ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN
-------------------------

PHẠM QUỐC VŨ

NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NÂNG
CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI TẠI
QUẬN 12, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC

HÀ NỘI - 2014


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN
-------------------------

PHẠM QUỐC VŨ

NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NÂNG
CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI
TẠI QUẬN 12, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

Chuyên ngành:

Mã số:

Quản lý đất đai
60850103

học Quốc gia Hà Nội đã tạo mọi điều kiện thuận lợi để tôi hoàn
thành luận văn này.
Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến Thầy phó Giáo sư –
Tiến sĩ Trần Văn Tuấn, Trường Đại học Khoa học Tự nhiên, Đại
học Quốc gia Hà Nội đã tận tình hướng dẫn và giúp đỡ tôi trong
suốt quá trình nghiên cứu và thực hiện luận văn cũng như trong
quá trình học tập tại nhà trường.
Xin chân thành cảm ơn sự giúp đỡ nhiệt tình của Lãnh đạo,
công chức, viên chức của Văn phòng Quận uỷ Quận 12, Văn phòng
Ủy ban nhân dân Quận 12, Phòng Tài nguyên và Môi trường,
Phòng Quản lý đô thị, phòng Kinh tế, Ban Bồi thường Giải phóng
mặt bằng, Chi cục Thống kê Quận 12 đã tạo điều kiện cho tôi thu
thập số liệu, những thông tin liên nhanh chóng và đầy đủ.
Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn các bạn cùng lớp cao
học quản lý đất đai 21 đã giúp đỡ tôi trong khoảng thời gian học
tập và thực hiện đề tài tốt nghiệp.
Cảm ơn gia đình, các anh chị đồng nghiệp, bạn bè đã động
viên và giúp đỡ tôi hoàn thành Luận văn này.
Xin chân thành cảm ơn!
Tác giả luận văn

Phạm Quốc Vũ


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
DANH MỤC BẢNG
DANH MỤC HÌNH

2.3.5 Thực trạng giải quyết tranh chấp, khiếu nại và tố cáo về đất đai..................... 60
CHƯƠNG 3: ĐỀ XUẤT MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC............................................................................................................... 63
3.1. Định hướng phát triển đô thị (sử dụng đất) Quận 12 trong quy hoạch đô
thị chung của Thành phố Hồ Chí Minh đến 2020............................................................ 63
3.1.1. Định hướng sử dụng đất đến 2020.............................................................................. 63
3.1.2. Khả năng đáp ứng về số lượng, chất lượng đất đai cho nhu cầu sử dụng đất:
67
3.2 Tổng hợp những vấn đề hạn chế, tồn tại và những vấn đề đặt ra trong quản
lý nhà nước về đất đai khi thực hiện Luật Đất đai 2013 trên địa bàn Quận 12 68

3.2.1 Những vấn đề hạn chế...................................................................................................... 68
3.2.2 Những vấn đề đặt ra trong quản lý nhà nước về đất đai khi thực hiện Luật
Đất đai 2013 trên địa bàn Quận 12......................................................................................... 70
3.3. Các giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất
đai Quận 12......................................................................................................................................... 71
3. 3. 1. Nhóm giải pháp chung.................................................................................................. 71
3.3.2 Một số giải pháp cụ thể.................................................................................................... 71
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ.................................................................................................... 78
TÀI LIỆU THAM KHẢO........................................................................................................... 80


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

UBND

:Ủy ban nhân dân

GCN



: Tình hình cấp giấy chứng nhận về đất đai

Bảng 2.5

: Số liệu đơn thư liên quan đất đai đã được UBND Quận 12 giải quyết
từ năm 1997 đến năm 2013

Bảng 3.1

: Tổng hợp nhu cầu sử dụng đất đến năm 2020 của Quận 12


DANH MỤC HÌNH

Hình 2.1

: Sơ đồ ranh giới hành chính Quận 12

Hình 2.2

: Biểu đồ dân số Quận 12 từ năm 1998 đến năm 2012

Hình 2.3

: Biểu đồ dân số Quận 12 từ năm 1998 đến năm 2012

Hình 2.4 : Biểu đồ thể hiện tình hình cấp giấy chứng nhận về đất đai của
Quận 12 từ năm 1997 đến năm 2013


đất tự nhiên của Thành phố Hồ Chí Minh. Mặc dù chính quyền địa phương đã quan tâm
đến công tác quản lý nhà nước về đất đai, tuy nhiên do những nguyên nhân chủ quan và
khách quan nên thời gian qua vẫn còn tình trạng lấn chiếm đất đai, sử dụng

1


đất không đúng mục đích theo quy định pháp luật, chuyển nhượng đất đai bất hợp
pháp, để hoang hóa quỹ đất, ...
Để đánh giá một cách khái quát, toàn diện công tác quản lý nhà nước về đất
đai trên địa bàn Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn 1997 – 2013, cần
phải nghiên cứu thực trạng để thấy được những mặt hiệu quả, những mặt hạn chế
tồn tại, từ đó đưa ra được những biện pháp khắc phục và đổi mới cho phù hợp trong
quản lý và sử dụng hiệu quả quỹ đất của Quận.
Xuất phát từ những vấn đề nêu trên và được sự đồng thuận của Giảng viên
hướng dẫn, học viên đã chọn và thực hiện đề tài “Nghiên cứu thực trạng và đề xuất
giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn
Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh”.
2.
-

Mục tiêu nghiên cứu

Đánh giá thực trạng, làm rõ được những ưu điểm, những hạn chế tồn tại

trong công tác quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn Quận 12, Thành phố Hồ Chí
Minh trong giai đoạn 1997 – 2013.
-

Đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về đất


2


-

4.

Phạm vi nghiên cứu

-

Địa bàn nghiên cứu: Quận 12 – Thành phố Hồ Chí Minh.

Giới hạn nội dung nghiên cứu: Trong các nội dung quản lý nhà nước về đất

đai, Đề tài tập trung đi sâu nghiên cứu một số nội dung mang tính bức xúc và trọng
tâm trong quá trình thực hiện công tác quản lý đất đai trên địa bàn Quận 12 gồm:
tình hình tổ chức thực hiện chính sách pháp luật đất đai; giao đất, cho thuê đất, thu
hồi đất; đăng ký – cấp GCN và lập hồ sơ địa chính; quản lý quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất; giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai.
5.

Phương pháp nghiên cứu

a. Phương pháp điều tra, thu thập tài liệu, số liệu:
Đây là phương pháp dùng để điều tra thu thập các tài liệu, số liệu về điều
kiện tự nhiên, kinh tế xã hội, các số liệu thống kê đất đai, tình hình quản lý và sử
dụng đất đai trên địa bàn Quận 12.
b. Phương pháp so sánh:

4


CHƯƠNG 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VÀ PHÁP LÝ CỦA QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI
1.1. Vai trò của nhà nước trong công tác quản lý đất đai
1.1.1. Vai trò của nhà nước trong công tác quản lý đất đai trên thế giới
Đất đai có vị trí đặc biệt quan trọng đối với con người và xã hội, là tài nguyên
quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng
đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố dân cư, xây dựng các công trình kinh
tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng… Trong lịch sử, con người đã dùng sức
mạnh để chiếm hữu, bảo vệ và đầu tư vào đất để phục cho lợi ích của mình.
Sở hữu là một phạm trù lịch sử gắn liền với quá trình phát triển của loài người.
Các Mác đã phân tích tiến trình phát triển các hình thái kinh tế - xã hội của loài
người trên cơ sở quan hệ sở hữu. Trong chế độ Công xã nguyên thủy, con người
chưa hình thành khái niệm sở hữu. Tiếp theo là chế độ Chiếm hữu nô lệ có trọng
tâm là sở hữu tư nhân về sức lao động của con người. Chế độ phong kiến có đặc
trưng là sở hữu tư nhân về đất đai. Chế độ Tư bản chủ nghĩa xây dựng trên nền
móng của sở hữu tư nhân về tư bản. Chế độ Công sản chủ nghĩa mà chúng ta đang
hướng tới có nội dung chủ yếu là xóa bỏ mọi sở hữu tư nhân về các nguồn lực sản
xuất chính của nền sản xuất xã hội.
Quyền sở hữu là một phạm trù pháp lý, bao gồm ba quyền năng: chiếm hữu,
sử dụng và định đoạt. Trong đó, quyền định đoạt là quyền năng quyết định nhất.
Nếu không có quyền định đoạt thì không thể trở thành quyền sở hữu.
Hiện nay trên thế giới, tùy thuộc pháp luật của từng quốc gia, người ta công
nhận một số trong các hình thức sở hữu đất đai: sở hữu toàn dân, sở hữu nhà nước,
sở hữu tổ chức, sở hữu chung, sở hữu địa phương, sở hữu hỗn hợp, sở hữu tập thể,
sở hữu gia đình, sử hữu tư nhân. Các dạng sở hữu trên có những biểu hiện giống
nhau hoặc có khác nhau nhưng không nhiều. Ví dụ như sở hữu chung của cộng
đồng cư dân của một địa phương và sở hữu địa phương có nhiều thể hiện giống

Tên nước
Brunây

2

Campuchia

3

Đông Timo

4

Indonexia

5

Lào

6

Malaixia

7

Mianma

8

Singapore

quản lý nhà nước về đất đai là rất quan trọng và cần thiết. Vai trò đó nhằm quản lý
khái quát các mặt sau:
-

Quản lý về mặt hành chính lãnh thổ mà mỗi thửa đất là một đơn nguyên của

hệ thống quản lý, hay nói cách khác đây là quản lý ranh giới thửa đất để xác định
phần diện tích mà chủ sở hữu hay người sử dụng được pháp luật thừa nhận về pháp
lý, được nhà nước bảo hộ về thực hiện các quyền hợp pháp.
-

Quản lý về mặt tài sản dân sự đối với đất đai (hoặc quyền sử dụng đất) trong

hệ thống đăng ký quyền sở hữu hoặc quyền sử dụng trước pháp luật.
-

Quản lý về mục đích sử dụng đất cho phù hợp với nhu cầu phát triển kinh tế,

công bằng xã hội, bảo vệ môi trường được xác định trong quy hoạch sử dụng đất.
-

Quản lý về mặt kinh tế đối với đất đai bao gồm định giá đất, xác định thuế và

các loại nghĩa vụ tài chính đối với đất đai.

7


1.1.2. Vai trò của nhà nước trong công tác quản lý đất đai ở Việt Nam
Chế độ sở hữu về đất đai ở Việt Nam đã trải qua một giai đoạn lịch sử rất

thuẩn giữa chế độ sở hữu của nhà nước phong kiến và chế độ sở hữu tư nhân của địa
chủ, quan lại về đất đai. Nguyên nhân của sự mâu thuẩn này là sự độc quyền phong
tặng đất đai và sự quan liêu đi tới suy yếu của bộ máy hành chính phong kiến, sự
phát triển tất yếu của lực lượng sản xuất trong nông nghiệp.
-

Sở hữu tư nhân lớn vể ruộng đất trong suốt giai đoạn phong kiến Việt Nam

tưong đối hạn chế, tiêu biếu nhất là ở thời Nhà Trần. Theo Pie Gourou, lý do là
“Trong nước An Nam thời xưa chế độ sở hữu lớn không nhiều bởi vì tổ chức kinh tế
không thuận lợi với chế độ đó, bởi vì phong tục xung đột với chế độ đó, bởi vì nhà
nước nhìn chế độ đó với con mắt không tốt”.
8


-

Chế độ sở hữu tư nhân về đất đai luôn thắng thế ở giai đoạn nhà nước phong

kiến suy yếu.
* Chế độ sở hữu đất đai thời Pháp thuộc (từ 1859 đến 1954)
Sau khi chiếm đóng Việt Nam, Thực dân Pháp đã từng bước vô hiệu hóa hệ
thống pháp luật của Nhà Nguyễn và muốn áp đặt toàn bộ hệ thống pháp luật của
Pháp tại Việt Nam. Luật pháp do Pháp quy định được xây dựng trên tinh thần luật
pháp của Napoleon, trong đó quy định khá rõ về chế độ sở hữu đất đai, các quyền
năng của sở hữu: được quyền sử dụng và hưỡng dụng đất đai theo quy định của
pháp luật (đựơc sử dụng tùy theo ý định của chủ sở hữu trừ những điều pháp luật
cấm). Ngoài hình thức sở hữu tư nhân được nhà nước khuyến khích và bảo hộ,
chính quyền thực dân Pháp vẫn đảm bảo một lượng đất đai nhất định thuộc sở hữu
nhà nước và công nhận sở hữu cộng đồng làng xã, phường hội ở Bắc Bộ và Trung

nghiệp ở Miền Nam. Cho đến năm 1980, trên phạm vi cả nước hầu hết đất đai sử
dụng vào mục đích nông nghiệp, công nghiệp và thương nghiệp đã thuộc sỡ hữu
nhà nước, sở hữu tập thể.
Luật đất đai đầu tiên (năm 1987) được ban hành đã thể hiện rõ cơ chế bao cấp
về đất đai, quyền sỡ hữu toàn dân về đất đai theo quan niệm “cứng nhắc” không
thực sự phù hợp với mục tiêu xây dựng nền sản xuất nông nghiệp hàng hóa.
Luật đất đai lần thứ hai (năm 1993) được ban hành tiếp tục chỉ công nhận một
hình thức sở hữu về đất đai, nhà nước thống nhất quản lý đất đai trên phạm vi cả
nước bằng pháp luật và quy hoạch, nhà nước giao đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá
nhân sử dụng đất ổn định lâu dài. Tuy nhiên, Luật đất đai năm 1993 chỉ tập trung
vào trọng tâm đổi mới quan hệ đất đai trong nông nghiệp. Quá trình triển khai công
nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đòi hỏi một luật đất đai mới hoàn chỉnh hơn, điều
chỉnh hợp lý đối với quá trình chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất.
Luật đất đai năm 2003 được ban hành quy định rất cụ thể về các quyền năng
chiếm hữu, sử dụng, định đoạt của quyển sở hữu toàn dân và phần quyền năng mà
nhà nước trao cho người sử dụng đất, người sử dụng đất được trao mọi quyền tài
sản theo quy định của pháp luật về dân sự đối với quyền sử dụng đất. Cụ thể, nhà
nước giao, cho thuê trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê (gọi chung là nhà
nước giao) hoặc đang sử dụng đất được nhà nước công nhận như được nhà nước
giao thì tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân được hưởng các quyền chuyển đổi,
chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất và thế
chấp, bảo lãnh, góp vón bằng quyền sử dụng đất.
10


Như vậy, đến nay nhà nước ta đã có biện pháp tiếp cận hợp lý đối với quyền sở
hữu đất đai: quyền sở hữu toàn dân về đất sai được mở rộng theo hướng nhà nước
trao một số quyền cho người sử dụng đất. Cách tiếp cận này hoàn toàn tương đương
với cách tiếp cận của một số nước theo hướng công nhận đa sở hữu về đất đai
nhưng hạn chế lại bằng cách trao một số quyền cho nhà nước quyết định.

gồm 15 nội dung quản lý nhà nước về đất đai.
- Các luật khác có liên quan: Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Nhà ở, Luật Dân
sự…

11


-

Các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật như Pháp lệnh, Nghị định, Thông

tư, Quyết định, Chỉ thị…
1.3. Tổng quan về nội dung quản lý nhà nước về đất đai
1.3.1. Sự thay đổi (phát triển) nội dung quản lý nhà nước về đất đai
Luật đất đai năm 1987 do Quốc hội khóa VIII, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày
29/12/1987 bao gồm 6 chương 57 điều. Luật đất đai năm 1987 thể hiện mối quan hệ
hành chính về đất đai qua các điều khoản quy định quyền và nghĩa vụ giữa nhà
nước với các chủ sử dụng đất, bao gồm những quy định chủ yếu như sau:
1- Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý.
2- Cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, các tổ chức sự nghiệp, các tổ
chức kinh tế, như doanh nghiệp, hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm
nghiệp… là những đối tượng được nhà nước giao đất để sử dụng.
3- Hộ gia đình, cá nhân chủ yếu được giao đất để làm nhà ở, giao đất sản xuất
nông nghiệp để sử dụng.
4- Nhà nước chỉ có hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất (chưa công
nhận đất có giá); người sử dụng đất không còn nhu cầu sử dụng thì nhà nước thu hồi
không có đền bù.
5- Nghiêm cấm chuyển nhượng đất đai.
Luật đất đai năm 1993 do Quốc hội khóa IX kỳ hợp thứ 3 thông qua ngày
14/7/1993 bao gồm 7 chương 89 điều. Luật đất đai năm 1993 và Luật sửa đổi bổ

hiện dự án sử dụng quỹ đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng (Luật sửa đổi bổ sung
một số điều của Luật đất đai năm 1998).
6- Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho
thuê, thửa kế, thế chấp đối với quyền sử dụng đất.
7- Đất đai có giá trị và nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển
quyền sử dụng đất, thu tiền khi nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất, bồi thường
thiệt hại khi thu hồi đất.
Luật đất đai năm 2003 do Quốc hội khóa XI kỳ họp thứ 4 thông qua ngày
26/11/2003 bao gồm 7 chương 146 điều. Luật đất đai năm 2003 được soạn thảo với
nội dung phong phú đã tổng hợp được nhiều kinh nghiệm từ thực tế triển khai Luật
đất đai năm 1987, Luật đất đai năm 1993, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của

13


Luật đất đai năm 1998, năm 2001, Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của các tổ chức
trong nước được nhà nước giao đất, cho thuê đất; Pháp lệnh và quyền và nghĩa vụ
của tổ chức, cá nhân người nước ngoài thuê đất tại Việt Nam, các Nghị định hướng
dẫn thi hành Luật đất đai, các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý địa giới hành
chính… Với một số nội dung đổi mới sau:
1- Xem xét vấn đề sở hữu đất đai để quy định cụ thể về quyền của nhà nước
với chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và nhiệm vụ quản lý nhà
nước về đất đai.
2- Tổ chức kinh tế trong nước được nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất trả
tiền hàng năm có thời hạn để sử dụng vào mục đích sản xuất kinh doanh (riêng đất
ở để thực hiện dự án xây dựng kinh doanh nhà ở được sử dụng không có thời hạn);
nhà đầu tư là tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài được nhà nước cho thuê đất
trả tiền một lần hoặc trả tiền hàng năm có thời hạn để thực hiện các dự án đầu tư;
nhà đầu tư là người Việt Nam định cư ở nước ngoài có thể đăng ký là tổ chức kinh
tế trong nước hoặc tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài.

những chồng chéo, những khoảng hở giữa hệ thống quy hoạch phát triển kinh tế xã hội (theo ngành và địa phương), hệ thống quy hoạch sử dụng đất đai, hệ thống
quy hoạch xây dựng.
8- Xác lập hệ thống tài chính đất đai trên cơ sở hệ thống một giá đất và đổi
mới hện thống thuế đất (gồm thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất và thuế sử
dụng đất); gắn thị trường quyền sử dụng đất với thị trường bất động sản; đưa ra cơ
chế nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và tiền bồi thường khi nhà nước thu hồi đất
phù hợp với nền kinh tế thị trường.
9- Xác định cụ thể các trường hợp được nhà nước thu hồi đất và các trường
hợp nhà đầu tư phải tự nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn hoặc thuê đất của người
đang sử dụng đất.
10- Đưa ra các nguyên tắc cơ bản để giải quyết tốt các tồn tại về quan hệ đất
đai do lịch sử để lại trên nguyên tắc không giải quyết việc trả lại đất đã được nhà
nước giao cho người khác sử dụng khi thực hiện chính sách đất đai và giải quyết trả
lại hoặc đền bù đối với những trường hợp nhà nước mượn, thuê đất của hộ gia đình,
cá nhân.

15