MÔN KHOA HỌC HÀNH CHÍNH
Phần A. Một số vấn đề chung về hành chính nhà nước: thể chế hành chính; tổ
chức bộ máy; cán bộ, công chức; tính tất yếu của cải cách hành chính.
Vấn đề 1: Khái niệm hành chính nhà nước (hay còn gọi là quản lý HCNN,
hoặc gọi là hành chính công) và đặc điểm của hành chính nhà nước:
Ở Việt Nam hiện nay, hành chính công (hành chính quốc gia, hành chính nhà
nước hay quản lý HCNN có cách hiểu giống nhau. Hành chính công là hoạt động thực
thi quyền hành pháp của Nhà nước, là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền
lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người do các
cơ quan trong bộ máy hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở tiến hành để thực
hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước nhằm duy trì và phát triển các mối
quan hệ xã hội và trật tự pháp luật, thoả mãn các nhu cầu hợp pháp của con người.
Theo quan niệm trên ta thấy, hành chính công bao gồm những nội dung sau:
- Hành chính Nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp, là hành pháp
hành động, là hoạt động tổ chức đưa chính sách, pháp luật vào cuộc sống. Quyền
hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính.
+ Quyền lập quy là quyền ban hành các văn bản pháp quy dưới luật để chi tiết
hoá các văn bản luật và thực thi luật. Đó là quyền ban hành các văn bản: Nghị định
(Chính phủ ), quyết định (Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch UBND), …
+ Quyền hành chính là quyền tiến hành tổ chức triển khai, điều hành, quản lý,
đưa các chính sách pháp luật vào cuộc sống thông qua đội ngũ cán bộ công chức, tổ
chức bộ máy, nguồn lực tài chính công.
- Hành chính Nhà nước là sự tác động có tổ chức mang tính hệ thống (thông
qua hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước) để đạt được mục tiêu quản lý bằng
việc tuân thủ những nguyên tắc, quy trình thủ tục, phạm vi, chức năng, thẩm quyền
theo quy định của pháp luật.
- Hành chính Nhà nước hoạt động trên cơ sở sử dụng quyền lực công, quyền lực
Nhà nước. Quyền lực này được nhân dân trao cho và luật hoá trong các văn bản quy
phạm pháp luật. Quyền lực công mang tính đơn phương và tổ chức cao. Các cơ quan
hành chính Nhà nước chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép. Không một cơ
quan, tổ chức hành chính Nhà nước, cán bộ, công chức được đứng ngoài pháp luật,

và hệ thống chính trị.
Nếu như quyền lực Nhà nước là trung tâm của quyền lực chính trị thì nền hành
chính quốc gia là trung tâm thực thi quyền lực Nhà nước. Nền hành chính Nhà nước
thông qua hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước với chức năng, nhiệm vụ bằng
những kỹ năng và phương pháp quản lý cụ thể biến mục tiêu chính trị thành sản phẩm
cụ thể. Khi mục tiêu chính trị thay đổi thì hệ thống hành chính quốc gia cũng phải có
sự điều chỉnh tương thích. Nền hành chính Nhà nước lệ thuộc vào chính trị và thể
hiện bản chất Nhà nước. Nó vừa thực hiện chức năng bảo vệ lợi ích giai cấp vừa thực
hiện chức năng duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội.
Vì vậy, bất kỳ nền hành chính quốc gia nào cũng phục vụ mục tiêu chính trị và
thực hiện nhiệm vụ chính trị, biến lợi ích chính trị của Đảng cầm quyền thành hiện
thực. Tính lệ thuộc đó ở từng quốc gia, vùng lãnh thổ là khác nhau tuỳ thuộc vào yếu
tố lịch sử, văn hoá, tương quan giai cấp, tầng lớp trong xã hội.
Ở Việt Nam, nền hành chính Nhà nước là yếu tố quan trọng cấu thành nên hệ
thống chính trị theo nguyên tắc: Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ.
Nền hành chính Việt Nam phục vụ cho lợi ích của nhân dân, dân tộc Việt Nam.
Hành chính Nhà nước lệ thuộc vào chính trị nhưng nó có tính độc lập tương
đối. Hành chính Nhà nước độc lập tương đối với chính trị về các biện pháp tác nghiệp
hành chính, các quy luật quản lý, biện pháp và kỹ thuật tổ chức thực hiện.
2
3.2. Tính pháp quyền
Hành chính Nhà nước sử dụng quyền lực công để thực hiện chức năng quản lý.
Quyền lực công này không phải tự các cơ quan hành chính Nhà nước có quyền trao
cho mình. Quyền lực công được cụ thể trong Hiến pháp, luật, các văn bản pháp quy
của Nhà nước. Tất cả các cơ quan hành chính Nhà nước chỉ được phép hoạt động trong
phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền đã được luật hoá. Không một
chủ thể hành chính Nhà nước nào được đứng trên pháp luật và đứng ngoài pháp luật.
Mặt khác, với tư cách là công cụ quyền lực công, hành chính Nhà nước mang
tính đơn phương, cưỡng chế, bắt buộc thi hành. Có như vậy, sự vận hành nền hành
chính Nhà nước mới mang tính hệ thống, kỷ luật, kỷ cương. Do đó, nền hành chính

đội ngũ nhân sự có đủ năng lực và trình độ bảo đảm tính kế cận, kế thừa và phát triển.
3
Để tránh gây ra sự sáo trộn, đột biến trong cơ cấu tổ chức, cơ cấu nhân sự. Do đó, nó
mang tính ổn định tương đối.
Các cán bộ dân cử, người đứng đầu đảng chính trị có thể hoạt động theo nhiệm
kỳ nhưng các công việc hành chính vẫn hàng ngày, hàng giờ diễn ra. Bởi vậy mới có
hiện tượng “chính trị ra đi, hành chính ở lại”.
Nhà nước là sản phẩm của sự phát triển xã hội. Xã hội ngày càng phát triển,
các mối quan hệ xã hội, nhu cầu của con người ngày càng phong phú và đa dạng. Nền
hành chính Nhà nước muốn đáp ứng và phục vụ tốt hơn nhu cầu của xã hội và con
người thì cũng phải thay đổi phù hợp với sự phát triển ấy. Khi nền hành chính Nhà
nước thích nghi với nhu cầu của xã hội sẽ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tiến bộ xã
hội. Yêu cầu này đặt ra cho nền hành chính Nhà nước của mọi quốc gia phải luôn đổi
mới, cải cách thường xuyên.
3.4. Tính chuyên môn hoá, kỹ năng hành chính và nghề nghiệp cao
Hoạt động quản lý hành chính Nhà nước là hoạt động mang tính đa dạng, phức
tạp. Nghiệp vụ, kỹ năng quản lý Nhà nước đòi hỏi phải thực sự khoa học, văn minh
hiện đại. Mặt khác, quản lý Nhà nước bao trùm trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.
Mỗi một lĩnh vực đặt ra yêu cầu về kỹ năng, phương pháp quản lý nhất định. Nó đặt
ra yêu cầu người làm công tác quản lý hành chính trên lĩnh vực đó phải năm vững
được chuyên môn sâu, năng lực thực thi và óc tổ chức khoa học.
Vì vậy, tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao là yêu cầu bắt buộc đối với
hoạt động quản lý Nhà nước, là điều kiện để xây dựng nền hành chính Nhà nước
khoa học, hiện đại.
Cán bộ, công chức làm công tác quản lý hành chính Nhà nước không những
phải bảo đảm yêu cầu về chuyên môn nghiệp vụ mà còn phải tự trang bị cho mình
khối lượng kiến thức xã hội phong phú. Có như vậy, khi thi hành công vụ mới đạt
hiệu quả cao. Do quản lý Nhà nước là hoạt động phức tạp liên quan đến nhiều vấn đề:
con người, tổ chức,…
Yêu cầu này đặt ra nhiệm vụ phải từng bước hiện đại hoá nền hành chính Nhà

không phục vụ cho lợi ích tự thân. Hoạt động quản lý hành chính Nhà nước tạo ra sản
phẩm và dịch vụ phục vụ cho lợi ích của công sân và toàn xã hội, duy trì trật tự an
ninh, an toàn xã hội.
Tính không vụ lợi đòi hỏi trong hoạt động quản lý hành chính, các cơ quan
hành chính Nhà nước; cán bộ, công chức hành chính phải hoàn toàn công tâm, khách
quan, công khai, minh bạch, không theo đuổi mục tiêu lợi nhuận không đòi hỏi người
được hưởng sự phục vụ phải trả thù lao. Cán bộ, công chức hành chính Nhà nước khi
sử dụng công quỹ Nhà nước tuân thủ theo đúng nguyên tắc thu chi tài chính, thực
hiện chi đúng, chi đủ, chi hiệu quả. Đặc điểm này chỉ rõ tính khác biệt đặc thù giữa tổ
chức hành chính Nhà nước với các tổ chức doanh nghiệp, tổ chức xã hội.
Tính không vụ lợi, hoạt động vì lợi ích xã hội cũng đòi hỏi các cơ quan hành
chính Nhà nước khi xem xét, giải quyết các vấn đề, nhất là các vấn đề liên quan đến
lợi ích quốc gia và toàn xã hội phải đặt lợi ích của nhân dân, lợi ích của xã hội lên
trên hết. Nó đòi hỏi các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước khi ra các quyết sách
phải có sự cân nhắc, tính toán kỹ lưỡng các phương án, các tác động mà khi triển khai
thực hiện có thể phát sinh để có thể đưa ra phương án hợp lý nhất đem lại hiệu quả
cao, thiết thực về các mặt kinh tế, xã hội, môi trường, an ninh quốc gia. (Ví dụ, như
xây dựng nhà máy Dung Quất tại sao lại đặt ở Quảng Ngãi, ).
Trong khi sử dụng ngân sách Nhà nước để hoạt động, cơ quan hành chính Nhà
nước, cán bộ, công chức phải sử dụng tiết kiệm, hợp lý theo định mức quy định. Các
hoạt động thu, chi ngân sách phải thực hiện theo quy trình, thủ tục luật định. Tuyệt
đối không được có tư tưởng “tiền chùa”, “đất công”, “ tiền công”.
3.7. Tính nhân đạo
Hoạt động quản lý Nhà nước suy cho cùng là phục vụ cho lợi ích của con
người, của từng cá nhân trong xã hội. Tăng trưởng kinh tế, thu nhập quốc dân cao
5
cũng nhằm mục đích đáp ứng tốt hơn nhu cầu vật chất và tinh thần ngày càng cao của
nhân dân.
Hơn nữa, bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
của dân, do dân và vì dân. Bởi vậy, nền hành chính Nhà nước Việt Nam thể hiện tính

cụ thể chức năng, nhiệm vụ riêng.
Trong bộ máy Nhà nước, mỗi cơ quan sẽ thực thi những chức năng, nhiệm vụ
nhất định. Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất sẽ thực thi quyền lập
pháp. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà
nươc cao nhất thực thi quyền hành pháp. Tòa án và Viện kiểm sát nhân dân thực hiện
quyền tư pháp.
6
Hệ thống cơ quan hành pháp là những cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện chức
năng quản lý mọi mặt của đời sống xã hội. Cơ quan ấy được gọi là cơ quan chấp
hành, cơ quan thực thi quyền hành pháp, cơ quan hành chính Nhà nước.
Chức năng hành chính Nhà nước là những phương diện, mặt hoạt động của nền
hành chính Nhà nước, là hoạt động hành chính được tách ra trong quá trình phân
công lao động quyền lực và chuyên môn hóa lao động của các cơ quan hành chính
Nhà nước được thực thi trong từng thời kỳ nhất định. Thông qua các chức năng hành
chính phản ánh vị trí, vai trò hoạt động của các cơ quan thực thi quyền hành pháp đối
với đời sống xã hội.
Mỗi một chức năng hành chính Nhà nước là tổng thể các hoạt động, tác động
cùng loại nhất định của các cơ quan hành chính lên các đối tượng quản lý nhằm giải
quyết có hiệu lực, hiệu quả những mục tiêu, nhiệm vụ đã đề ra. Các hoạt động cùng
loại được nhóm vào với nhau để hình thành lên các đơn vị theo chức năng. Ở Việt
Nam, gọi tắc là “cơ quan chức năng”.
Ở đây, cần phân biệt giữa chức năng hành chính Nhà nước tổng quát với chức
năng hành chính Nhà nước cụ thể của từng cơ quan hành chính Nhà nước riêng biệt.
Bởi vì, mỗi một cơ quan hành chính Nhà nước trong phạm vi không gian, thời gian,
đối tượng có thể thực hiện nhiều hay ít các chức năng khác nhau của chức năng hành
chính Nhà nước. Trong đó, chức năng hành chính của Chính phủ luôn phản ánh
phương hướng cơ bản, chủ đạo về hoạt động và tính chất hành chính Nhà nước.
Việc nghiên cứu chức năng hành chính Nhà nước không chỉ có ý nghĩa về mặt khoa
học quản lý mà còn có ý nghĩa thực tiễn rất cao. Nghiên cứu chức năng hành chính
Nhà nước có những lợi ích sau:

chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đã được hoạch định trong đường lối của Đảng
và được nhất trí thông qua. Chính phủ, Bộ, chính quyền địa phương các cấp phải xây
dựng và chỉ đạo thực hiện quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, địa phương trong
từng giai đoạn cụ thể.
Đây là chức năng hàng đầu trong tiến trình hành chính Nhà nước, vì xét theo
góc độ vận hành, nó có những nội dung dưới đây:
- Xác lập hệ thống mục tiêu; xác định tốc độ phát triển; cơ cấu và cân đối lớn;
các chính sách, giải pháp để dẫn dắt đất nước phát triển theo định hướng kế hoạch.
- Tiến hành dự báo, dự toán; mô hình hóa, xây dựng chiến lược; quy hoạch
phát triển; lập các chương trình, dự án cho từng ngành, từng vùng, từng lĩnh vực, kế
hoạch dài hạn, kế hoạch 5 năm, kế hoạch hàng năm.
- Việc quy hoạch và kế hoạch phải bao quát các ngành, các vùng, các lĩnh vực
và các thành phần kinh tế phù hợp với cơ cấu và cơ chế quản lý kinh tế mới ở nước
ta, công khai hóa chiến lược, quy hoạch phát triển, kế hoạch (trừ những vấn đề thuộc
bí mật Nhà nước).
2.Chức năng tổ chức bộ máy hành chính là việc thiết lập và tạo dựng một bộ
máy vận hành hoạt động, thực thi chức năng, nhiệm vụ được giao. Đó là việc thiết lập
các bộ phận, định việc cho từng bộ phận, thiết lập các mối quan hệ dọc, ngang; quản lý
chặt chẽ cường độ, năng suất hoạt động của bộ máy, quản lý sự thay đổi của tổ chức.
Chức năng này, gồm các nội dung cơ bản sau:
- Xây dựng bộ máy,
- Chỉ đạo sự vận hành của bộ máy,
- Hiệp đồng bên trong và bên ngoài khi triển khai nhiệm vụ,
- Liên kết công việc, liên kết tổ chức và con người.
3.Chức năng sắp xếp, bố trí, phát triển, quản lý nguồn nhân lực là sắp sếp
cán bộ, công chức theo tiêu chuẩn chức danh; tiêu chuẩn hóa đội ngũ công chức hành
chính, tổ chức hệ thống công việc theo số lượng định biên thích hợp.
Ý nghĩa chức năng này từ xưa đến nay đã quan trọng và từ nay về sau càng
quan trọng hơn khi nhân tố con người được xác định là trung tâm của mọi nguồn lực.
8

trọng phản ánh trung thực hiện trạng, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hành
chính Nhà nước.
9. Chức năng báo cáo, sơ kết, tổng kết, đánh giá là thiết lập các báo cáo định
kỳ (hàng tháng, 6 tháng, hàng năm) và báo cáo tổng kết dài hạn (2 năm, 5 năm, 10
năm). Trong các bản báo báo này cần đánh giá việc thực hiện mục tiêu, số lượng,
chất lượng, hiệu quả thực hiện công vụ. Chức năng này đóng vai trò quan trọng, giúp
người lãnh đạo thẩm định những việc đã làm được, những việc chưa làm được, làm
cho phong phú thêm tính lý luận và thực tiễn hành chính, từ đó định ra phương
hướng, giải pháp cho những năm tiếp theo.
Chức năng bên ngoài của hành chính chính là sự tác động, là những hoạt
động của hành chính nhà nước tác động lên tới các đối tượng chịu sự điều chỉnh, tác
động của hành chính nhà nước. Nó có thể được chia gồm những chức năng sau;
9
1. Chức năng hành chính đối với dân
- Các cơ quan hành chính Nhà nước thực thi các chính sách an dân, dưỡng dân,
khơi dậy và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tính năng động, sáng tạo của mỗi
cá nhân trong xã hội. Nhà nước tạo mọi điều kiện để công dân phát huy hết năng lực
của mình đồng thời bảo đảm các điều kiện để công dân thực hiện quyền và nghĩa vụ
đối với Nhà nước.
- Thực hiện chức năng hành chính đối với dân, cơ quan hành chính Nhà nước
còn trao quyền để nhân dân trực tiếp tham gia các dịch vụ hành chính công nhất định
như: bảo vệ môi trường, công chức,… Bên cạnh đó, Nhà nước khuyến khích nhân
dân trực tiếp tham gia quản lý tại nơi cư trú bằng các hình thức tự quản, các làng, xã
xây dựng hương ước, quy ước để quản lý.
- Nhà nước tạo ra các dịch vụ đáp ứng nhu cầu giải trí và hưởng thụ của nhân
dân, nâng cao chất lượng cuộc sống vật chất và tinh thần của người dân. Ví dụ, xây
công viên, nhà hát, trường học, bệnh viện,…
Cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện các chính sách an sinh xã hội, trợ giúp
các đối tượng khó khăn, khiếm khuyết trong xã hội: người nghèo, trẻ em, người
khuyết tật, người già cô đơn, không nơi nương tựa,… Thực hiện các chương trình

pháp ngăn ngừa, trừng phạt và khắc phục hậu quả do các hành vi vi phạm pháp luật
của các chủ thể trong nền kinh tế gây ra.
- Nhà nước sở hữu, quản lý, sử dụng hợp lý tài sản quốc gia: đất đai, tài nguyên
thiên nhiên, đường dây 500 KV, …
- Chức năng hành chính Nhà nước đối với nền kinh tế quốc dân còn là việc
giao lưu hội nhập kinh tế quốc tê, tiến hành các hoạt động pháp lý, xúc tiến thương
mại, mở rộng thị trường, thu hút vốn đầu tư nước ngoài và tìm đầu ra cho các sản
phẩm của nền kinh tế quốc dân; bảo vệ chủ quyền và lợi ích kinh tế của quốc gia.
3. Chức năng hành chính đối với xã hội
Hành chính Nhà nước không chỉ bảo vệ lợi ích và thực hiện chức năng giai
cấp của Nhà nước mà còn phải thực hiện chức năng xã hội, giữ gìn sự ổn định và phát
triển của xã hội.
Thực hiện chức năng đối với xã hội, hành chính Nhà nước tiến hành các nội
dung sau:
- Xây dựng hành lang pháp lý để xã hội vận hành trong khuôn khổ theo mục
tiêu định sẵn. Duy trì trật tự xã hội theo mong muốn, ước nguyện của nhân dân.
- Bảo đảm an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội, cuộc sống bình yên cho
nhân dân; nghiêm trị những hành vi vi phạm pháp luật, bảo đảm an toàn tính mạng,
tài sản, danh dự và nhân phẩm của công dân.
- Hành chính Nhà nước thực hiện và bảo đảm công bằng, tiến bộ xã hội, hỗ trợ
và tạo điều kiện cho sự phát triển đồng đều giữa các vùng, địa phương trong cả nước.
- Kiên quyết đấu tranh, phòng ngừa và ngăn chặn các tai, tệ nạn xã hội; phòng
chống tham nhũng, lãng phí có hiệu quả; tạo sự đồng thuận trong xã hội, củng cố,
lòng tin của nhân dân đối với sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý Nhà nước.
- Xây dựng các dịch vụ công ích;
- Giải quyết các vấn đề ô nhiễm môi trường, bảo vệ môi trường sinh thái;
- Kiểm soát các vấn đề dân số, kế hoạch hóa gia đình; văn hóa, y tế, giáo dục;
- Xây dựng và hoàn thiện chế định pháp luật về bảo hiểm xã hội, hệ thống an
sinh xã hội, vấn đề thuế thu nhập quốc dân,…
- Tổ chức các phong trào quần chúng, thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở,…

Hệ thống cơ quan hành chính Nhà nước trực tiếp tổ chức và thực thi quyền hành
pháp, trực tiếp tổ chức thực hiện đường lối chính sách của Đảng và triển khai thực hiện
quỳên lực của nhân dân. Các cơ quan hành chính Nhà nước luôn là bộ phận lớn nhất
cấu thành nên bộ máy Nhà nước. Cơ quan hành chính Nhà nước là các tổ chức nắm
thực quyền. Hệ thống này trực tiếp thi hành quyền lực Nhà nước, biến các mục tiêu,
chương trình quốc gia thành hiện thực. Vì vậy, hoạt động của nó đòi hỏi phải có những
quy định chặt chẽ về mặt pháp lý. Không có những chế định pháp lý rõ ràng quy định
về cơ cấu tổ chức, thẩm quyền, nội dung hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước,
nền hành chính Nhà nước khó mà thực hiện hiệu quả quyền hành pháp để duy trì sự ổn
định và phát triển xã hội theo mục tiêu định ra. Bởi vậy, gắn với hệ thống các cơ quan
hành chính Nhà nước là một thể chế được cấu thành từ những yếu tố nhằm bảo đảm
thực thi các hoạt động hành chính Nhà nước một cách thống nhất.
Từ những nhận định trên, có thể đưa ra một định nghĩa khái quát về thể chế
hành chính Nhà nước như sau: Thể chế hành chính Nhà nước là bộ hệ thống các
quy định, quy tắc do nhà nước ban hành tạo thành khuôn khổ pháp lý cho các cơ
12
quan hành chính Nhà nước thực hiện chức năng quản lý điều hành mọi lĩnh vực
của đời sống xã hội.
Để hiểu rõ định nghĩa thể chế hành chính Nhà nước, cần xem xét các yếu tố
cấu thành thể chế hành chính Nhà nước gồm có:
- Hệ thống các quy định của Nhà nước điều chỉnh sự phát triển kinh tế - xã hội
trên mọi lĩnh vực: kinh tế, văn hóa, chính trị, xã hội,… Hay còn gọi là thể chế quản lý
Nhà nước trên các lĩnh vực.
- Hệ thống các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền của các cơ quan
thuộc bộ máy hành chính Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở. Đó là các văn bản như:
Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức HĐND và UBND,…
- Hệ thống quy định chế độ công vụ, công chức. Ví dụ Luật Cán bộ, công chức,
…
- Hệ thống các chế định về tài phán hành chính nhằm giải quyết những tranh
chấp giữa công dân với nền hành chính thông qua khiếu nại, khiếu kiện về vi phạm

chức cơ quan hành chính Nhà nước được tổ chức theo chiều dọc và chiều ngang. Tổ
chức theo chiều dọc là hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước từ trung ương đến
cơ sở theo cấp đơn vị hành chính. Tổ chức theo chiều ngang là gồm các cơ quan quản
lý theo ngành, lĩnh vực cụ thể. Sự hợp lý, tính khoa học trong cơ cấu của các cơ quan
này như thế nào do thể chế hành chính Nhà nước quy định. Cơ quan hành chính Nhà
nước nào cũng chỉ được thành lập trên cơ sở các văn bản quy phạm pháp luật của cơ
quan Nhà nước có thẩm quyền. Có cơ quan hành chính do cơ quan quyền lực Nhà
nước lập ra (Chính phủ), bầu ra (UBND), hoặc quyết định thành lập của một cơ quan
cấp trên. Hệ thống văn bản đó là một nội dung quan trọng của thể chế hành chính.
Thể chế hành chính Nhà nước về tổ chức xác định cụ thể chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn, thẩm quyền, trách nhiệm, mối quan hệ dọc, ngang của các cơ quan cũng
như các phương tiện kỹ thuật, vật chất, nhân sự để tổ chức hoạt động. Thể chế hành
chính Nhà nước quy định sự phân chia chức năng, quyền hạn giữa các cơ quan hành
chính của Chính phủ trung ương và chính quyền các cấp. Chính phủ thực hiện chức
năng, thẩm quyền đến đâu; địa phương thực hiện những chức năng gì,… Mối quan hệ
giữa các cơ quan như thế nào? Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật?
Trên cơ sở những quy định đó, các cơ quan hành chính Nhà nước mới hoạt động
được, hệ thống hành chính Nhà nước trở thành một chỉnh thể thống nhất, hoạt động
thông suốt.
Liên quan đến vấn đề cơ cấu tổ chức bộ máy, thể chế hành chính Nhà nước xác
định:
- Cơ quan hành chính Nhà nước ở trung ương cần bao nhiêu bộ, bao nhiêu đầu
mối thực hiện công việc,…
- Cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương chia làm mấy cấp, bao nhiêu
đơn vị hành chính tổ chức theo hình thức nào: tản quyền, phân quyền, ủy quyền thì
phù hợp.
- Mối liên kết dọc, liên kết ngang ở mức độ nào để không chồng lấn, trùng lắp
chức năng, nhiệm vụ.
3. Thể chế hành chính là cơ sở xác lập nhân sự trong các cơ quan hành
chính Nhà nước

và được hiện thực hóa trong quá trình tổ chức thực hiện. Chính phủ, các cơ quan hành
chính Nhà nước có trách nhiệm như thế nào đối với các thành viên trong xã hội. Công
dân, tổ chức trong xã hội có nghĩa vụ gì với Nhà nước. Nhà nước bảo đảm quyền và
nghĩa vụ công dân như thế nào, công dân thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình bằng
phương tiện gì, trình tự thủ tục ra sao, những vấn đề này đều được thể chế hành
chính Nhà nước quy định.
Nhà nước tổ chức và trực tiếp sử dụng quyền lực mà nhân dân trao cho. Nhà
nước có quyền ban hành hệ thống văn bản pháp luật buộc mọi chủ thể phải tuân thủ.
Vì vậy, xét ở phương diện này, mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân, tổ chức là
mối quan hệ bất bình đẳng. Trong đó Nhà nước là người có quyền còn bên kia là
người trao quyền nhưng lại chịu sự quản lý, điều hành của bên được trao quyền. Do
đó, trong mối quan hệ này, các cơ quan hành chính Nhà nước thường có xu hướng
lạm quyền nếu không có một cơ chế kiểm soát chặt chẽ.
Nhân dân trao quyền của mình cho Nhà nước sử dụng, nhân dân có quyền đặt ra
yêu cầu, đòi hỏi và quyền được phục vụ cũng như nhân dân có thể bãi miễn quyền đó.
Vì vậy, Nhà nước, cơ quan hành chính Nhà nước phải đáp ứng được yêu cầu, nguyện
vọng của nhân dân, thể hiện ý chí của nhân dân, phục vụ nhân dân. Xét trên phương
diện này, Công dân, tổ chức là “khách hàng đặc biệt”, còn Nhà nước là “người phục vụ
đặc biệt”. Điều này thể hiện bản chất Nhà nước của dân, do dân và vì dân.
Như vậy, bất cứ nhà nước nào cũng phải giải quyết tốt hai mặt đối lập của mối
quan hệ trên mới duy trì và thúc đẩy xã hội phát triển.
Vấn đề 4: Tổ chức bộ máy HCNN
4.1. Khái niệm:
15
Bộ máy Nhà nước được thiết lập nhằm thực hiện quyền lực Nhà nước. Quyền
lực Nhà nước bao gồm: quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Mỗi quyền này đòi hỏi
phải có một hệ thống tổ chức, hệ thống các biện pháp, cách thức tổ chức thực hiện
khác nhau. Tùy theo chế độ chính trị của mỗi nước mà hình thành nên hệ thống cơ
quan tổ chức Nhà nước để thực hiện quyền lực Nhà nước. Ở Việt Nam, cũng giống
như bộ máy Nhà nước của nhiều nước khác, có cơ cấu tổ chức phức tạp bao gồm

của các quan hành chính Nhà nước chịu sự giám sát của Toà án nhân dân, Viện kiểm
sát nhân dân. Các cơ quan hành chính Nhà nước có nghĩa vụ, trách nhiệm xem xét và
trả lời các yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị của Viện kiểm sát và Tòa án trong những
trường hợp nhất định.
16
- Các cơ quan hành chính Nhà nước có đối tượng quản lý rộng lớn. Đó là
những cơ quan, tổ chức, xí nghiệp, mọi công dân trong xã hội. Trong khi, Tòa án,
Viện kiểm sát không quản lý những đối tượng này.
Vấn đề 5: Vị trí và cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước Việt Nam.
Dựa trên những mô tả đó hãy đưa ra những nhận xét, đánh giá về bộ máy hành
chính nhà nước ở nước ta hiện nay.
Bộ máy Nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ quan
Nhà nước. Là một bộ phận cấu thành của bộ máy Nhà nước, cơ quan hành chính Nhà
nước thực hiện quyền hành pháp. Bộ máy hành chính là hệ thống trung tâm của bộ
máy Nhà nước, có quy mô lớn, nhiều cơ quan, nhiều bộ phận khác nhau.
Bộ máy hành chính Nhà nước là tổng thể các cơ quan hành chính Nhà
nước được thành lập theo quy định của pháp luật, trong quá trình hoạt động có
mối quan hệ tương hỗ lẫn nhau, hợp thành hệ thống thống nhất nhằm thực hiện
những chức năng, nhiệm vụ chung của Nhà nước.
Về cơ cấu tổ chức Bộ máy hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay gồm có:
Tổ chức bộ máy HCNN cấp trung ương: bao gồm: Chính phủ và các Bộ, cơ
quan ngang Bộ.
1. Chính phủ: Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành
chính Nhà nước cao nhất của Nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
- Cơ cấu tổ chức của Chính phủ:
+ Cơ cấu tổ chức của Chính phủ gồm có: các Bộ, Cơ quan ngang Bộ do Quốc
hội quyết định thành lập theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Nhiệm kỳ hiện tại
trong Chính phủ có 18 bộ và 4 cơ quan ngang bộ.
+ Cơ cấu thành viên Chính phủ gồm: Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng
(4 phó thủ tướng), các Bộ trưởng (18 Bộ trưởng), Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (4

lý hành chính Nhà nước chuyên ngành. Ví dụ, Bộ Tài nguyên – Môi trường có Tổng
cục địa chính, Cục Tài nguyên nước,…
+ Các cơ quan sự nghiệp của Bộ: các viện nghiên cứu, báo, tạp trí trực thuộc
bộ, các cơ sở đào tạo,… Ví dụ, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn có Viện
Chính sách Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, trường Đại học Nông nghiệp,
trường đào tạo bồi dưỡng cán bộ nông nghiệp,…
+ Các cơ quan đại diện của Bộ tại địa phương trong và ngoài nước: ví dụ Bộ
Nội vụ có cơ quan đại diện tại khu vực miền Trung Tây Nguyên, cơ quan đại diện tại
thành phố Hồ Chí Minh,….
Cơ cấu bộ máy HCNN cấp địa phương gồm có:
1. UBND các cấp:
UBND do HĐND bầu ra là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính
Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan Nhà
nước cấp trên.
Về cơ cấu tổ chức:
Về nhân sự: UBND gồm chủ tịch, các phó chủ tịch và các Ủy viên UBND.
Số lượng thành viên UBND các cấp như sau:
- UBND cấp xã: 3 -5 thành viên
- UBND cấp huyện: 7-9 thành viên
- UBND cấp tỉnh: 9-11 thành viên.
Chủ tịch UBND do HĐND bầu ra theo sự giới thiệu của chủ tịch HĐND trong
số các đại biểu HĐND. Phó chủ tịch và các thành viên khác của UBND do HĐND
bầu theo đề nghị của chủ tịch UBND. Chủ tịch UBND lãnh đạo, điều hành, hoạt động
của UBND.
18
Khi quyết định những vấn đề quan trong của địa phương, UBND thảo luận tập
thể và quyết định theo đa số. UBND làm việc theo chế độ tập thể, trong đó thành viên
UBND chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước UBND. Chủ tịch
UBND cùng với các thành viên khác của UBND chịu trách nhiệm tập thể về hoạt
động của UBND trước HĐND cùng cấp và cơ quan Nhà nước cấp trên.

Chỉnh phủ quy định tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc
UBND. Số lượng các cơ quan chuyên môn từng cấp phụ thuộc vào quy mô từng địa
phương và do Chính phủ quy định.
Nhận xét đánh giá về cơ cấu tổ chức bộ máy HCNN Việt Nam:
19
- Cơ cấu tổ chức bộ máy HCNN Việt Nam đang cải cách từng bước theo
hướng thành lập các cơ quan đa ngành, đa lĩnh vực nhằm thu gọn đầu mối, giảm cấp
trung gian. Ví dụ, nhiệm kỳ Chính phủ 2002 – 2007, có bộ Công nghiệp và Bộ
Thương mại, nhưng từ sau năm 2007, chức năng, nhiệm vụ của hai bộ này gộp lại và
tổ chức thành Bộ Công thương; Bộ Thủy sản không còn nữa mà thay vào đó là một
số chức năng, nhiệm vụ chuyển sang giao cho Bộ Nông nghiệp phát triển nông thôn
và Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện.
- Cơ cấu tổ chức bộ máy HCNN Việt Nam được tổ chức gần như tương tự
nhau ở cả 4 cấp chính quyền: trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Điều này do
đặc thù trong cách phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ của Việt Nam. Chưa phân
biệt được rõ nét chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền.
- Tổ chức và hoạt động của bộ máy HCNN Việt Nam đều hoạt động theo
nguyên tắc tập trung dân chủ, bảo đảm tính thứ bậc chặt chẽ trong nền hành chính.
Cấp dưới phục tùng cấp trên, địa phương phục tùng trung ương.
- Tuy có cải cách theo hướng gọn nhẹ, tinh giản biên chế, thành lập cơ quan đa
ngành, đa lĩnh vực nhưng hiện nay, vẫn có xu hướng mở rộng quy mô bộ máy
HCNN. Có hiện tượng cục nâng lên thành tổng cục, phòng nâng lên thành ban,… làm
cho bộ máy càng ngày càng phình to và tăng biên chế.
Qua thống kê cho thấy: Năm 1996: 10.848 đơn vị hành chính các cấp, trong
đó, cấp tỉnh là 53 đơn vị, gồm 50 tỉnh, 3 thành phố trực thuộc Trung ương; cấp huyện
là 574 đơn vị, gồm 475 huyện, 21 quận, 62 thị xã, 16 thành phố thuộc tỉnh; cấp xã là
10.221 đơn vị, gồm 8.862 xã, 856 phường, 503 thị trấn.
Năm 2000: 11.154 đơn vị, trong đó, cấp tỉnh là 61 đơn vị; cấp huyện là 615
đơn vị; cấp xã là 10.478 đơn vị.
Năm 2004, (bắt đầu nhiệm kỳ 2004-2009): 11.502 đơn vị hành chính, trong đó,

2010, thì các khái niệm cán bộ, công chức, viên chức được hiểu như sau:
- Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ,
chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ
chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây
gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung
là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
- Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức
vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính
trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội
nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc
phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ
quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập
của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi
chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà
nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công
lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy
định của pháp luật.
- Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt
Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân,
Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã
hội; công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh
chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng
lương từ ngân sách nhà nước
- Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm
việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ
quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.
21
Như vậy qua các quan niệm trên về cán bộ, công chức, viên chức, chúng ta có
thể phân biệt khái quát cán bộ, công chức, viên chức như sau:
Tiêu chí Cán bộ Công chức Viên chức

chuyên nghiệp, công
nhân quốc phòng)
- Trong Công an
(nhưng không phải là
sĩ quan, hạ sĩ quan,
chuyên nghiệp)
- Bộ máy lãnh đạo,
quản lý của đơn vị sự
nghiệp công lập
Đơn vị sự nghiệp công
lập: bệnh viện công lập,
trường học công lập,
viện nghiên cứu công
lập,…
Biên chế Trong biên chế Trong biên chế Không trong biên chế,
tuyển theo vị trí việc
làm, theo hợp đồng làm
việc
Hưởng lương Ngân sách nhà
nước
Ngân sách nhà nước Quỹ lương của đơn vị sự
nghiệp công lập
Ví dụ cụ thể Thủ tướng
Chính phủ
Thứ trưởng Giảng viên trường ĐH
LĐXH, Bác sĩ bệnh viện
Bạch Mai,…
22
Vấn đề 7. Tính tất yếu của cải cách hành chính nhà nước ở Việt Nam
Cải cách hành chính là một trong những nội dung cơ bản của khoa học nghiên cứu về

phối hợp, kiểm tra, thông tin và đánh giá.
Theo nghĩa hẹp, cải cách hành chính là một quá trình thay đổi nhằm nâng cao
hiệu lực và hiệu quả hành chính, cải tiến tổ chức, chế độ và phương pháp hành chính
cũ, xây dựng chế độ và phương thức hành chính mới trong lĩnh vực quản lý của bộ
máy hành chính Nhà nước.
Theo tài liệu của Liên Hợp quốc năm 1971, cải cách hành chính là những có
gắng có chủ định nhằm đưa những thay đổi cơ bản vào hệ thống hành chính Nhà
nước thông qua cải cách có hệ thống hoặc các phương thức để cải tiến ít nhất một
trong bốn yếu tố cấu thành của nền hành chính: thể chế, cơ cấu tổ chức, nhân sự, tài
chính công.
1
23
Ở Việt Nam, theo Nghị quyết Trung ương tám, lần thứ VII, thì cải cách hành
chính là: trọng tâm của công cuộc tiếp tục xây dựng và kiện toàn Nhà nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam, bao gồm những thay đổi có chủ định nhằm hoàn thiện thể
chế của nền hành chính, cơ cấu tổ chức và cơ chế vận hành của bộ máy hành chính
các cấp và đội ngũ công chức hành chính để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động
của nền hành chính công phục vụ dân.
Như vậy, hiểu chung nhất CCHC là sự thay đổi có kế hoạch, theo một hoặc
một số mục tiêu nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành nhằm làm
cho hệ thống này trở nên hiệu quả hơn, đáp ứng tốt hơn yêu cầu của người dân, tổ
chức, doanh nghiệp. Cải cách hành chính thường phải bao gồm đồng bộ 4 bộ phận
cấu thành là cải cách thể chế hành chính, cải cách tổ chức bộ máy, công chức công vụ
và cải cách tài chính công.
CCHC là một tất yếu khách quan xuất phát từ cả nguyên nhân bên trong lẫn
nguyên nhân bên ngoài, từ cả nguyên nhân khách quan nhẫn chủ quan.
Thứ nhất, CCHC là một tất yếu khách quan trước sự phát triển của nền kinh tế
xã hội. Sự phát triển của kinh tế xã hội buộc nền hành chính phải có sự thay đổi phù
hợp mới có thể quản lý và dẫn dắt nền kinh tế xã hội phát triển theo đúng định hướng,
mục tiêu của nhà quản lý. Biểu hiện của sự phát triển niền KTXH đó là:

hành chính Nhà nước. Cải cách hành chính Nhà nước nhanh, mạnh, đúng đắn sẽ là
yếu tố thúc đẩy đất nước phát triển bền vững.
Thứ hai, Cải cách hành chính là tất yếu do những yếu kém bên trong và
vai trò của cải cácch hành chính trong quá trình cải cách bộ máy Nhà nước.
CCHC là trọng tâm của CC bộ máy NN.
Trong Nghị quyết của Hội nghị lần thứ 8 của Ban chấp hành Trung ương Đảng
khóa VII nêu rõ nhiệm vụ cách mạng trong giai đoạn mới của toàn Đảng, toàn dân ta
là “ tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam,
trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính”.
- Hệ thống hành chính Nhà nước là bộ máy trực tiếp thực thi quyền hành pháp,
điều hành mọi hoạt động trong đời sống xã hội theo pháp luật. Đó là một bộ phận
năng động nhất trong bộ máy Nhà nước. Cải cách nền hành chính Nhà nước sẽ tác
động tích cực tới toàn bộ hoạt động của cả bộ máy Nhà nước nói riêng và hệ thống
chính trị nói chung;
- Nền hành chính Nhà nước là một hệ thống rộng lớn trong thiết chế Nhà nước,
bao gồm các mặt: pháp lý, tổ chức nhân sự và tài chính công. Nó là chiếc cầu nối
giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân, trực tiếp thực hiện chức năng quản lý công việc
hàng ngày của Nhà nước phục vụ dân, duy trì trật tự, kỷ cương xã hội. Cải cách hành
chính cũng chính là cải cách phương thức phục vụ dân, nhằm tôn trọng và đề cao
quyền công dân trong một xã hội dân chủ xã hội chủ nghĩa;
- Nền hành chính Nhà nước là hệ thống tổ chức và định chế thực thi quyền
hành pháp. Cải cách nền hành chính Nhà nước sẽ tác động tới việc cải tiến mối quan
hệ chức năng giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong bộ máy quyền lực
Nhà nước và do đó, có ảnh hưởng rất lớn tới công cuộc đổi mới hệ thống chính trị;
- Nền hành chính Nhà nước là nơi tập trung số lượng nhân viên đông nhất so
với tất cả các nhóm nghề nghiệp khác trong xã hội. Cải cách nền hành chính Nhà
nước cũng chính là đổi mới phương thức, tác phong làm việc và nâng cao phẩm chất
của đội ngũ cán bộ, công chức hùng hậu trong bộ máy Nhà nước nhằm xây dựng một
nền hành chính phục vụ dân có hiệu quả. Điều này có ảnh hưởng rất lớn tới việc thay
đổi quan điểm về hệ thống giá trị xã hội và đạo đức của một bộ phận rất lớn dân cư,