Tài chính Công
Chương 4: HÀNG HÓA CÔNG VÀ CHI TIÊU CÔNG
Trong cuộc sống hàng ngày chúng ta đồng thời phải tiêu dùng 2 loại hàng hoá: hàng
hoá
công: pháo hoa, an ninh quốc phòng, đường xá, cầu cống, và hàng hoá tư: xe máy, điện
thoại,
sách, … Vậy câu hỏi đặt ra là: hàng hoá công là gì ? khu vực nào cung cấp hàng hoá công sẽ
hiệu
quả nhất
?
Trong chương này thì chúng ta sẽ lần lượt tìm hiểu các nội dung
sau:
 Định nghĩa hàng hoá
công
 Xác định mức cung cấp hàng hoá công tối
ưu
 Bàn luận vấn đề: là liệu chính phủ có nên tham gia cung cấp hàng hoá công hay không?
Và
khi
mà chính phủ tham gia cung cấp hàng hoá công thì quản lý theo phương thức
nào?
4.1. Hàng hóa công:
4.1.1. Khái niệm hàng hóa công:
Những hàng hoá và dịch vụ (gọi chung là hàng hoá) được sản xuất và cung cấp trong
xã
hội có thể được chia làm 2 loại chính: hàng hoá công cộng và hàng hoá cá nhân. Ta xét 2 ví
dụ
sau
đây:
- Hàng hoá cá nhân: ví dụ: xe máy Honda
Lead

thời hưởng thụ lợi ích của
nó.
4.1.2. Phân loại hàng hóa công:
Để phân loại hàng hóa công, người ta dựa vào đặc tính của nó, cụ thể hàng hóa công có 2 đặc
tính sau:
- Tính tiêu dùng chung hay tính không cạnh tranh (ví dụ trên). Tuy nhiên, với mỗi hàng
hoá
công nhất định, mỗi người có thể nhận định khác nhau về giá trị của nó: lợi ích nhiều hay ít,
tích
cực hay tiêu
cực.
Ví dụ 1: một con đường quốc lộ được trải nhựa đạt tiêu chuẩn đường đồng bằng cấp 1,
đi
trên con đường
đó:
Người chạy xe SH sẽ có thể chạy với tốc độ lớn hơn, êm ái
hơn, nên
họ sẽ đánh giá giá trị
của
con đường
cao.
Người đi xe đạp đang chạy: có rất ít sự khác biệt giữa đi trên con đường này với đi
trên
những con đường
khác, nên
họ sẽ đánh giá thấp hơn về giá trị của con
đường.
Ví dụ 2: Xét 1 tên lửa mang đầu đạt hạt nhân do bộ quốc phòng chế tạo
thì:
Đối với những người xem hệ thống tên lửa như là sự tăng cường an ninh của họ, thì họ

hình
miễn phí VTV1, VTV2,3, quốc
phòng,…
- Hàng hoá công không thuần tuý: là những hàng hoá mang một trong hai thuộc tính
của
hàng hoá công. Ví dụ: đường đi bộ Nguyễn Đình Chiểu: có tính cạnh tranh (nhiều người cùng
đi
sẽ làm giảm đi sự thưởng thức của bạn) nhưng không thể loại trừ, truyền hình cáp Huế
HTC
không có tính cạnh tranh nhưng vẫn có thể có tính loại trừ (HTC có thể từ chối lắp cáp cho
bạn
vì

hết cáp),… 1
Mức độ . B
Loại trừ
. C
. A
0 Mức tiêu dùng chung 1
Chú ý: Mức 0 (hoàn toàn không thể), mức 1 (hoàn toàn có thể)
Tại A: Không thể loại trừ và hoàn toàn có thể tiêu dùng chung. A là hàng hóa công thuần túy
Tại B: Hoàn toàn có thể loại trừ và hoàn toàn không thể tiêu dùng chung. B là hàng hóa tư nhân
Ngô Đức Chiến Trang 3/24
Tài chính Công
thuần túy
Tại C: Có thể loại trừ với 1 chi phí nào đó. Có thể tiêu dùng chung, C là hàng hóa công không
thuần túy
Đối với hàng hoá tư nhân thì để tiêu dùng người ta sẵn sàng trả tiền và trả theo giá thị
trường
nhưng đối với hàng hoá công thuần tuý thì người ta sẽ không trả tiền khi tiêu dùng. Còn đối

4.1.3. Cung cấp hàng hóa công:
Cả hàng hoá công và hàng hoá cá nhân đều được sử dụng để thoả mãn lợi ích của con
người.
Khi tiêu dùng nó thì cái mà người ta nhận được là lợi ích tăng thêm và cái giá mà người
ta
sẵn
lòng trả để có được hàng hoá phụ thuộc lợi ích tăng thêm mà người ta nhận được. Khi
khối
lượng
hàng hoá tăng thêm thì lợi ích tăng thêm của mỗi đơn vị hàng hoá giảm đi, do
vậy cái giá
mà
người ta sẵn lòng trả cũng giảm đi. Điều này lý giải quan hệ nghịch biến giá
Ngô Đức Chiến Trang 4/24
Tài chính Công
cả và sản lượng
(quy
luật
cầu).
- Đối với hàng hoá công thuần tuý thì chính phủ nên cung cấp cho xã hội hơn là để cho
tư
nhân cung cấp mặc dù vì lợi ích của mình thì người tiêu dùng vẫn sẵn sàng trả tiền do bởi: nếu
tư
nhân cung cấp hàng hoá công thì hiệu quả xã hội đạt được là nhỏ hơn so với việc chính phủ
cung
cấp vả lại những người nghèo nhất trong xã hội là những người cần sử dụng hàng hoá công
nhiều
hơn nhưng lại có khả năng chi trả ít hơn → chính phủ cung cấp làm cho họ có cơ hội sử
dụng
hàng hoá công để cải thiện cuộc sống của

là lợi ích) là P*Q
2
= diện tích OPAQ
2
; thặng dư tiêu dùng trong trường hợp này là
diện tích
PEA

→ tổng lợi ích kinh tế đạt được chính là diện tích
OEAQ
2
.
Ngô Đức Chiến Trang 5/24
Tài chính Công
Nhắc lại: mục đích của tiêu dùng là hữu dụng (các gì mang lại lợi ích cho người sử dụng
thì
sẽ được tiêu dùng). Thặng dư tiêu dùng là sự biểu thị của hữu dụng được đo bằng mức chênh
lệch
giữa mức giá sẵn lòng trả và mức giá phải trả. Kinh tế công gọi đây là phúc lợi xã
hội.
Trường hợp 2: Nếu để chính phủ cung
cấp
Nếu khả năng chịu tải của cây cầu lớn hơn nhu cầu đi lại thì chính phủ sẽ cung cấp
miễn
phí ( tức là để dân chúng qua lại tự do ). Trong trường hợp này, lượng qua cầu là Q
1
, lợi ích
kinh
tế = thặng dư tiêu dùng = diện tích
OEQ

đường chi phí
biên.
Mức phí P này bao gồm 2 ý
nghĩa:
 P mang tính chất hạn chế để việc cung cấp hàng hoá công được hiệu quả chứ không
mang
ý
nghĩa thu hồi chi phí cung cấp hàng hoá công (P bằng 1 chi phí biên nào đó, tương đối
nhỏ).
 Trong nhiều trường hợp thì mức thu phí mang ý nghĩa khuyến khích tiết kiệm sử
dụng
hàng
hoá công để việc cung cấp trở nên hiệu quả hơn, phục vụ nhiều đối tượng trong cộng
đồng hơn.
Giá cả E
Khả năng cung cấp
Ngô Đức Chiến Trang 6/24
Tài chính Công
MC
P
O Q2 Q1 Số lượng
L

ưu

ý: Nếu tư nhân cung cấp hàng hoá công thì chi phí cung cấp của khu vực tư nhân
sẽ
tăng lên do bởi tư nhân phải tốn thêm một khoản chi phí gọi là chi phí giao
dịch.
Chi phí giao dịch là chi phí cần thiết để hoàn thành một giao dịch kinh tế; đó là các

vậy, lượng tiêu dùng hiệu quả nhất nên dừng lại ở mức Q
0
khi chi phí biên bằng lợi
Ngô Đức Chiến Trang 7/24
Tài chính Công
ích biên.
Mức
lệ phí sử dụng tối ưu là
OA.
Nếu chính phủ cung cấp miễn phí (P=0) thì sản lượng cung cấp sẽ là Q
1
và lúc này xã hội
sẽ
phải gánh chịu một khoản tổn thất do tiêu dùng quá mức bằng diện tích EFQ
1
. Để tránh tổn
thất
này, cần áp dụng một cơ chế loại trừ nào đó bằng giá, chẳng hạn đặt các trạm thu phí tại 2
đầu
cây
cầu. Tuy nhiên, chi phí giao dịch để làm điều đó rất cao (AB), làm mức lệ phí tăng lên
thành
OB
(OB=P= OA+AB) và số lượt đi lại trên cây cầu sẽ giảm xuống đến
Q
2
.
Việc loại trừ bằng lệ phí sử dụng đã áp đặt thêm cho xã hội một khoản tổn thất. Đó là
diện
tích CEQ

hay
công viên, các trường học dân lập, tư
thục…
Tư nhân thực hiện dịch vụ công khi dịch vụ đó gắn trực tiếp với quyền lợi của
người
tiêu
dùng và tất cả mọi người vì quyền lợi của mình sẵn lòng trả một số tiền nhất định ( họ
không
né
tránh việc trả
tiền).
Chính phủ cũng cung cấp hàng hoá tư nhân: trong một số trường hợp chính phủ cũng
cung
cấp hàng hoá tư nhân khi hàng hoá ấy có tính chất giống hàng hoá công nhưng gắn liền với
Ngô Đức Chiến Trang 8/24
Tài chính Công
nhu
cầu trực tiếp của con người cho nên họ sẵn sàng trả tiền theo giá thị trường. Ví dụ: nhà
ở
cho
người nghèo, phòng dịch vụ trong các cơ sở y
tế,…
4.2. Khái niệm và vai trò chi tiêu công:
4.2.1. Khái niệm chi tiêu công:
Theo phạm trù tài chính công, chi tiêu công là chi tiêu của các cấp chính quyền, các đơn
vị
quản lý hành chính, các đơn vị sự nghiệp được kiểm soát và tài trợ bởi chính
phủ.
Nguồn tài trợ cho chi tiêu c
ông:

Căn cứ vào chức năng vĩ mô của nhà nước, chi tiêu công được chi cho các hoạt
động:
 Chi quản lý hành
chính
 Chi cho hệ thống quân đội và an ninh xã
hội
 Chi cho các chính sách đặc biệt: thương binh liệt sĩ, mẹ Việt Nam anh hùng, viện trợ
nước
ngoài,
ngoại giao, chính
trị,
Ngô Đức Chiến Trang 9/24
Tài chính Công
 Chi giáo dục y
tế
 Chi xây dựng hạ
tầng
 Chi
khác
Căn cứ vào tính chất kinh tế, chi tiêu công được chia ra
thành:
 Chi thường xuyên: đây là nhóm chi phát sinh thường xuyên, cần thiết cho hoạt động
của
các
đơn vị khu vực công. Nó bao gồm các khoản chi lương, chi nghiệp vụ, chi quản lý cho
các
hoạt
động:
• Sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, nghiên cứu khoa học và công nghệ, y tế,
văn

điều
tiết của nhà
nước.
• Chi hỗ trợ cho các quỹ hỗ trợ tài chính của chính
phủ.
• Chi dự trữ nhà
nước.
Công dụng của phâ loại theo tính chất kinh tế là cung cấp những thông tin hữu ích về
ảnh
hưởng của chính sách chi tiêu công đối với mọi hoạt động của nền kinh tế - xã hội. Cách phân
loại
này là điều kiện tất yếu giúp cho chính phủ thiết lập các chương trình chi tiêu và kết hợp hài
hoà
giữa các nhóm chi đầu tư và chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả chi tiêu
công.
Căn cứ vào quy trình lập ngân sách: chi tiêu công được phân chia ra
thành:
 Chi tiêu công theo các yếu tố đầu vào: cách phân chia này sẽ dựa vào sự liệt kê các
khoản
mục
mua sắm các phương tiện cần thiết cho hoạt động của các cơ quan, đơn vị để qua đó
chính
Ngô Đức Chiến Trang 10/24
Tài chính Công
phủ xác lập mức kinh phí tài trợ. Thông thường có các khoản mục cơ bản như là: chi mua tài
sản
cố định; chi mua tài sản lưu động, chi tiền lương và các khoản phụ cấp, chi bằng tiền
khác.
 Chi tiêu công theo các yếu tố đầu ra: mức kinh phí phân bổ cho một cơ quan, đơn vị
không

đối
phó với mọi rủi ro bằng cách phòng ngừa, lo xa của riêng mình, nhưng do không đủ khả
năng
hoặc không nhận thức được đầy đủ trách nhiệm, nên dần dần người ta đã chuyển sang vai
của
nhà
nước. Nghĩa là, chính phủ phải đứng ra bảo hiểm, phụ cấp lương và tái phân phối các
gánh
nặng
đó cho toàn thể xã hội để đảm bảo mức sống tối thiểu cho mỗi công
dân.
- Sự thay đổi quan niệm tổng quát về tài chính
công
Sự thay đổi quan niệm về tài chính công đã làm thay đổi không nhỏ quy mô chi tiêu
công.
Trong thời kỳ chủ nghĩa tư bản tự do cạnh tranh, theo quan điểm của các nhà kinh tế học cổ
điển
thì mục đích cơ bản nhất của tài chính công là cung cấp cho chính phủ đủ tiền để duy trì sự
Ngô Đức Chiến Trang 11/24
Tài chính Công
hoạt
động của bộ máy quản lý hành chính, an ninh, quân đội. Trái lại, trong nền kinh tế thị trường
hiện
đại, các nhà kinh tế cho rằng tài chính công là công cụ để chính phủ quản lý kinh tế, khắc
phục
những khuyết tật của thị trường. Chi tiêu công không chỉ đơn thuần tài trợ cho các hoạt
động
hành
chính mà còn tài trợ cho các hoạt động kinh tế, đảm bảo sự cân bằng kinh tế vĩ mô và
ổn định

hội
chủ nghĩa là một minh chứng điển hình. Lý thuyết kinh tế học hiện đại
cho rằng nền kinh tế
muốn
phát triển ổn định cần có sự phối hợp giữa bàn tay chính phủ và bàn
tay thị trường trong quá
trình
tái phân phối thu nhập. Điều đó có nghĩa là, quy mô chi tiêu công
nên có sự giới hạn nhất
định.
Nhưng giới hạn ở quy mô nào thì cho đến nay các nhà kinh tế cũng
chưa đưa ra câu trả lời
chính
xác. Thay vào đó các nhà kinh tế thường nêu ra sự giới hạn chi tiêu
công trên các khía cạnh:
trong
chi tiêu công có một vài khoản chi cần phải được tiết kiệm và
hạn chế như chi phí hành
chính
thuần tuý hoặc những hoạt động của khu vực công mà sự quản
lý không hiệu quả so với hoạt
động
của khu vực tư tương đương thì những hoạt động này nên
chuyển giao sang cho khu vực tư.
Bên
cạnh đó, họ cho rằng sự giới hạn chi tiêu công cần có
Ngô Đức Chiến Trang 12/24
Tài chính Công
linh hoạt theo chu kỳ kinh tế. Khi nền
kinh

sau:
- Chi tiêu công ngày càng có vai trò quan trọng trong việc thu hút vốn đầu tư của khu vực
tư
và chuyển dịch cơ cấu kinh
tế.
Vai trò này được thể hiện rõ nét thông qua các khoản chi cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ
tầng
như: điện, đường, sân bay, kênh đập tưới tiêu nước, viễn thông, nước sạch,… Chất lượng
của
hàng hoá công này giúp cho người ta hiểu được tại sao quốc gia này thành công trong sự
nghiệp
phát triển kinh tế, quốc gia khác lại thất bại trong việc tạo ra nhiều nguồn vốn và đa dạng
hoá
sản
xuất, phát triển mậu dịch, khống chế dân số, đẩy lùi nghèo đói hoặc làm trong sạch
môi
trường.
Hơn thế nữa, quá trình vận động và phát triển của nền kinh tế thị trường đều
gắn chặt với
quá
trình phân công lao động từ thấp đến cao, cũng chính trong quá trình đó đã làm
rạng đông hay
xế
chiều nhiều ngành kinh tế. Tuy vậy, ở bất cứ giai đoạn nào, để cho nền kinh
tế phát triển cân
đối
thì giữa các ngành trong tổng thể kinh tế phải được duy trì theo một cơ cấu
Ngô Đức Chiến Trang 13/24
Tài chính Công
thích hợp, và do

tế,…
- Chi tiêu công góp phần điều chỉnh chu kỳ kinh
tế.
Chi tiêu công đã hình thành nên một thị trường đặc biệt. Với một khối lượng hàng hoá to
lớn
do chính phủ tiêu thụ làm tổng cầu của xã hội được mở rộng. Đến lượt mình, tổng cầu mở rộng
lại
tác động nâng cao khả năng thu hút vốn và kích thích sản xuất phát triển hơn nữa. Trên
góc
độ
này mà nói, thị trường chính phủ lại trở thành công cụ kinh tế quan trọng của chính phủ
nhằm
tích
cực tái tạo lại cân bằng của thị trường hàng hoá bị mất cân đối bằng cách tác động
vào các
quan
hệ cung cầu thông qua việc tăng hay giảm mức độ chi tiêu công ở thị trường
này.
- Chi tiêu công góp phần tái phân phối thu nhập xã hội giữa các tầng lớp dân cư, thực
hiện
công bằng xã
hội.
Đứng trên phương diện xã hội, tài chính công góp phần điều tiết công bằng thu nhập
giữa
các tầng lớp dân cư bằng cả hai công cụ: thuế và chi tiêu công. Trong khi thuế là công cụ
mang
tính chất động viên nguồn thu cho nhà nước, thì chi tiêu công mang tính chất chuyển
giao
thu
nhập đó đến những người có thu nhập thấp thông qua các khoản chi an sinh xã hội, chi

Về chi tiết, quá trình đánh giá chi tiêu công được tiến hành theo các bước:
Thứ nhất: Phân tích chương trình chi tiêu công
Chương trình là cơ sở định hướng để thực hiện chi tiêu công. Chi tiêu công theo chương trình
sẽ giúp cho Chính phủ tập trung dứt khoát vào sự lựa chọn trong số các chương trình có tính cạnh
tranh. Bước phân tích này phải làm sáng tỏ các vấn đề cơ bản: chương trình chi tiêu công tạo ra
loại hàng hóa gì, có thực sự cần thiết hay không, lợi ích của nó mang lại cho địa phương, vùng
hay của quốc gia, nó có đáp ứng đại đa số nguyện vọng của người dân hay không.
Ngô Đức Chiến Trang 15/24
Tài chính Công
Thứ hai: Phân tích thất bại của thị trường
Nội dung phân tích cần tập trung vào gắn kết nhu cầu chi tiêu để thực hiện chương trình với
một hoặc nhiều thất bại của thị trường như:
 Thất bại của cạnh tranh mà nguyên nhân là do sự hình thành các công ty độc quyền và kéo theo là
sự độc quyền trong việc định giá sẽ gây ra các tổn thất về phúc lợi xã hội.
 Sự thiếu hụt hàng hóa công là một trong những yếu tố gây ra sự thất bại thị trường. Thị trường
không thể cung cấp hoặc nếu có cung cấp thì cũng không thể cung cấp đầy đủ hàng hóa công
thuần túy cho xã hội.
 Yếu tố ngoại lai mà cụ thể là ngoại lai tiêu cực cũng là một trong những thất bại của thị trường.
Một khi ngoại lai tiêu cực xuất hiện sẽ làm cho việc phân bổ các nguồn lực thị trường không hiệu
quả. Vì các cá nhân không chịu toàn bộ chi phí của các ngoại lai tiêu cực mà họ gây ra, nên họ
tham gia vào nhiều hoạt động gây ra yếu tố ngoại lai tiêu cực.
 Thị trường không hoàn hảo, nghĩa là thị trường không chỉ thất bại trong việc cung cấp không đầy
đủ khối lượng hàng hóa công mà còn thất bại trong cung ứng một số hàng hóa tư cho dù chi phí
cung cấp thấp hơn giá mà người tiêu dùng sẵn sàng trả. Nguyên nhân là do người sản xuất và kể
cả người tiêu dùng thiếu thông tin hoàn hảo về thị trường nên dẫn đến tình trạng mức cung và
mức cầu ở dưới mức sản lượng tối ưu.
Thứ ba: Những hình thức can thiệp của Chính phủ
Khi đã xác định những thất bại của thị trường, thì chính phủ thực hiện chính sách can thiệp và
khắc phục khuyết tật thị trường. Có 3 cách thức can thiệp:
 Tổ chức sản xuất và cung cấp toàn bộ hàng hóa công đó

gọi là tác động thu nhập.
Trong một số trường hợp, Chính phủ muốn khuyến khích hoặc kìm hãm một hoạt động kinh tế
nào đó, thì Chính phủ có thể thực hiện chính sách chi tiêu công sao cho để đạt tới mục tiêu tác
Ngô Đức Chiến Trang 17/24
Tài chính Công
động thay thế lớn. Còn nếu Chính phủ chỉ quan tâm chủ yếu đến việc làm thế nào để mọi người
cũng được lợi, thì chương trình chi tiêu công ưa thích nhất gây tác động thu nhập.
 Tác động đến phân phối. Trong mỗi chương trình chi tiêu của Chính phủ, có thể có nhiều đối
tượng hưởng lợi ở những mức độ khác nhau, nhưng không phải bao giờ cũng dễ dàng xác định
một cách chính xác. Tuy vậy, khi đánh giá tác động về phân phối cần quan tâm hơn đến việc nâng
cao thu nhập cho những tầng lớp có thu nhập thấp trong xã hội.
Thứ năm: Xác định quy mô chi tiêu công và tôn trọng kỷ luật tài chính
Thứ sáu: Lựa chọn các mục tiêu của chính sách chi tiêu công
4.4. Quản lý chi tiêu công:
4.4.1. Khái niệm quản lý chi tiêu công:
Quản lý chi tiêu công là một khái niệm phản ánh hoạt động tổ chức điều khiển và đưa ra
quyết định của nhà nước đối với quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính công nhằm
cung cấp hàng hóa công tốt nhất cho xã hội.
Khái niệm trên cho thấy, chi tiêu công là một trong những thuộc tính vốn có khách quan của
khâu tài chính công, phản ánh sự phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính công của nhà nước.
Nói khác hơn, chi tiêu công trực tiếp trả lời câu hỏi nhà nước chi cho cái gì. Còn quản lý chi tiêu
công là hoạt động có tính chủ quan của nhà nước trong việc tổ chức điều khiển quá trình phân
phối và sử dụng nguồn lực tài chính công để thỏa mãn nhu cầu. Nói khác hơn, quản lý chi tiêu
công trả lời câu hỏi nhà nước chi như thế nào.
4.4.2. Các phương thức quản lý chi tiêu công:
Lập ngân sách là một công cụ quan trọng của quản lý chi tiêu công, nó tạo nền tảng cho việc
quản lý, phân bổ một cách khôn ngoan các nguồn lực hạn hẹp của quốc gia và đảm bảo việc sử
dụng hiệu quả các nguồn lực này nhằm đạt được kết quả theo chiến lược mong muốn của chính
phủ. Hơn một thế kỷ qua, chính phủ của các nền kinh tế thị trường đã có nhiều nỗ lực trong việc
cải cách quản lý chi tiêu công, đặc biệt là phương thức lập ngân sách để thực hiện tốt việc kiểm

Ngân sách chỉ được lập trong ngắn hạn (một năm)
Ngô Đức Chiến Trang 19/24
Tài chính Công

Không chú trọng đúng mức đến tính hiệu quả phân bổ nguồn lực và hiệu quả hoạt động trong
cung ứng hàng hóa công
Nhiều cải cách ngân sách tiếp theo sau đó đã cố gắng khắc phục những thiếu sót của hệ thống
lập ngân sách theo khoản mục. Đầu tiên là tập trung quản lý chi tiêu công thông qua tiếp cận
phương thức lập ngân sách theo công việc thực hiện, sau đó tập trung vào chính sách và lập kế
hoạch thông qua việc lập ngân sách theo những chương trình đầy tham vọng hơn.
- Quản lý ngân sách theo chương trình:
Trong những năm đầu của thập kỷ 60, các cải cách đã bắt đầu tập trung vào lập kế hoạch cho
việc sử dụng những nguồn lực công. Điểm nổi bật của sự cải cách này là lập ngân sách theo
chương trình với những nỗ lực nhằm thiết lập một hệ thống lập ngân sách gắn kết chặt chẽ với lập
chương trình và lập kế hoạch. Khác với lập ngân sách theo công việc thực hiện, lập ngân sách theo
chương trình tập trung dứt khoát vào sự lựa chọn của ngân sách trong số các chính sách, chương
trình có tính cạnh tranh. Lập ngân sách theo chương trình thiết lập một hệ thống phân phối nguồn
lực, gắn kết chi phí chương trình với kết quả của những chương trình đầu tư công. Điểm mấu chốt
của lập ngân sách theo chương trình là chương trình – một mục tiêu của chính sách công cùng với
những bước cần thiết để đạt được nó. Ngân sách được phân loại theo các khoản mục chương trình,
hơn là theo những mối quan hệ có tính tổ chức. Lập ngân sách chương trình đòi hỏi các mục tiêu
chương trình phải kéo dài hơn một năm ngân sách. Thêm vào đó, lập ngân sách theo chương trình
yêu cầu phải đo lường tính hiệu lực, nghĩa là đo lường đầu ra và tác động đến mục tiêu. Những ý
kiến ủng hộ lập ngân sách chương trình hy vọng rằng các quyết định phân phối ngân sách được
đưa ra phù hợp với giá trị biên mà có thể có được từ việc thay đổi việc sử dụng những nguồn lực
công.
Trong quá trình tiếp cận phương thức soạn lập ngân sách theo chương trình, các nhà cải cách
nhận thấy rằng khái niệm chương trình là khái niệm không hoàn hảo đối với ngân sách, vì không
thể tạo ra chương trình cho tất cả các tổ chức thực hiện, lập ngân sách chương trình không đảm
Ngô Đức Chiến Trang 20/24

Ngô Đức Chiến Trang 21/24
Tài chính Công

Báo cáo những mục tiêu và chiến lược của chương trình và tiểu chương trình

Miêu tả chi tiết các hoạt động chương trình và tiểu chương trình

Những chỉ tiêu quan trọng thực hiện chương trình được báo cáo một cách công khai
4.4.3. Chiến lược quản lý chi tiêu công:
Khi chuyển sang lập ngân sách theo kết quả thì chính sách quản lý chi tiêu công của các nền
kinh tế hiện đại đã có những thay đổi quan trọng về chiến lược theo ba cấp độ nhằm tạo ra một hệ
thống ngân sách hoạt động có hiệu quả, đó là:

Kỷ luật tài chính tổng thể

Phân bổ và sử dụng nguồn lực dựa trên chiến lược ưu tiên

Tính hiệu quả và hiệu lực của các chương trình cung cấp hàng hóa công
Có thể nói, ba nội dung chiến lược trên là việc tái lập của ba chức năng – kiểm soát những
nguồn lực công, lập kế hoạch cho sự phân bổ nguồn lực và quản lý nguồn lực – mà vốn đã được
định hướng trong cải cách quản lý chi tiêu công suốt hơn một thế kỷ qua.
- Tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể:
Đối với một nền kinh tế, nguồn lực tài chính cung ứng để thỏa mãn các nhu cầu có giới hạn,
nếu để chi tiêu ngân sách gia tăng sẽ dẫn đến những hậu quả:

Gia tăng gánh nợ của nền kinh tế trong tương lai

Gia tăng gánh nặng về thuế

Phá vỡ cân bằng kinh tế, đó là cân bằng về tiết kiệm – đầu tư, cân bằng cán cân thanh toán, từ đó

điều kiện cần thiết cho kỷ luật tài chính tổng thể hữu hiệu.
- Phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên của chiến lược:
Sau khi đã xác định tính kỷ luật tài chính tổng thể, vấn đề quan trọng trong quản lý chi tiêu
công là làm thế nào để ưu tiên hóa những nhu cầu hay mục tiêu có tính cạnh tranh với nguồn lực
tài chính khan hiếm. Nói khác đi, đối với một nền kinh tế, do nguồn lực tài chính là có giới hạn,
cho nên chính phủ cần phải đánh đổi và lựa chọn giữa các mục tiêu chiến lược trong từng giai
Ngô Đức Chiến Trang 23/24
Tài chính Công
đoạn phát triển kinh tế xã hội. Thử thách ở đây là cấu trúc sắp xếp thể chế như thế nào để tạo ra
động lực cho phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược chặt chẽ và nâng cao chất lượng
thông tin cần thiết để thực hiện điều đó có hiệu quả.
Có thể nói, thực hiện chiến lược này lá rất khó, bởi vì nó còn tùy thuộc vào việc chính phủ có
đưa ra được các luận cứ khoa học cho các quyết định chiến lược và đánh giá nguồn tài chính trong
suốt thời gian thực hiện chính sách đó hay không. Điều quan trọng ở đây là chính phủ phải xây
dựng các thể chế để hỗ trợ cho việc hoạch định chính sách chiến lược hợp tác. Cụ thể:

Bộ máy hành pháp phải có năng lực quản lý để dẫn dắt đất nước và giải trình thích đánh về quyết
định chính sách.

Cần thiết phải có một diễn đàn để các quyết định được đưa ra được ràng buộc bởi nguồn lực hiện
hữu trong trung hạn và trong đó các chính sách phải cạnh tranh với nhau về ý tưởng và nguồn tài
trợ. Điều này sẽ tăng thêm mối liên kết chặt chẽ giữa việc hoạch định chính sách, lập kế hoạch và
lập ngân sách. Tính cạnh tranh của chính sách sẽ được tăng cường thêm ở xã hội dân sự trong đó
khu vực tư nhân và cơ quan lập pháp được tham gia một cách thích hợp.

Các bộ, ngành chủ quản có quyền quyết định đưa các chương trình vào trong quá trình soạn lập
ngân sách. Điều này đòi hỏi cấp chính quyền trung ương phải có đủ năng lực trong việc đánh giá
tính hợp lý của các quyết định so với các mục tiêu chiến lược ưu tiên và khả năng tài chính trong
suốt thời gian thực hiện chính sách đó. Giới hạn trần chi tiêu ngành phải được quyết định trong
diễn đàn này. Trần chi tiêu đòi hỏi phải nhất quán với sự ràng buộc tài chính và phải tương thích

Chu kỳ này lập lại khi các thông tin như thế được lồng ghép vào vòng tuần hoàn ngân sách
tiếp theo.
- Kết quả hoạt động – tính hiệu quả và hiệu lực:
Chiến lược này đòi hỏi nhà nước phải cung cấp hàng hóa công với mức chi phí hợp lý để đạt
được những hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất.
Những quy định truyền thống về lập ngân sách đã tạo ra một tiền lệ cho người quản lý tìm mọi
cách chi tiêu hết tất cả nguồn lực có sẵn, thậm chí việc chi tiêu đó làm giảm đi hiệu quả phân bổ
nguồn lực tài chính. Họ cho rằng, nếu không chi tiêu hết ngân sách năm này, thì họ sẽ bị cắt giảm
hoặc được phân bổ nguồn lực ít hơn cho những năm tiếp theo. Hơn thế nữa, những người quản lý
hoạt động trong một môi trường bị kiểm soát hết sức cứng nhắc. Những công cụ truyền thống để
Ngô Đức Chiến Trang 25/24