FORUM OF PUBLIC ADMINISTRATION’ STUDENT
2004

Giáo trình

Quản lý Nhà nước về Tài
chính Công (Sưu tầm bởi [email protected])
WWW.HANHCHINH.COM.VN2

Ch ơng thứ nhất
Những vấn đề cơ bản về tài chính Nhà n ớc
và quản lý tài chính nhà n ớc
Phần I
Những vấn đề cơ bản về tài chính nhà n ớc

I. Khái niệm và đặc điểm của tài chính Nhà n ớc

Gắn với chủ thể là Nhà n ớc, các quỹ tiền tệ của Nhà n ớc đ ợc tạo
lập và sử dụng gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà n ớc và việc thực
hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà n ớc. Nói một cách khác, các
quỹ tiền tệ của Nhà n ớc là tổng số các nguồn lực tài chính đã đ ợc tập trung
vào trong tay Nhà n ớc, thuộc quyền nắm giữ của Nhà n ớc và đ ợc Nhà
n ớc sử dụng cho việc thực hiện các sứ mệnh xã hội của mình. Trên quan
niệm đó, quỹ tiền tệ của Nhà n ớc, có thể đ ợc xem nh là sự tổng hợp của
các quỹ tiền tệ chung của Nhà n ớc và quỹ tiền tệ của các doanh nghiệp
thuộc sở hữu Nhà n ớc. Các quỹ tiền tệ chung của Nhà n ớc lại bao gồm:
Quỹ Ngân sách Nhà n ớc và các quỹ ngoài NSNN.
Quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà n ớc kể trên
chính là quá trình Nhà n ớc tham gia phân phối các nguồn tài chính thông
qua các hoạt động thu, chi bằng tiền của tài chính Nhà n ớc. Các hoạt động
thu, chi bằng tiền đó là mặt biểu hiện bên ngoài của tài chính Nhà n ớc, còn
các quỹ tiền tệ Nhà n ớc nắm giữ là biểu hiện nội dung vật chất của tài
chính Nhà n ớc.
Tuy vậy, cần nhận rõ rằng, quá trình diễn ra các hoạt động thu, chi
bằng tiền do Nhà n ớc tiến hành trên cơ sở các luật lệ do Nhà n ớc quy
định đã làm nảy sinh các quan hệ kinh tế giữa Nhà n ớc với các chủ thể
khác trong xã hội. Đó chính là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình
Nhà n ớc tham gia phân phối và sử dụng các nguồn tài chính để tạo lập
hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà n ớc. Các quan hệ kinh tế đó chính là
mặt bản chất bên trong của tài chính Nhà n ớc, biểu hiện nội dung kinh tế -
xã hội của tài chính Nhà n ớc.
Từ những phân tích trên đây có thể có khái niệm tổng quát về tài
chính Nhà n ớc nh sau:
Tài chính Nhà n ớc là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà
n ớc tiến hành trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà n ớc
nhằm phục vụ các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà n ớc. Tài chính Nhà
n ớc phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà n ớc với các chủ thể

2.1. Đặc điểm về tính chủ thể của tài chính Nhà n ớc
Tài chính Nhà n ớc thuộc sở hữu Nhà n ớc, do đó, Nhà n ớc là chủ
thể duy nhất quyết định việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà n ớc.
Việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà n ớc, đặc biệt là Ngân sách Nhà
n ớc, luôn luôn gắn liền với bộ máy Nhà n ớc nhằm duy trì sự tồn tại và
phát huy hiệu lực của bộ máy Nhà n ớc, cũng nh thực hiện các nhiệm vụ
kinh tế - xã hội mà Nhà n ớc đảm nhận.
Các nhiệm vụ kinh tế - chính trị - xã hội của một quốc gia trong từng
thời kỳ phát triển đ ợc quyết định bởi cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà

5
n ớc - Quốc hội, do đó, Quốc hội cũng là chủ thể duy nhất quyết định cơ
cấu, nội dung, mức độ các thu, chi Ngân sách Nhà n ớc - quỹ tiền tệ tập
trung lớn nhất của Nhà n ớc - t ơng ứng với các nhiệm vụ đã đ ợc hoạch
định nhằm đảm bảo thực hiện có kết quả nhất các nhiệm vụ đó.
Nhận thức đầy đủ đặc điểm về tính chủ thể của tài chính Nhà n ớc có
ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo quyền lãnh đạo tập trung thống
nhất của Nhà n ớc, loại trừ sự chia xẻ, phân tán quyền lực trong việc điều
hành Ngân sách Nhà n ớc. Nhận thức kể trên cũng cho phép xác định quan
điểm định h ớng trong việc sử dụng tài chính làm công cụ điều chỉnh và xử
lý các quan hệ kinh tế - xã hội, rằng, trong hệ thống các quan hệ kinh tế,
quan hệ lợi ích nảy sinh khi Nhà n ớc tham gia phân phối các nguồn tài
chính thì lợi ích quốc gia, lợi ích toàn thể bao giờ cũng đ ợc đặt lên hàng
đầu và chi phối các mặt lợi ích khác.
2.2. Đặc điểm về nguồn hình thành thu nhập của tài chính Nhà n ớc
Xét về nội dung vật chất, tài chính Nhà n ớc bao gồm các quỹ tiền tệ
thuộc quyền nắm giữ và sử dụng của Nhà n ớc (xem mục I.2). Các quỹ tiền
tệ đó là một l ợng nhất định các nguồn tài chính của toàn xã hội đã đ ợc
tập trung vào tay Nhà n ớc, hình thành thu nhập của tài chính Nhà n ớc,
trong đó NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà n ớc.

rộng sản xuất và nâng cao hiệu quả của nền sản xuất xã hội.
Thứ hai, Thu nhập của tài chính Nhà n ớc có thể đ ợc lấy về bằng
nhiều hình thức và ph ơng pháp khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, có
hoàn trả và không hoàn trả, ngang giá và không ngang giá nh ng, nét
đặc tr ng là luôn gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà n ớc, thể hiện
tính c ỡng chế bằng hệ thống luật lệ do Nhà n ớc quy định và mang tính
không hoàn trả là chủ yếu.
ý nghĩa thực tiễn của việc nhận thức đầy đủ đặc điểm này là ở chỗ, để
việc sử dụng các hình thức và ph ơng pháp động viên của tài chính Nhà
n ớc hợp lý đòi hỏi phải xem xét đến tính chất, đặc điểm của các hoạt động
kinh tế - xã hội và yêu cầu phát huy vai trò đòn bẩy của các công cụ tài
chính trong phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính phù hợp với
tình hình, đặc điểm của từng thời kỳ phát triển xã hội.
2.3. Đặc điểm về tính hiệu quả của chi tiêu tài chính Nhà n ớc
Chi tiêu tài chính Nhà n ớc là việc phân phối và sử dụng các quỹ tiền
tệ (vốn) của Nhà n ớc. Các quỹ tiền tệ của Nhà n ớc đ ợc đề cập ở đây bao
gồm quỹ NSNN và các quỹ TCNN ngoài NSNN, không bao gồm vốn và các
quỹ của DNNN.
Đối với hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị kinh tế cơ sở, hiệu
quả của việc sử dụng vốn th ờng đ ợc đánh giá bằng các chỉ tiêu định
l ợng nh : Tổng số lợi nhuận thu đ ợc trong kỳ, số vòng quay của vốn l u

7
động trong kỳ, hệ số doanh lợi (lợi nhuận/vốn, lợi nhuận/giá thành, lợi
nhuận/chi phí).
Khác với hoạt động sản xuất kinh doanh ở cơ sở, tầm vi mô, việc dựa
vào các chỉ tiêu định l ợng để đánh giá hiệu quả các khoản chi của tài chính
Nhà n ớc sẽ gặp phải khó khăn và sẽ không cho phép có cái nhìn toàn diện.
Bởi vì, chi tiêu của tài chính Nhà n ớc không phải là những chi tiêu gắn liền
trực tiếp với các hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị cơ sở, mà là

xã hội.
Thông qua quá trình phân phối các nguồn tài chính, tài chính Nhà
n ớc có khả năng động viên, tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia
vào tay Nhà n ớc từ mọi lĩnh vực hoạt động, từ mọi chủ thể kinh tế xã hội;
đồng thời, bằng việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà n ớc, tài chính Nhà
n ớc có khả năng tác động tới mọi lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội, đạt
tới những mục tiêu đã định.
Nhận thức đầy đủ đặc điểm kể trên có ý nghĩa quan trọng trong việc
sử dụng tài chính Nhà n ớc, thông qua thuế và chi tài chính Nhà n ớc, để
góp phần giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội đ ợc đặt ra trong từng thời
kỳ khác nhau của sự phát triển xã hội. Cần thiết phải nhấn mạnh rằng,
trong các vấn đề kinh tế - xã hội đ ợc đặt ra và đòi hỏi phải đ ợc giải quyết,
các vấn đề về xã hội và môi tr ờng là những vấn đề mà khu vực t nhân và
hộ gia đình không có khả năng hoặc chỉ có thể góp đ ợc một phần rất nhỏ
thì việc sử dụng tài chính Nhà n ớc, đặc biệt là chi tài chính Nhà n ớc để
khắc phục những mặt còn hạn chế, tiêu cực và đạt tới những mặt tiến bộ,
tích cực là có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, góp phần quyết định trong việc
thực hiện các mục tiêu và yêu cầu cần đạt đ ợc của sự phát triển xã hội.
II. Chức năng của tài chính Nhà n ớc
Nh đã biết, phạm trù tài chính vốn có hai chức năng là phân phối và
giám đốc. Là một bộ phận của tài chính nói chung, tài chính Nhà n ớc cũng
có những chức năng khách quan nh vậy. Tuy nhiên, do tính đặc thù của nó
là luôn gắn liền với Nhà n ớc và phát huy vai trò của Nhà n ớc trong quản
lý vĩ mô nền kinh tế, tài chính Nhà n ớc lại biểu lộ khả năng khách quan
phát huy tác dụng xã hội của nó trên các khía cạnh cụ thể phù hợp với tính
đặc thù đó. Đó là ba chức năng: phân bổ nguồn lực, tái phân phối thu nhập,
điều chỉnh và kiểm soát.
1. Chức năng phân bổ nguồn lực
Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà n ớc là khả năng
khách quan của TCNN mà nhờ vào đó các nguồn tài lực thuộc quyền chi phối

khác hơn. Các nguồn lực tài chính từ Ngân sách đ ợc phân bổ có sự lựa
chọn, cân nhắc, tính toán hơn, có trọng tâm, trọng điểm hơn. Điều đó thể
hiện xu h ớng mới trong việc sử dụng chức năng này của tài chính Nhà
n ớc .
Vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà n ớc vào
đời sống thực tiễn, con ng ời tổ chức quá trình động viên các nguồn lực tài
chính thuộc quyền chi phối của Nhà n ớc để tạo lập các quỹ tiền tệ của Nhà
n ớc và tổ chức quá trình phân phối, sử dụng các quỹ tiền tệ đó cho các
mục đích đã định.

10

Trong các quá trình kể trên, Nhà n ớc là chủ thể phân bổ với t cách
là ng ời có quyền lực chính trị, hoặc là ng ời có quyền sở hữu, hoặc là
nguời có quyền sử dụng các nguồn tài chính và các nguồn lực tài chính
thuộc quyền chi phối của Nhà n ớc chính là đối t ợng phân bổ.
Kết quả trực tiếp của việc vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực
qua tài chính Nhà n ớc là các quỹ tiền tệ của Nhà n ớc đ ợc tạo lập, đ ợc
phân phối và đ ợc sử dụng. Đến l ợt nó, việc tạo lập, phân phối và sử dụng
một cách đúng đắn, hợp lý các quỹ tiền tệ đó, tức là sự phân bổ một cách tối
u các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của Nhà n ớc lại có tác
động mạnh mẽ tới việc sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính; thúc
đẩy hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế - xã hội bằng việc tính toán,
sắp xếp các tỷ lệ cân đối quan trọng trong phân bổ các nguồn tài chính. Một
sự phân bổ nh thế sẽ là nhân tố có ảnh h ởng quan trọng tới sự phát triển
vững chắc và ổn định của nền kinh tế.
Những kết quả cần phải đạt đ ợc đó của sự phân bổ có thể coi là
những tiêu chuẩn để đánh giá mức độ đúng đắn, hợp lý của việc sử dụng
công cụ tài chính Nhà n ớc trong việc phân bổ các nguồn lực tài chính. Bên
cạnh các tiêu chuẩn đó, đòi hỏi sự phân bổ phải đ ợc tính toán trên cơ sở

nhân và thể nhân trong xã hội mà Nhà n ớc tham gia điều tiết.
Công bằng trong phân phối biểu hiện trên 2 khía cạnh là công bằng
về mặt kinh tế và công bằng về mặt xã hội. Nh đã biết, công bằng về kinh
tế là yêu cầu nội tại của nền kinh tế thị tr ờng. Do giá cả thị tr ờng quyết
định mà việc đ a các yếu tố vào (chi tiêu) và việc thu nhận các yếu tố (thu
nhập) là t ơng xứng với nhau, nó đ ợc thực hiện theo sự trao đổi ngang giá
trong môi tr ờng cạnh tranh bình đẳng. Chẳng hạn, việc phân phối vật
phẩm tiêu dùng cá nhân đ ợc thực hiện theo nguyên tắc phân phối theo lao
động, trong đó, cá nhân bằng việc bỏ ra lao động mà có đ ợc thu nhập,
nh ng thu nhập mà họ nhận đ ợc (thù lao cho lao động) là t ơng xứng với
số l ợng và chất l ợng lao động mà họ bỏ ra. Đó là sự công bằng về kinh tế.
Tuy nhiên, trong điều kiện của nền kinh tế thị tr ờng, do những yếu
tố sản xuất của các chủ thể kinh tế hoặc các cá nhân không giống nhau, do
sự không giống nhau về sức khoẻ, độ thông minh bẩm sinh, hoàn cảnh gia
đình mà thu nhập của các chủ thể kinh tế hoặc của các cá nhân có sự
chênh lệch. Sự chênh lệch thu nhập này v ợt quá giới hạn nào đó sẽ dẫn đến
vấn đề không công bằng xã hội. Nh vậy, công bằng xã hội là yêu cầu của
xã hội trong việc duy trì sự chênh lệch về thu nhập trong mức độ và phạm
vi hợp lý thích ứng với từng giai đoạn mà xã hội có thể chấp nhận đ ợc.
Trong lĩnh vực này, tài chính Nhà n ớc, đặc biệt là Ngân sách Nhà
n ớc, đ ợc sử dụng làm công cụ để điều chỉnh lại thu nhập mà các chủ thể
trong xã hội đang nắm giữ. Sự điều chỉnh này đ ợc thực hiện theo hai h ớng
là điều tiết bớt các thu nhập cao và hỗ trợ các thu nhập thấp. Đối với những
thu nhập do thị tr ờng hình thành nh tiền l ơng của ng ời lao động, lợi

12

nhuận doanh nghiệp, thu nhập về cho thuê, thu nhập về tài sản, thu nhập về
lợi tức cổ phần thì chức năng của tài chính Nhà n ớc là thông qua việc
phân phối lại để điều tiết. Những nhu cầu nh y tế, bảo vệ sức khoẻ, phúc lợi

mối quan hệ giữa mục tiêu công bằng và mục tiêu hiệu quả của kinh tế vĩ
mô. Trong nhiều tr ờng hợp, để đạt tới mục tiêu công bằng, sự phân phối

13

lại làm tổn hại tới mục tiêu hiệu quả. Chẳng hạn: một sự đánh thuế quá cao
vào thu nhập sẽ hạn chế tác dụng thúc đẩy tăng tiết kiệm và tăng đầu t
của t nhân, đồng thời, có thể dẫn đến hiện t ợng tìm cách trốn thuế tức là
làm giảm tính hiệu quả của việc thu thuế do tình trạng quá tải của thuế
mang lại. Một ví dụ khác: Một sự trợ cấp xã hội tràn lan, thiếu tính toán
cân nhắc dễ dẫn đến tâm lý chờ đ ợc cứu tế, giảm tính tích cực lao động,
đồng thời làm giảm tác dụng tăng tiết kiệm của khu vực Nhà n ớc
Do đó, một sự tính toán cân nhắc trong chính sách phân phối và tái
phân phối thu nhập để có thể đạt tới mục tiêu công bằng trên cơ sở đảm bảo
tính hiệu quả kinh tế của sự phân phối và ít ảnh h ởng nhất tới mục tiêu
hiệu quả là điều có ý nghĩa đặc biệt quan trọng nhằm sử dụng tài chính Nhà
n ớc làm công cụ thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô.
3. Chức năng điều chỉnh và kiểm soát
Để quản lý một cách hữu hiệu các hoạt động kinh tế - xã hội, việc tiến
hành điều chỉnh và kiểm soát th ờng xuyên là sự cần thiết khách quan. Với
t cách là một công cụ quản lý trong tay Nhà n ớc, tài chính Nhà n ớc thực
hiện chức năng điều chỉnh và kiểm soát nh một sứ mệnh xã hội tất yếu.
Chức năng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà n ớc là khả
năng khách quan của tài chính Nhà n ớc để có thể thực hiện việc điều chỉnh
lại quá trình phân phối các nguồn lực tài chính và xem xét lại tính đúng đắn,
tính hợp lý của các quá trình phân phối đó trong mọi lĩnh vực khác nhau của
nền kinh tế quốc dân.
Đối t ợng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà n ớc tr ớc hết là
quá trình phân bổ các nguồn lực thuộc quyền chi phối của Nhà n ớc. Nói
khác đi, đó là quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ mà Nhà n ớc

Kiểm soát quá trình vận động của các nguồn tài chính đ ợc thực hiện
thông qua đồng tiền và dựa vào kế hoạch, nó đ ợc tiến hành trong suốt quá
trình kế hoạch hoá tài chính từ khi xây dựng, xét duyệt, quyết định, thực
hiện kế hoạch và cả sau khi kế hoạch đ ợc thực hiện xong. Thông qua hoạt
động của con ng ời việc kiểm tra - kiểm soát đ ợc thực hiện ở trạng thái
tĩnh, trong phạm vi nhất định và th ờng mang tính chất độc quyền. Còn
điều chỉnh quá trình vận động của các nguồn tài chính có thể đ ợc thực
hiện thông qua nhiều công cụ nh kế hoạch, pháp luật, hành chính, các đòn
bẩy kinh tế, trong đó quan trọng và chủ yếu nhất là các đòn bẩy tài chính
và tín dụng. Điều chỉnh đ ợc thực hiện trong trạng thái động - trạng thái
biến đổi và có phạm vi rộng lớn, mang tính khách quan nhiều hơn.
Mặc dù có những nét khác nhau nh vậy, nh ng giữa điều chỉnh và
kiểm soát lại gắn bó mật thiết với nhau, đều nhằm mục đích cuối cùng là
thực hiện tốt các mục tiêu chiến l ợc đã đặt ra, đảm bảo cho nền kinh tế
quốc dân phát triển một cách cân đối, ổn định và vững chắc. Mối quan hệ
giữa điều chỉnh và kiểm soát đ ợc thể hiện trên hai mặt: 1. Trên cơ sở kết
quả của kiểm tra phát hiện những mất cân đối, bất hợp lý trong quá trình
phân bổ các nguồn tài chính mà tiến hành những điều chỉnh cần thiết để

15

đảm bảo cho quá trình đó đ ợc hợp lý, đúng đắn hơn. Nh vậy, kiểm tra là
chỗ dựa và quỹ đạo của điều chỉnh; 2. Ng ợc lại, kiểm tra có thực hiện đ ợc
hay không và vận dụng có kết quả hay không lại phụ thuộc vào sự hợp lý,
đúng đắn của điều chỉnh. Bởi vì, các quan hệ tỷ lệ trong phân bổ các nguồn
lực tài chính do điều chỉnh tiến hành chính là cơ sở để kiểm tra xem xét tính
đúng đắn, hợp lý của nó. Vì những quan hệ nội tại khăng khít đó, điều
chỉnh và kiểm soát gắn bó với nhau cấu thành nội dung chức năng điều
chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà n ớc.
Kết quả của điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà n ớc đ ợc thể

niệm về hệ thống tài chính nhà n ớc nh sau: Hệ thống Tài chính Nhà n ớc
là tổng thể các hoạt động tài chính gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng các
quỹ tiền tệ của Nhà n ớc và cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà n ớc nhằm phục
vụ và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về kinh tế - xã hội mà Nhà n ớc
đảm nhận.
Tuỳ theo các cách tiếp cận khác nhau dựa trên các tiêu thức khác
nhau có thể có các cách phân loại khác nhau về hệ thống tài chính Nhà
n ớc.
1. Theo chủ thể quản lý trực tiếp có thể chia tài chính Nhà n ớc thành
các bộ phận:
- Tài chính chung của Nhà n ớc.
- Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà n ớc.
- Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà n ớc.
- Tài chính của các doanh nghiệp Nhà n ớc.
1.1. Tài chính chung của Nhà n ớc
Tài chính chung của Nhà n ớc tồn tại và hoạt động gắn liền với việc
tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ chung của Nhà n ớc nhằm phục vụ cho
hoạt động của bộ máy Nhà n ớc và thực hiện các chức năng kinh tế xã hội
của Nhà n ớc. Theo tính chất của các quỹ tiền tệ, tài chính chung của Nhà
n ớc bao gồm các bộ phận: Ngân sách Nhà n ớc và các quỹ tài chính Nhà
n ớc ngoài Ngân sách Nhà n ớc
Chủ thể trực tiếp quản lý Ngân sách Nhà n ớc là Nhà n ớc (Chính
phủ TWvà chính quyền địa ph ơng các cấp) thông qua các cơ quan chức
năng của Nhà n ớc (cơ quan tài chính, Kho bạc nhà n ớc ).
Chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ tài chính Nhà n ớc ngoài Ngân
sách Nhà n ớc là các cơ quan Nhà n ớc đ ợc nhà n ớc giao nhiệm vụ tổ
chức và quản lý các quỹ.
1.2. Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà n ớc
ở n ớc ta, bộ máy Nhà n ớc đ ợc tổ chức bao gồm 3 hệ thống: Các cơ
quan lập pháp, các cơ quan hành pháp và các cơ quan t pháp từ trung

đó, thu nhập của các đơn vị này chủ yếu do Ngân sách Nhà n ớc cấp toàn
bộ hoặc một phần. Cá biệt, có một số đơn vị sự nghiệp có số thu khá lớn,
Nhà n ớc có thể cho các đơn vị này áp dụng chế độ tài chính riêng.
*
Với các
dịch vụ kể trên, chi tiêu của các đơn vị này chính là nhằm phục vụ thực
hiện các chức năng của Nhà n ớc.
Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệp Nhà n ớc là
các đơn vị sự nghiệp Nhà n ớc.
1.4. Tài chính của các doanh nghiệp Nhà n ớc

*
Xem Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 của Chính phủ về chế độ tài chính áp dụng cho các
đơn vị sự nghiệp có thu.

18

DNN là tổ chức kinh tế do Nhà n ớc sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc
có cổ phần, vốn góp chi phối, đ ợc tổ chức d ới hình thức công ty nhà n ớc,
công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn.
*

Các doanh nghiệp Nhà n ớc theo quan niệm sở hữu kể trên có thể
hoạt động trên hai lĩnh vực:
- Lĩnh vực sản xuất kinh doanh hàng hoá, dịch vụ phi tài chính,
th ờng gọi là các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh.
- Lĩnh vực kinh doanh các dịch vụ tài chính nh các Ngân hàng
th ơng mại, Công ty tài chính, Công ty Bảo hiểm th ờng gọi là các tổ
chức tài chính trung gian hay doanh nghiệp tài chính.
Các doanh nghiệp Nhà n ớc kể trên là các doanh nghiệp hoạt động

thuận. Các quan hệ tài chính công là các quan hệ kinh tế nảy sinh gắn liền
với việc tạo lập và sử dụng các quỹ công mà một bên của quan hệ là các chủ
thể công.
Từ các nội dung và đặc điểm kể trên của tài chính công có thể nhận
thấy: chính sách tài chính công là ph ơng thức mà Nhà n ớc sử dụng để tác
động tới các hoạt động kinh tế xã hội ở tầm vĩ mô, trong đó chính sách
Ngân sách là bộ phận hạt nhân giữ vai trò quyết định.
2. Theo nội dung quản lý có thể chia tài chính Nhà n ớc thành các bộ
phận
- Ngân sách Nhà n ớc.
- Tín dụng Nhà n ớc.
- Các quỹ tài chính Nhà n ớc ngoài Ngân sách Nhà n ớc.
2.1. Ngân sách Nhà n ớc
Ngân sách Nhà n ớc là mắt khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo
trong tài chính Nhà n ớc. Thu của Ngân sách Nhà n ớc đ ợc lấy từ mọi
lĩnh vực kinh tế - xã hội khác nhau, trong đó thuế là hình thức thu phổ biến
dựa trên tính c ỡng chế là chủ yếu. Chi tiêu của Ngân sách Nhà n ớc nhằm
duy trì sự tồn tại hoạt động của bộ máy nhà n ớc và phục vụ thực hiện các
chức năng của Nhà n ớc. Ngân sách Nhà n ớc là một hệ thống bao gồm các
cấp Ngân sách phù hợp với hệ thống chính quyền Nhà n ớc các cấp.
*
T ơng
ứng với các cấp Ngân sách của hệ thống NSNN, quỹ NSNN đ ợc chia thành:
quỹ Ngân sách của Chính phủ Trung ơng, quỹ Ngân sách của chính quyền
cấp tỉnh và t ơng đ ơng, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp huyện và
t ơng đ ơng, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp xã và t ơng đ ơng. Phục
vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền Nhà n ớc các cấp,
quỹ Ngân sách lại đ ợc chia thành nhiều phần nhỏ để sử dụng cho các lĩnh
vực khác nhau, nh : phần dùng cho phát triển kinh tế; phần dùng cho phát
triển văn hoá, giáo dục, y tế; phần dùng cho các biện pháp xã hội, an ninh,

thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc
xử lý những biến động bất th ờng trong quá trình phát triển kinh tế - xã
hội và để hỗ trợ thêm cho NSNN trong tr ờng hợp khó khăn về nguồn lực
tài chính.
Sự hình thành và phát triển các quỹ TCNN ngoài NSNN là một sự
cần thiết khách quan bắt nguồn từ chính yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý
vĩ mô nền kinh tế - xã hội. Đó là:
Thứ nhất, Để huy động thêm các nguồn lực tài chính hỗ trợ NSNN
thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Mặc dù NSNN là một quỹ
TCNN lớn nhất, có phạm vi ảnh h ởng lớn nhất đến mọi hoạt động kinh tế -
xã hội, song do quy mô thu, chi NSNN luôn có giới hạn trong khi nhu cầu
của nền kinh tế - xã hội lại rất lớn nên trong từng giai đoạn, từng hoàn cảnh

21

cụ thể, để thực hiện có hiệu quả các chức năng của mình nhằm thực hiện
các mục tiêu phát triển chung của toàn bộ nền kinh tế, Nhà n ớc cần phải
huy động thêm các nguồn lực tài chính trong xã hội. Điều đó đ ợc thực hiện
bằng cách thành lập các quỹ TCNN ngoài NSNN thích ứng.
Thứ hai, Để tạo thêm công cụ phân phối lại tổng sản phẩm quốc dân
(TSPQD) nhằm thực hiện các mục tiêu xã hội trong phát triển. Mặc dù
NSNN là công cụ quan trọng nhất trong phân phối lại TSPQD, nh ng trong
những thời kỳ lịch sử nhất định, trong những hoàn cảnh cụ thể nhất định,
chỉ bản thân công cụ NSNN không thể xử lý vấn đề một cách có hiệu quả
cao nhất, đặc biệt là vấn đề công bằng trong phát triển. Trong những
tr ờng hợp đó, sự ra đời của các quỹ TCNN ngoài NSNN sẽ cùng với NSNN
tạo thành một bộ công cụ thực hiện có hiệu quả hơn chức năng phân phối
lại TSPQD, thực hiện tốt hơn yêu cầu công bằng trong phát triển.
Thứ ba, Trợ giúp Nhà n ớc trong việc khắc phục những khiếm khuyết
của kinh tế thị tr ờng và chuyển dần nền kinh tế - xã hội sang hoạt động theo

nguồn tài chính, trong đó có nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức
xã hội và các tầng lớp dân c , nh : Quỹ hỗ trợ phát triển, Quỹ đầu t xây
dựng cơ sở hạ tầng ở một số tỉnh, thành phố trực thuộc TW, quỹ BHXH
Ba là, Về mục tiêu sử dụng: Các quỹ TCNN ngoài NSNN đ ợc sử dụng
nhằm giải quyết những biến động bất th ờng không dự báo tr ớc trong quá
trình phát triển kinh tế - xã hội, không có trong dự toán NSNN nh ng Nhà
n ớc phải có trách nhiệm xử lý.
Bốn là, Về cơ chế hoạt động: So với NSNN, cơ chế huy động và sử dụng
vốn của các quỹ TCNN ngoài NSNN t ơng đối linh hoạt hơn. Phần lớn việc
huy động và sử dụng vốn của các quỹ TCNN ngoài NSNN đ ợc điều chỉnh bởi
các văn bản d ới luật do các cơ quan hành pháp quyết định mà không cần có
sự tham gia của các cơ quan quyền lực. Tính chất linh hoạt đó bắt nguồn từ
mục tiêu sử dụng của các quỹ TCNN ngoài NSNN. Đặc tr ng này tạo ra hành
lang rộng trong việc sử dụng nguồn lực tài chính để xử lý tình huống. Việc sử
dụng các quỹ TCNN ngoài NSNN th ờng có mục tiêu, địa chỉ cụ thể, theo sự
điều khiển của Nhà n ớc đối với từng loại quỹ, đồng thời đ ợc thực hiện theo
cơ chế tín dụng nh ng với lãi suất u đãi.
Năm là, Về điều kiện hình thành và tồn tại: Sự ra đời và tồn tại của từng
loại quỹ TCNN ngoài NSNN tuỳ thuộc vào sự tồn tại các tình huống, các sự
kiện kinh tế - xã hội. Khi các tình huống, sự kiện đó đ ợc giải quyết dứt điểm,
trở lại trạng thái bình th ờng thì cũng là lúc từng loại quỹ TCNN ngoài NSNN
để giải quyết các tình huống, sự kiện đó cũng sẽ không có lý do tồn tại.
Hiện nay ở Việt nam hệ thống các quỹ TCNN ngoài NSNN đang đ ợc
sắp xếp lại và bao gồm các quỹ chủ yếu sau:
- Quỹ Dự trữ quốc gia (d ới hình thức hiện vật)
- Quỹ Dự trữ tài chính
- Quỹ Dự trữ ngoại hối (do NHNN quản lý)

23


hiệu quả hoạt động của tài chính Nhà n ớc. Tuy vậy, trong điều kiện đổi mới
cơ chế quản lý kinh tế, phát huy quyền tự chủ của các ngành, các địa ph ơng
và các đơn vị cơ sở, thực hiện ph ơng châm đa dạng hoá các nguồn vốn cho
sự phát triển kinh tế - xã hội, vốn ngoài Ngân sách cũng giữ một vị trí hết sức

24

quan trọng. Trong những năm qua, các quỹ tài chính Nhà n ớc ngoài Ngân
sách Nhà n ớc đã có tác dụng tích cực trong việc khai thác, huy động các
nguồn lực tài chính từ các chủ thể khác, cùng với vốn Ngân sách Nhà n ớc,
góp phần thực hiện thắng lợi các mục tiêu quan trọng của kinh tế vĩ mô.
Thực tế đó cho thấy, trong chính sách tài chính Nhà n ớc, bên cạnh bộ phận
hạt nhân là chính sách Ngân sách, việc nghiên cứu để có chính sách hợp lý
đối với việc quản lý và sử dụng vốn ngoài Ngân sách là cần thiết.
IV. Vai trò của tài chính nhà n ớc
Vai trò của Tài chính Nhà n ớc có thể đ ợc xem xét trên hai khía
cạnh: là công cụ tập trung nguồn lực đảm bảo duy trì sự tồn tại, hoạt động
của bộ máy Nhà n ớc và là công cụ của Nhà n ớc trong quản lý vĩ mô nền
kinh tế thị tr ờng.
1. Vai trò của tài chính Nhà n ớc trong việc đảm bảo duy trì sự tồn
tại và hoạt động của bộ máy Nhà n ớc
Để duy trì sự tồn tại và hoạt động, bộ máy Nhà n ớc cần phải có
nguồn tài chính đảm bảo cho các nhu cầu chi tiêu. Các nhu cầu chi tiêu của
bộ máy Nhà n ớc đ ợc đáp ứng bởi tài chính Nhà n ớc, đặc biệt là Ngân
sách Nhà n ớc. Vai trò kể trên của tài chính Nhà n ớc đ ợc thể hiện trên
các khía cạnh sau đây:
Một là, Khai thác, động viên và tập trung các nguồn tài chính để đáp
ứng đầy đủ, kịp thời cho các nhu cầu chi tiêu đã đ ợc Nhà n ớc dự tính cho
từng thời kỳ phát triển. Các nguồn tài chính này có thể đ ợc động viên cả ở
trong n ớc và từ n ớc ngoài, từ mọi lĩnh vực hoạt động và mọi thành phần

Thứ nhất, Tài chính Nhà n ớc có vai trò chi phối các hoạt động của
tài chính khu vực phi Nhà n ớc. Sự chi phối đó đ ợc thể hiện trên hai mặt
của quá trình phân phối các nguồn tài chính. Một mặt, Tài chính phi Nhà
n ớc có nhiệm vụ thực hiện các khoản thu của tài chính Nhà n ớc để tạo
lập các quỹ tiền tệ chung của Nhà n ớc, đóng góp cho việc thực hiện các
nhu cầu chung của xã hội. Mặt khác, với quy mô lớn của các quỹ tiền tệ
chung của Nhà n ớc, đặc biệt là Ngân sách Nhà n ớc, tài chính Nhà n ớc có
thể đầu t cho việc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội tạo thuận lợi
cho hoạt động của khu vực kinh tế phi Nhà n ớc, đồng thời có thể thực hiện
sự trợ giúp về tài chính cho khu vực kinh tế này duy trì và đẩy mạnh hoạt
động.
Thứ hai, Tài chính Nhà n ớc có vai trò h ớng dẫn các hoạt động của
tài chính phi Nhà n ớc. Hoạt động của tài chính Nhà n ớc luôn gắn liền và
phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, định h ớng phát triển kinh tế -
xã hội của Nhà n ớc, do đó, các hoạt động thu, chi của tài chính Nhà n ớc
nh là tấm g ơng phản ánh các định h ớng phát triển đó, từ đó có tác dụng
h ớng dẫn các hoạt động thu, chi trong hoạt động kinh tế xã hội của khu
vực phi Nhà n ớc. Chẳng hạn, chính sách thuế có tác dụng h ớng dẫn đầu