dù tác giả không đi sâu vào phần lý luận về

trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn giai đoạn 2005 – 2015, tác giả đề xuất những giải
pháp nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn
tỉnh Lạng Sơn trong thời gian tới. Tuy vậy, hoạt động ban hành VBHC tại
UBND cấp tỉnh chưa được nghiên cứu làm rõ.
Vài suy nghĩ về giải pháp nhằm nâng cao chất lượng soạn thảo và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp xã được đăng trên website
Trường Chính trị tỉnh Ninh Bình ngày 18 tháng 6 năm 2014 của Đinh Thị
Hoa. Tác giả chỉ đề xuất các giải pháp để nâng cao chất lượng của việc soạn
thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà chưa đề cập đến VBHC
trong hoạt động của UBND các cấp.

5


Trao đổi thêm về thực tiễn áp dụng một số quy định của pháp luật về
soạn thảo, ban hành VBQLNN hiện nay được đăng trên Nội san Trường
Chính trị Nghệ An của Nguyễn Khắc Thắng. Tác giả nghiên cứu những quy
định của pháp luật về VBQLNN nói chung mà chưa đề cập cụ thể đến VBHC.
Quan điểm và tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQLNN được
đăng trên Tạp chí Khoa học - Đại học Quốc gia Hà Nội, Luật học 25 (2009)
120 – 124 của Đỗ Đức Hồng Quang. Trong bài viết này, tác giả chỉ nghiên
cứu chủ yếu quan điểm và tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQLNN
của cơ quan hành pháp nói chung mà chưa đề cập đến VBHC.
Thực trạng và giải pháp áp dụng tiêu chuẩn hóa VBQLNN trong các cơ
quan cấp Sở tại thành phố Hồ Chí Minh của Liêng Bích Ngọc được đăng trên
Website Trường Cán bộ thành phố Hồ Chí Minh. Tác giả luận giải tác động
tích cực của việc tiêu chuẩn hóa VBQLNN trong công tác soạn thảo và ban
hành văn bản của các CQNN. Qua đó, tác giả đề cập đến những tồn tại trong
việc tiêu chuẩn hóa VBQLNN về thể thức và nội dung khi soạn thảo văn bản.
Đồng thời, tác giả đề xuất quy trình áp dụng tiêu chuẩn hóa thể thức và kỹ

Những công trình, ấn phẩm khoa học nêu trên đã tiếp cận nghiên cứu
văn bản ở những phương diện, cấp độ khác nhau. Có công trình nghiên cứu về
ban hành văn bản pháp luật, có công trình nghiên cứu về ban hành VBHC
hoặc có công trình nghiên cứu cho cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Tuy vậy, để
soạn thảo và ban hành văn bản có chất lượng, đáp ứng yêu cầu quản lý hiện
nay thì đó đang là một trong những lĩnh vực sinh động, cần được tiếp tục
nghiên cứu. Cho đến nay, chưa có công trình hay đề tài khoa học nào đi sâu
nghiên cứu việc nâng cao chất lượng ban hành VBHC của UBND cấp xã trên
địa bàn huyện Châu Đức, tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu. Do đó, đây là vấn đề mang

7


tính cấp thiết cần được làm sáng tỏ và không trùng lắp với đề tài luận văn đã
lựa chọn.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích:
Nghiên cứu cơ sở lý luận và pháp lý về chất lượng ban hành VBHC của
UBND cấp xã nhằm đề xuất những giải pháp nâng cao chất lượng ban hành
VBHC của UBND cấp xã, huyện Châu Đức, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu.
- Nhiệm vụ:
Hệ thống hóa cơ sở lý luận và pháp lý về chất lượng ban hành văn bản
của UBND cấp xã.
Đánh giá thực trạng chất lượng ban hành VBHC của UBND cấp xã,
huyện Châu Đức, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu. Nêu lên những mặt được và chưa
được cùng những nguyên nhân của công tác này trong giai đoạn hiện nay.
Đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao chất lượng ban hành VBHC
của UBND cấp xã trên địa bàn huyện Châu Đức, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu: Luận văn có đối tượng nghiên cứu là chất

pháp phân tích và tổng hợp các dữ liệu để đưa ra những nhận định, đánh giá
khoa học về chất lượng ban hành VBHC tại UBND cấp xã trên địa bàn huyện
Châu Đức, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu.
- Phƣơng pháp điều tra xã hội học
Để giải quyết các nội dung cụ thể, luận văn còn sử dụng phương pháp
điều tra xã hội học, cụ thể là:
9


+ Cơ cấu phiếu điều tra: Phiếu điều tra được xây dựng với 02 phần:
Phần thực trạng và Phần đánh giá chất lượng với tổng số 16 câu hỏi.
+ Đối tượng khảo sát: cán bộ, công chức đang làm việc tại UBND cấp
xã trên địa bàn huyện Châu Đức, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu.
+ Cơ quan khảo sát: 16 xã, thị trấn (Thị trấn Ngãi Giao, Xã Bàu Chinh,
xã Bình Ba, xã Bình Giã, xã Bình Trung, xã Cù Bị, xã Đá Bạc, xã Kim Long,
xã Láng Lớn, xã Nghĩa Thành, xã Quảng Thành, xã Sơn Bình, xã Suối Nghệ,
xã Suối Rao, xã Xà Bang, xã Xuân Sơn).
+ Số phiếu điều tra được thực hiện với số lượng: 90 phiếu (phát ra: 90
phiếu; thu về: 90 phiếu; phiếu không hợp lệ: 0 phiếu). Các thông tin thu được
trên phiếu được xử lý trên phần mềm thống kê xã hội Statistical Package for
the Social Sciences (SPSS).
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Ý nghĩa lý luận
Luận văn hệ thống hóa và làm rõ các vấn đề lý luận liên quan tới công
tác ban hành VBHC đối với cấp xã, trên địa bàn huyện Châu Đức nói chung.
- Ý nghĩa thực tiễn
Luận văn đề xuất các giải pháp đáp ứng yêu cầu thực tiễn cho việc nâng
cao chất lượng VBHC, góp phần hoàn thiện công cụ điều hành quản lý nói
chung. Bên cạnh đó, luận văn có thể được sử dụng như một tài liệu tham khảo
cho nghiên cứu và tập huấn nghiệp vụ soạn thảo VBHC.

đưa ra khái niệm văn bản phù hợp với góc độ nghiên cứu của mình.
Văn bản theo nghĩa rộng được hiểu là một công cụ để ghi lại và truyền
đạt thông tin, quyết định từ chủ thể này đến chủ thể khác bằng một ký hiệu
hoặc ngôn ngữ nhất định [27, tr.63]. Theo quan niệm này, mọi giấy tờ, tài
liệu, sách vở và kể cả các loại khẩu hiệu, câu đối, băng ghi âm…đều được coi
là văn bản, một phương tiện ghi nhận và truyền đạt các thông tin. Theo nghĩa
hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ được sử dụng trong hoạt động
của CQNN, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức quần chúng, tổ chức
kinh tế… hoặc tài liệu của cá nhân có giá trị, ý nghĩa pháp lý, xã hội nhất định
[27, tr.64].
Từ những quan niệm về văn bản trên, có thể hiểu VBQLNN là một loại
công cụ để ghi nhận những quy tắc pháp lý của các CQNN có thẩm quyền.
Tuy nhiên, hiện nay khái niệm văn bản QLNN còn có nhiều cách hiểu khác
12


nhau. Có tác giả cho rằng: VBQLNN là hình thức thể hiện của quyết định quy
phạm pháp luật do CQNN, người có thẩm quyền, các tổ chức xã hội được
trao quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức do pháp luật quy định,
trong đó có chứa đựng các quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung nhằm điều
chỉnh quan hệ xã hội nhất định,được áp dụng nhiều lần và hiệu quả của nó
không phụ thuộc vào sự áp dụng [27, tr.62]. Tác giả khác lại cho rằng:
VBQLNN sản phẩm của quá trình sáng tạo pháp luật, là văn bản do CQNN
có thẩm quyền, các tổ chức xã hội được trao quyền ban hành theo những thủ
tục và hình thức nhất định, trong đó chứa đựng các quy tắc xử sự có tính bắt
buộc chung nhằm điều chỉnh những quan hệ xã hội nhất định, được áp dụng
nhiều lần và hiệu quả của nó không phụ thuộc vào sự áp dụng [27, tr.43].
Phân loại hệ thống VBQLNN gồm: Văn bản quy phạm pháp luật;
VBHC và văn bản chuyên môn - kỹ thuật.
Theo đó, VBHC là một bộ phận cấu thành VBQLNN. VBHC là phương

giấy ủy quyền, giấy mời, giấy giới thiệu, giấy nghỉ phép, giấy đi đường, giấy
biên nhận hồ sơ, phiếu gửi, phiếu chuyển, thư công” [3, tr.1].
1.1.3. Ban hành văn bản hành chính
Ban hành VBHC là hoạt động của CQNN có thẩm quyền, các tổ chức
xã hội khi được nhà nước trao quyền thực hiện theo trình tự đã được quy định
chặt chẽ thể hiện các bước, từng công việc phải làm để đưa ra các VBHC, từ
đề xuất sáng kiến lập pháp, lập chương trình xây dựng VBHC đến soạn thảo
VBHC dự án, thẩm định, thẩm tra dự án VBHC, công bố, tổ chức lấy ý kiến
đóng góp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, những tầng lớp dân cư có liên
quan đến việc tổng hợp, phân tích, nghiên cứu tiếp thu ý kiến đóng góp, đến
trình CQNN có thẩm quyền xem xét, cho ý kiến hoặc thông qua dự án VBHC.

14


1.1.4. Hệ thống VBHC
VBHC là loại văn bản mang tính thông tin quy phạm Nhà nước, cụ thể
hóa việc thi hành văn bản pháp quy, giải quyết những vụ việc cụ thể trong
khâu quản lý.
VBHC được chia thành 2 loại chính sau:
- VBHC cá biệt: Là những quyết định quản lý hành chính thành văn
mang tính áp dụng pháp luật do cơ quan, công chức nhà nước có thẩm quyền
ban hành theo trình tự, thủ tục nhất định nhằm đưa ra quy tắc xử sự riêng, áp
dụng một lần đối với một hoặc một nhóm đối tượng cụ thể được chỉ rõ.
- VBHC thông thƣờng: Là những văn bản mang tính thông tin điều
hành nhằm thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật khác hoặc dùng để giải
quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép
công việc trong cơ quan, tổ chức.
VBHC có vai trò chủ yếu là cụ thể hóa văn bản quy phạm pháp luật,
hướng dẫn cụ thể các chủ trương, chính sách của nhà nước, hỗ trợ cho quá

Yêu cầu của khách hàng đối với sản phẩm hay dịch vụ thường là: Tốt, đẹp,
bền, sử dụng lâu dài, thuận lợi, giá cả phù hợp.
Chất lượng ban hành VBHC là việc xác định xem nội dung và hình thức
của văn bản đã ban hành có đáp ứng được mục đích yêu cầu của công tác
quản lý hay không? Chất lượng ban hành VBHC quyết định chất lượng
VBHC với tư cách là sản phẩm của hoạt động đó. Chất lượng ban hành
VBHC thể hiện trên cả hai mặt nội dung và hình thức của văn bản. Nếu văn
bản đảm bảo chất lượng thì sẽ giúp cho các quy định của pháp luật được hiện

16


thực hóa trong đời sống xã hội và nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động
quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực.
Về hình thức, chất lượng của VBHC thể hiện ở việc văn bản ban hành
có đúng thẩm quyền ban hành hay không, sự phù hợp giữa nội dung và hình
thức của văn bả, có bố cục rõ ràng, logic, ngôn ngữ sử dụng trong văn bản
đảm bảo các yêu cầu của văn phong hành chính công vụ, ngôn ngữ trong
sáng, dễ hiểu. Đặc biệt, VBHC phải đảm bảo tính hợp hiến và hợp pháp cũng
như phù hợp với các quy định về ban hành văn bản của các CQNN cấp trên,
thể thức văn bản trình bày theo đúng tiêu chuẩn và quy định của pháp luật.
Về nội dung, VBHC phản ánh được quy luật phát triển kinh tế và điều
kiện phát triển ở địa phương. Nội dung văn bản phải phản ánh và hiện thực
hóa các chủ trương, chính sách, đường lối của đảng, nhà nước và ý chí của
nhân dân, phù hợp với văn hóa, phong tục, tập quán và thuần phong mỹ tục
của đất nước. Nội dung văn bản đảm bảo tính hợp lý và tính khả thi, chất
lượng VBHC thể hiện tính chính xác, rõ ràng, chặt chẽ và tính khách quan của
nội dung văn bản. Một số nguyên tắc nhất định khi xem xét, đánh giá chất
lượng ban hành VBHC gồm:
- Nguyên tắc chính trị: