BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM

TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGÂN HÀNG TP. HỒ CHÍ MINH

TÔ THIỆN HIỀN
NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH
AN GIANG GIAI ĐOẠN 2011 – 2015
VÀ TẦM NHÌN ĐẾN 2020

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ
LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ
CHUYÊN NGÀNH: KINH TẾ TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG
MÃ SỐ: 62.31.12.01 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
GS.,TS. NGUYỄN THANH TUYỀN TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2012

LỜI CAM ĐOAN

Tác giả luận án có lời cam đoan danh dự về công trình khoa học này của
mình, cụ thể:
Tôi tên là: Tô Thiện Hiền.
Sinh ngày 16 tháng 02 năm 1966. Tại: An Giang.
Quê quán: Xã Khánh Hòa; Huyện Châu Phú; Tỉnh An Giang.
Hiện công tác tại: Khoa Kinh tế - QTKD; Trường Đại học An Giang.

Trang
CHƯƠNG 1: HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1

1.1 - TỔNG QUAN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1
1.1.1- Lịch sử hình thành ngân sách nhà nước 1
1.1.2- Bản chất ngân sách nhà nước 2
1.1.2.1- Khái niệm về ngân sách nhà nước 2
1.1.2.2- Bản chất của ngân sách nhà nước 6
1.1.3- Chức năng của ngân sách nhà nước 10

1.1.3.1- Chức năng phân phối 10
1.1.3.2- Chức năng giám đốc 12
1.1.4- Vai trò của ngân sách nhà nước 14
1.1.4.1- Vai trò của NSNN trong nền kinh tế quốc dân 14
1.1.4.2- Vai trò của NSNN trong hệ thống tài chính 23
1.1.5- Tổ chức hệ thống NSNN và phân cấp NSNN 25
1.1.5.1- Nguyên tắc tổ chức hệ thống NSNN 25
1.1.5.2- Hệ thống NSNN 27
1.1.5.3- Nguyên tắc phân cấp NSNN 29
1.1.5.4- Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách 30
1.2- QUẢN LÝ QUY TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 34
1.2.1- Khái quát về quản lý quy trình NSNN 34
1.2.2- Lập dự toán NSNN 36
1.2.2.1- Ý nghĩa của việc lập dự toán NSNN 36
1.2.2.2- Xây dựng dự toán NSNN 36
1.2.3- Chấp hành dự toán NSNN 39

1.4.3- Bài học kinh nghiệm 63

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VỀ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH AN GIANG
67

2.1- KHÁI QUÁT TÌNH HÌNH KINH TẾ - XÃ HỘI TỈNH AN GIANG 67
2.1.1- Đặc điểm địa lý – tự nhiên 67
2.1.2- Tình hình kinh tế - xã hội tỉnh An Giang 68
2.2- THỰC TRẠNG VỀ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC TỈNH AN GIANG 70
2.2.1- Kết quả thu, chi và cân đối thu chi NSNN tỉnh AG 2006 – 2010 70
2.2.1.1- Kết quả thu ngân sách tỉnh AG 2006 – 2010 70
2.2.1.2- Kết quả chi ngân sách tỉnh AG 2006 – 2010 72
2.2.1.3- Cân đối thu - chi và xử lý kết dư NSNN địa phương 73
2.2.2- Phân cấp quản lý ngân sách giữa NSTW và NSĐP 75
2.2.2.1- Nguồn thu của ngân sách trung ương 75
2.2.2.2- Nguồn thu của ngân sách địa phương 78
2.2.2.3- Nhận xét về phân cấp thu ngân sách 86
2.2.3- Vận dụng phân cấp quản lý ngân sách giữa các địa phương
ở tỉnh An Giang 87
2.2.4- Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách địa phương 89
2.2.4.1- Nhiệm vụ chi ngân sách cấp tỉnh 89
2.2.4.2- Nhiệm vụ chi ngân sách cấp huyện 91
2.2.4.3- Nhiệm vụ chi ngân sách cấp xã 93
2.2.4.4- Xác định tỷ lệ (%) phân chia 94
2.2.4.5- Xác định số bổ sung 94

2.4.2- Những hạn chế chủ yếu 139
2.4.3- Nguyên nhân hạn chế 142
2.4.3.1- Nguyên nhân khách quan 142
2.4.3.2- Nguyên nhân chủ quan 143
CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH AN GIANG
145

3.1- MỤC TIÊU, NHIỆM VỤ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI
TỈNH AN GIANG GIAI ĐOẠN 2011 – 2015 VÀ TẦM NHÌN ĐẾN 2020 145
3.1.1- Mục tiêu, phương hướng và nhiệm vụ tổng quát 145
3.1.1.1- Mục tiêu 145
3.1.1.2- Phương hướng 145
3.1.1.3- Nhiệm vụ 146
3.1.2- Quan điểm 147
3.1.3- Chỉ tiêu phát triển chủ yếu 147
3.2- MỤC TIÊU, QUAN ĐIỂM CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC TỈNH AN GIANG GIAI ĐOẠN 2011 - 2015 VÀ ĐẾN 2020 148
3.2.1- Mục tiêu 148
3.2.2- Quan điểm 149
3.3- CƠ SỞ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 149
3.4- NHỮNG GIẢI PHÁP CƠ BẢN NHẰM NÂNG CAO HIỆU
QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH AN GIANG 150
3.4.1- Tăng cường, chấn chỉnh quản lý thu, bồi dưỡng nguồn
thu, khuyến khích tăng thu 150
3.4.1.1- Nguồn thu hiện hữu 150

3.4.8.1- Hoàn thiện bộ máy quản lý NSNN các cấp 173
3.4.8.2- Tổ chức và giám sát có hiệu quả hoạt động thu, chi NS 174
3.5- CÁC BIỆN PHÁP THỰC HIỆN NHỮNG GIẢI PHÁP VỀ QUẢN LÝ
NS TỈNH AN GIANG 175

3.5.1- Quản lý NS tỉnh 175
3.5.2- Quản lý NS huyện, thị 176
3.5.3- Quản lý NS xã 176
3.5.4- Kiểm tra, thanh tra, khen thưởng, kỷ luật tài chính 176

3.5.5- Nâng cao trình độ nguồn nhân lực 177 KẾT LUẬN
DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ
ĐÃ CÔNG BỐ
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


TT Tỷ trọng
TX Thường xuyên
TTĐB Tiêu thụ đặc biệt
TW Trung ương
XDCB Xây dựng cơ bản
XNK Xuất nhập khẩu
XK Xuất khẩu
UBND Ủy ban nhân dân
YT Y tế

ADB Ngân hàng phát triển Châu Á ( Asian Development Bank)
GDP Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Product)
IMF Quỹ tiền tệ Quốc tế (International Monetary Fund)
ODA Nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức (Official Development
Assistance)
UNDP Chương trình phát triển của Liên hiệp quốc (United Nations
Development Programme)
UNICEF Quỹ Nhi đồng Liên hiệp quốc (United Nations Children’s Fund)
PPP Hợp tác công - tư (Public – Private Partnership)
WB Ngân hàng thế giới ( World Bank) DANH MỤC CÁC HÌNH - BIỂU ĐỒ

DANH MỤC CÁC HÌNH

Trang Hình 1.1: Hệ thống tài chính trong nền kinh tế thị trường 23
Hình 1.2: Hệ thống ngân sách nhà nước ở Việt Nam 28
DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ Biểu đồ 2.1: Tỷ lệ nguồn thu được giữ lại tại địa phương AG 86
Biểu đồ 2.2: Tỷ lệ tổng chi thường xuyên so với tổng thu NSĐP AG 89

chỉnh để thực hiện nhiệm vụ tập trung nguồn thu cho NSNN, là công cụ điều
chỉnh vĩ mô quan trọng của nhà nước. Cùng với quá trình quản lý thu NSNN thì
việc quản lý chi NSNN cũng có vị trí rất quan trọng trong quản lý điều hành
NSNN góp phần ổn định phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, nhất là trong
điều kiện đất nước hội nhập kinh tế thế giới. Tuy nhiên, trong quá trình thực
hiện quản lý thu, chi NSNN vẫn còn nhiều hạn chế bất cập với tình hình thực tế
của địa phương và đất nứơc, cần phải tiếp tục điều chỉnh, bổ sung. Cụ thể như:
- Việc lập, chấp hành và quyết toán ngân sách địa phương đã thực hiện khá
tốt, tuy nhiên cũng còn chậm, chưa đổi mới, đôi khi cũng chưa đúng theo quy
định của Nhà nước.
- Tình trạng quản lý thu, chi NSNN vẫn còn thất thoát do chưa bao quát hết
các nguồn thu và khoản chi, chưa có quan điểm xử lý rõ ràng về các khoản chi
sai quy định của Nhà nước hoặc chưa tập trung đúng mức về quản lý chi NSNN.
- Công tác quyết toán là khâu rất quan trọng, nhưng chưa được quan tâm
đúng mức, chưa làm đủ sổ sách.
- Đội ngũ cán bộ quản lý ngân sách còn hạn chế về chuyên môn, chậm đổi
mới.
Như vậy, có rất nhiều việc cần phải làm trong việc quản lý NSNN tại địa
phương. Xuất phát từ những yêu cầu thực tế này, tác giả quan tâm và muốn đi
sâu nghiên cứu vấn đề này. Vì vậy, tác giả mạnh dạn chọn đề tài: “Nâng cao
hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước tỉnh An Giang giai đoạn 2011 - 2015
và tầm nhìn đến 2020” làm đối tượng nghiên cứu với mục đích góp tiếng nói
vào định hướng phát triển kinh tế - xã hội hợp lý và bền vững, phù hợp với đặc
điểm của tỉnh An Giang trong xu thế hội nhập kinh tế thế giới.
2- Mục đích nghiên cứu đề tài
Mục đích nghiên cứu của đề tài là góp phần lý giải trên phương diện khoa
học những lý luận cơ bản về hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước và các hình

Phương pháp nghiên cứu được sử dụng xuyên suốt trong đề tài là phương
pháp duy vật biện chứng. Dựa vào phương pháp này, các khoản thu, chi NSNN
được xem như một hệ thống luôn biến đổi, vận động và do đó cần được quan
tâm đổi mới. Đồng thời, còn sử dụng phương pháp quy nạp, phân tích tổng hợp,
thống kê, so sánh dựa trên lý thuyết quản lý nhà nước về quản lý kinh tế, kinh tế
học vĩ mô, vi mô, kinh tế ngành như: Lý thuyết tài chính – tiền tệ, Ngân hàng,
Thuế, Kho bạc, Thống kê kinh tế, Để làm cho các lập luận có tính thuyết
phục, tác giả còn sử dụng các kinh nghiệm rút ra từ các công trình nghiên cứu
của tác giả trong và ngoài nước cùng các số liệu do các cơ quan hữu quan cung
cấp.
5- Những đóng góp chính của đề tài
Với sự nỗ lực của bản thân, kết hợp những kinh nghiệm, những kiến thức đã
được học tập, nghiên cứu từ các tài liệu của các tác giả khác nhau, nhờ sự hướng
dẫn của quý Thầy, Cô và đặc biệt là nhờ sự giúp đỡ của Người hướng dẫn khoa
học, đề tài đưa ra một số đóng góp như sau:
- Làm sáng tỏ về mặt lý luận về hiệu quả quản lý NSNN và quản lý
NSNN tỉnh An Giang.
- Phân tích thực trạng các hình thức thu, chi NSNN tỉnh trong giai đọan
2006 – 2010. Sử dụng phương pháp thống kê, so sánh, tổng hợp và phân tích số
liệu thu, chi NSNN để minh họa về những thành tích cũng như hạn chế của công
tác quản lý thu, chi NSNN tỉnh An Giang.
- Đề xuất những giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện quản lý NSNN tỉnh An
Giang đảm bảo tăng trưởng và phát triển kinh tế bền vững của địa phương với
tầm nhìn đến năm 2020.
- Đề tài này được dùng làm tài liệu nghiên cứu định hướng phát triển kinh
tế - xã hội cho địa phương, vùng và quốc gia; dùng làm tài liệu nghiên cứu cho
các ngành, các cấp và các đơn vị, dùng làm tài liệu nghiên cứu giảng dạy và học

ánh những mặt nhất định của các quan hệ kinh tế thuộc lĩnh vực phân phối
sản phẩm xã hội trong điều kiện còn tồn tại quan hệ hàng hóa - tiền tệ và được
sử dụng như một công cụ thực hiện các chức năng của Nhà nước. Điều này có
nghĩa là sự ra đời và tồn tại của NSNN gắn liền với sản xuất hàng hóa, với sự
ra đời và tồn tại của Nhà nước.
Lịch sử xã hội loài người đã chứng minh rằng, khi chế độ tư hữu xuất
hiện thì xã hội bắt đầu phân chia thành giai cấp và có sự đấu tranh giữa các
giai cấp trong xã hội. Trong điều kiện lịch sử đó, Nhà nước đã xuất hiện, đó là
hình thái Nhà nước đầu tiên của xã hội loài người - Nhà nước của chế độ nộ
lệ. Khi Nhà nước ra đời thì đồng thời Nhà nước cũng có những nhu cầu chi
tiêu về: bộ máy quản lý, quân đội,…nhằm duy trì quyền lực của Nhà nước.
Những khoản này người dân phải gánh chịu dưới các hình thức thuế, công
trái,… và từ đây phạm trù ngân sách ra đời.
Ở chế độ phong kiến, vai trò quyết định trong thu - chi của Nhà nước
thuộc về nhà vua. Nhà vua có toàn quyền và không chịu bất kỳ một sự kiểm
soát nào trong việc chi tiêu các nguồn tài chính Nhà nước. Hàng năm, những
khối lượng tài chính khổng lồ được được ném vào việc thỏa mãn những nhu
cầu cá nhân và gia đình nhà vua. Bên cạnh đó, tầng lớp quan chức, quý tộc
luôn luôn phô trương sự giàu có của mình bằng những hành động vô cùng sa
hoa, lãng phí. Chính sự sa hoa, lãng phí này là nguyên nhân của tình trạng rối
loạn tài chính nhà nước, làm kiệt quệ đời sống của nhân dân.
2

Sự ra đời của chủ nghĩa tư bản, các nhà tư sản công nghiệp xuất hiện đã
lao vào cuộc đấu tranh chống lại luật lệ tài chính vô lý, đòi hỏi sự hỗ trợ tài
chính của Nhà nước để phát triển sản xuất và yêu cầu sửa đổi hệ thống thuế
khóa. Kết quả của cuộc đấu tranh này đã xóa bỏ được độc quyền chi tiêu tài
chính của người đứng đầu Nhà nước, hình thành một chế độ tài chính mới và
một ngân sách nhà nước hoàn chỉnh. Đó là một ngân sách được thiết lập và
phê chuẩn hàng năm, cơ chế vận hành cụ thể, rõ ràng theo hệ thống định mức

Từ điển thuật ngữ tài chính tín dụng (1996) của Viện Nghiên cứu Tài
chính cho rằng: “Ngân sách được hiểu là dự toán và thực hiện mọi khoản thu
nhập (tiền thu vào) và chi tiêu (tiền xuất ra) của bất kỳ một cơ quan, xí
nghiệp, tổ chức, gia đình hoặc cá nhân trong một khoảng thời gian nhất định
(thường là một năm).
Riêng về khái niệm NSNN, hiện nay có rất nhiều quan điểm khác nhau:
“Thuộc nhóm thứ nhất, thì NSNN là một bản dự toán thu chi trong năm
của Nhà nước. Cách quan niệm đó đúng về hình thức, nhưng đó chỉ là một
giai đoạn của quá trình ngân sách và cũng chưa thể hiện được vị trí của
NSNN.
Một số tác giả thuộc nhóm thứ hai cho rằng, NSNN là quỹ tiền tệ tập
trung của Nhà nước. Cách quan niệm đó đúng ở chỗ, người ta đã thực thể hóa
được NSNN và cũng nêu lên được vị trí của NSNN so với các quỹ tiền tệ
khác. Vì thực tế cũng thường thấy, thu của Nhà nước đưa vào một quỹ tiền tệ
và chi của Nhà nước cũng xuất từ quỹ tiền tệ ấy. Nhưng các quan điểm này
chưa phản ánh được vị trí cân đối vĩ mô của NSNN trong nền kinh tế quốc
dân.
Theo quan điểm thuộc nhóm thứ ba thì NSNN là hệ thống các quan hệ
kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động
4

và phân phối các nguồn tài chính. Chỗ đúng của quan niệm này là nói lên
được NSNN chứa đựng các quan hệ kinh tế, nhưng nó lại không nói lên được
thực thể NSNN là gì? Quan hệ kinh tế đó có phải là quan hệ tài chính – ngân
sách không?
Các quan điểm trên không có sự khác nhau quá lớn, hoàn toàn có thể
xích lại gần nhau. Dựa trên cơ sở phân tích đó và quan sát hiện thực có thể
khái niệm NSNN như sau: Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu - chi
của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được
thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của

sau), tháng 4, như: Anh, Nhật, Canada, Hongkong, Ấn Độ, Inđônêxia,
Singapore (bắt đầu 01/4 năm trước và kết thúc vào 31/3 năm sau),…
Việc quy định năm ngân sách hoàn toàn là ý định chủ quan của Nhà
nước. Tuy nhiên, ý định này cũng bắt nguồn từ những yếu tố tác động khác
nhau, trong đó có 2 yêu cầu cơ bản là:
- Đặc điểm hoạt động của nền kinh tế có liên quan tới nguồn thu của
NSNN.
- Đặc điểm hoạt động của cơ quan lập pháp (các kỳ họp của Quốc hội
hoặc Nghị viện để phê chuẩn NSNN).
Ở nước ta, năm ngân sách bắt đầu từ 01/01 và kết thúc vào 31/12 hàng
năm. Điều này phù hợp với các kỳ họp của Quốc hội.
- Kỳ họp thứ nhất vào tháng 6, thường dành để xem xét tình hình chấp
hành NSNN.
- Kỳ họp thứ hai vào tháng 11, tháng 12 để thảo luận và phê chuẩn
NSNN năm tài chính tiếp theo.

6

1.1.2.2- Bản chất của ngân sách nhà nước [24]
Những khái niệm hoặc định nghĩa trên về NSNN chỉ thể hiện về tính
pháp lý hoặc hình thức hoạt động của NSNN, mà chưa đi sâu vào nội dung
khoa học của NSNN với tư cách nó là phạm trù kinh tế, lịch sử và gắn với bản
chất, chức năng của Nhà nước đương quyền. Dựa trên cơ sở phân tích khoa
học về quá trình phát sinh, tồn tại và phát triển của tài chính và ngân sách, hầu
hết các nhà khoa học tài chính đều thừa nhận tài chính nói chung và ngân sách
nói riêng là phạm trù kinh tế - lịch sử. Là phạm trù kinh tế, nó gắn với sự phát
triển kinh tế - hàng hóa; là phạm trù lịch sử nó gắn với sự ra đời và phát triển
của Nhà nước và là công cụ kinh tế của Nhà nước. Thông qua Nhà nước sử
dụng ngân sách để thực hiện các quan hệ phân phối dưới hình thái giá trị các
nguồn lực tài chính, bằng việc huy động một bộ phận thu nhập của xã hội