PGS.TS. Trần Đình Thiên. Viện Kinh tế Việt Nam.
Chuyên đề nghiên cứu
CHẾ ĐỘ QUẢN LÝ TÀI SẢN CỦA NHÀ NƯỚC
ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC

I. Khung khổ pháp lý của cơ chế quản lý tài sản nhà nước đầu tư
vào doanh nghiệp

I.1. Quy định về sở hữu tài sản:
I.1.1. Quy định Hiến pháp 1992

Do tính chất và chức năng, Hiến pháp không có những quy định trực tiếp, cụ
thể về quản lý tài sản của Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước. Tuy
nhiên, có một số quy định chung về quyền tài sản của Nhà nước có liên
quan. Xin dẫn ra m
ột số điều chủ yếu sau:
“Điều 17: Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng
đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do
Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực
kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh
cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở
hữu toàn dân
.
Điều 18: Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai
* theo quy hoạch và
pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Nhà nước giao
đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Tổ chức và cá nhân
có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, được
chuyển quyền sử dụng đất được Nhà nước giao theo quy định của pháp
luật”.
[* Đất đai ở đây đượ

nước là sở hữ
u toàn dân), trong nhiều năm qua, ở nước ta, vẫn chưa thể thiết
kế một cơ chế kinh tế bảo đảm sự vận hành hiệu quả của tài sản nhà. Nhận
định này được minh chứng trong đời sống thực tiễn. Cho dù các quy định
pháp lý về sở hữu đối với tài sản nhà nước được dày công nghiên cứu, sửa
chữa hoàn thiện không ngừng trong nhiều năm, với sự góp sức củ
a rất nhiều
Nghị định và đạo luật, trong đó, nổi bật là Luật Doanh nghiệp Nhà nước, cho
dù nền kinh tế đã đạt được nhiều bước tiến lớn theo hướng thị trường với sự
rành mạch hơn về các quyền sở hữu thì một thực tế cơ bản không thể phủ
nhận là quản lý nhà nước đối với tài sản nhà nước đầu tư vào doanh nghi
ệp
vẫn còn nhiều yếu kém, bất cập; vốn đầu tư nhà nước vẫn bị sử dụng một
cách lãng phí, bị chiếm dụng, bị bòn rút, dẫn tới chỗ hiệu quả của vốn đầu tư
nhà nước thấp và ngày càng thấp. Hoàn toàn không ngẫu nhiên mà tại thời
PGS.TS. Trần Đình Thiên. Viện Kinh tế Việt Nam.
Chuyên đề nghiên cứu
điểm hiện nay, cùng với việc xem xét lại các khái niệm nền tảng – ví dụ như
sở hữu toàn dân, vai trò chủ đạo của doanh nghiệp nhà nước, v.v.-, yêu cầu
tái cơ cấu đầu tư công, tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước lại trở nên bức
thiết, mang tính sống còn đối với nền kinh tế nước ta.
Biểu thống kê sau đây, tuy chưa phản ánh thật đầy đủ và chân thực các
đường nét chi tiết củ
a tinh hình, song nó cho phép nhận diện một cách tổng
quát xu hướng dài hạn, mang tính bản chất của hiệu quả sử dụng vốn nhà
nước – thấp so với các nguồn vốn do các chủ thể sở hữu khác sử dụng và
liên tục suy giảm. Tuy hiệu quả kinh tế của việc sử dụng vốn nhà nước thấp kéo dài thường

độ pháp lý riêng biệt, khác với các loại hình doanh nghiệp thu
ộc hình thức sở hữu
khác.
Tuy nhiên, mặc dù trên thực tế không còn khái niệm doanh nghiệp nhà nước như
một khái niệm phân biệt doanh nghiệp về tư cách pháp lý và cơ chế vận hành,
song nền kinh tế vẫn duy trì các doanh nghiệp do nhà nước đầu tư 100% vốn hoặc
chiếm một phần vốn lớn, ít nhất cũng đủ để kiểm soát công ty; những doanh
nghiệp này đang tiếp tục vận động ít nhiều trong mộ
t môi trường khác biệt, với
một số quyền “đặc biệt”, bị chi phối bởi một số nguyên tắc, chính sách và quy
định pháp lý riêng biệt. Biểu hiện tập trung nhất của sự khác biệt này là việc trong
các Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI, kinh tế nhà nước, với lực lượng trụ cột là
các doanh nghiệp nhà nước, xương sống là các Tập đoàn, Tổng Công ty nhà nước,
vẫn được ghi nh
ận là lực lượng kinh tế chủ đạo.
PGS.TS. Trần Đình Thiên. Viện Kinh tế Việt Nam.
Chuyên đề nghiên cứu
Vì vậy mà cho dù đã có sự thừa nhận về nguyên tắc pháp lý sự không tiếp tục tồn
tại các doanh nghiệp nhà nước với tư cách là một loại hình doanh nghiệp “đặc
biệt”, có nhiều quyền (ưu quyền) hơn so với các loại doanh nghiệp khác, thì việc
tái khẳng định vai trò chủ đạo của khu vực kinh tế nhà nước như vậy, thêm vào đ
ó,
trên thực tế lại chưa hề có những thay đổi căn bản trong các nguyên tắc hiến định,
trong cơ chế vận hành và thực hiện sở hữu về mặt kinh tế (Hiến pháp 1992 vẫn
tiếp tục phát huy hiệu lực), thì mọi sự phân biệt đối xử thực tế giữa các doanh
nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân, về nguyên tắc, vẫn được duy trì.
Điều đó cũng có ngh
ĩa là việc mổ xẻ các quy định luật pháp có liên quan tới vấn
đề này, tại thời điểm hiện nay, vẫn giữ nguyên giá trị.
Theo cách tiếp cận như vậy, cần thiết có sự phân tích – so sánh các điều khoản

do mình đầu tư ở doanh nghiệp khác theo quy định tại Điều 60 và Điều 61 của
Luật này.
3. Công ty nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với phần vốn của công ty đầu tư
ở doanh nghiệp khác”.
Cấu trúc sở hữu tài sản nhà nước nêu trên tuy xác định chủ sở hữu là nhà
nước nhưng tư cách sở hữu đó được thực hiện bằng một loạt chủ thể đại diện
chủ sở hữu cụ thể riêng biệt khác nhau. Cấu trúc sở hữu này – và được thể
chế hóa bằng các quyền chủ thể cụ thể được nêu ở các điều m
ục sau của
Luật - hầu như không đề cập và xác định rõ vai trò tham gia sở hữu của
người dân – xã hội để thể hiện tính chất “toàn dân” của chế độ sở hữu. Tài
sản sở hữu toàn dân được Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước vận
hành trong một cấu trúc “khép kín”, trong đó, không có sự tham gia của dân
– cộng đồng xã hội.
Trên quan điểm pháp lý, chức năng đại diện sở h
ữu cũng như cấu trúc quyền
đại diện được nêu trong luật chưa bảo đảm sự tường minh về quyền và
trách nhiệm. Với quy định này, vẫn không rõ tính tối cao của quyền (tính
toàn quyền) và của nghĩa vụ chịu trách nhiệm (trách nhiệm đến cùng - toàn
bộ) đối với tài sản nhà nước thuộc về chủ thể nào. Trong khi đó, về nguyên
tắc, mỗi đại diện chủ sở
hữu cụ thể được giao phó và phải đảm nhận một
khâu quyền lực và trách nhiệm (vai trò sở hữu chức năng) cụ thể (không đầy
PGS.TS. Trần Đình Thiên. Viện Kinh tế Việt Nam.
Chuyên đề nghiên cứu
đủ), mặc dù tài sản nhà nước là một khối duy nhất và thống nhất trong khái
niệm “sở hữu toàn dân”, song sự phân chia chức năng thực hiện sở hữu
trong Luật Doanh nghiệp Nhà nước được quy định rất không rõ ràng. Sự
không rõ ràng kết cấu tổng thể của các chức năng sở hữu; tình trạng chồng
chéo hoặc để tồn tại những khoảng trống chức năng giữa các chủ thể

Chuyên đề nghiên cứu
thu hồi đất của nông dân – nhân danh sở hữu toàn dân - để thực hiện các
nhiệm vụ xã hội lớn lao – giải tỏa để xây đô thi, làm khu công nghiệp, cho
các dự án vì lợi ích quốc gia -, chỉ đền bù cho họ một phần rất nhỏ trong khi
lợi ích thu được từ sự chuyển hóa hình thái tài sản của đất là lớn gấp hàng
trăm, hàng ngàn lần – mà sự chênh lệch khủng khiếp này, giống như một sự
tướ
c đoạt sở hữu đối với nông dân hơn là thực hiện quyền sở hữu của họ một
cách công bằng và phù hợp với nguyên tắc thị trường, rất đáng tiếc, lại được
diễn ra “phù hợp với các quy định của luật pháp” - là những minh chứng cho
tính bất cập của các quy định tài sản này.
Vì sao lại như vậy? Vì Hiến pháp và Luật không quy định rõ tư cách pháp lý
và chức nă
ng của các yếu tố chủ thể tham gia thực hiện sở hữu trong cơ cấu
sở hữu nói trên: Ai là chủ đích thực, toàn quyền, ai là người được ủy nhiệm
thực thi quyền (đại diện sở hữu) và ai là người được thuê quản trị và vận
hành tài sản (bộ máy quản lý, điều hành).
Khoảng cách giữa sự “toàn quyền” và tình trạng “không toàn nhiệm” như
vậy, tuy không được ghi rõ thành các điề
u khoản luật, song ẩn chứa trong
các quy định cụ thể về “quyền” và “trách nhiệm” sở hữu. Chính khoảng cách
đó chứa đựng nguy cơ dẫn tới sự “tự sụp đổ” của hệ thống. Trong khoa học
tự nhiên, nguy cơ này được gọi là xu hướng “tự suy biến” của một hệ đóng
kín. Đối với hệ thống sở hữu toàn dân, biểu hiện thực tế củ
a xu hướng đóng
kín và suy biến là cách thức vận hành khép kín, hướng tới độc quyền, lẩn
tránh cạnh tranh của các doanh nghiệp nhà nước và xu hướng suy giảm liên
tục hiệu quả kinh tế - xã hội của việc sử dụng vốn đầu tư nhà nước.

Điều 15. Quyền kinh doanh của công ty nhà nước