Quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội

Lịch sử hình thành và phát triển của Quốc hội nước ta cũng như nghị viện các
nước cho thấy, các quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp
có ý nghĩa quan trọng, góp phần bảo đảm
Lịch sử hình thành và phát triển của Quốc hội nước ta cũng như nghị viện các
nước cho thấy, các quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp
có ý nghĩa quan trọng, góp phần bảo đảm hiệu quả hoạt động của Quốc hội tại kỳ
họp. Có thể khẳng định rằng, quy trình, thủ tục là những “bước, công đoạn” để
tiến hành công việc theo thứ tự, tuần tự định sẵn để bảo đảm cho Quốc hội thực
hiện theo đúng thẩm quyền và bảo đảm tính chất hoạt động tập thể của cơ quan
này. Bài viết nêu lên một số nhận xét về các quy định pháp luật về quy trình, thủ
tục của Quốc hội và đề xuất giải pháp tiếp tục hoàn thiện các quy định đó nhằm
góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội.
1. Thực trạng các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc
hội
Quốc hội nước ta đã có một hệ thống gồm 15 văn bản quy phạm pháp luật về tổ
chức, hoạt động của Quốc hội (1), trong đó, văn bản điều chỉnh trực tiếp nhất đến
quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội là Nội quy kỳ họp được ban hành năm
2002 (2). Căn cứ vào các quy định của Nội quy kỳ họp Quốc hội để phân tích, so
sánh với các quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội ở các văn bản
khác, ta thấy:
Một là, các quy định về kỳ họp nói chung và quy trình, thủ tục làm việc của Quốc
hội tại kỳ họp nói riêng được quy định rải rác trong nhiều văn bản quy phạm pháp
luật. Đó là một hệ thống các văn bản gồm 10 loại như sau: (1) Hiến pháp năm
1992; (2) Luật tổ chức Quốc hội năm 1992 và được sửa đổi, bổ sung năm 2007;
(3) Luật Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, được sửa đổi, bổ
sung năm 2001 (Luật ban hành văn bản 1996) và được thay thế bằng Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (Luật ban hành văn bản 2008) quy
định về quy trình, thủ tục ban hành các văn bản pháp luật, trong đó có quy trình
Quốc hội xem xét, thông qua các văn bản quy phạm pháp luật; (4) Luật Ngân sách

việc chủ toạ tại kỳ họp (3)
Thứ hai, các quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại phiên họp
toàn thể chưa rõ ràng, đầy đủ. Trong Nội quy kỳ họp quy định nguyên tắc “Quốc
hội thảo luận và quyết định các vấn đề trong chương trình kỳ họp tại các phiên họp
toàn thể” (Điều 13). Tuy vậy, vấn đề quan trọng nhất của mỗi kỳ họp là chương
trình làm việc của Quốc hội thì được xem xét, quyết định tại phiên họp trù bị của
Quốc hội thường diễn ra trước khi khai mạc kỳ họp Quốc hội (4). Thực tế này đặt
ra vấn đề, phiên họp trù bị của Quốc hội có được xem là một phiên họp của kỳ họp
Quốc hội hay không? Trường hợp không được tính đến thì rõ ràng chúng ta đã bỏ
qua một phiên họp rất quan trọng của Quốc hội mà tại đó, Quốc hội thảo luận và
quyết định nhiều vấn đề từ nội dung và thứ tự tiến hành các phiên họp của Quốc
hội.
Chính vì không xác định rõ tính chất pháp lý của phiên họp trù bị nên về mặt kỹ
thuật văn bản, bên cạnh việc khẳng định “Chương trình làm việc của kỳ họp Quốc
hội do Quốc hội thông qua tại phiên họp trù bị” (Điều 10 Nội quy kỳ họp) thì tiếp
đó, tại Điều 13 của Nội quy lại quy định “Quốc hội thảo luận và quyết định các
vấn đề trong chương trình kỳ họp tại các phiên họp toàn thể”. Điều này cho thấy,
về mặt thủ tục và quy trình làm việc của Quốc hội, việc xem xét và quyết định
chương trình làm việc của Quốc hội tại phiên họp trù bị chưa được tính đến như là
một phiên họp toàn thể có ý nghĩa hết sức quan trọng, mở đầu cho một kỳ họp của
cơ quan này.
Đồng thời, trong Nội quy kỳ họp còn thiếu các quy định về trình tự, thủ tục đề
xuất ý kiến; thủ tục phát biểu ý kiến đồng tình hay phản đối về một vấn đề nào đó
để làm căn cứ cho việc chỉnh sửa dự án luật; thủ tục chấm dứt cuộc thảo luận để
chuyển sang biểu quyết, thông qua vấn đề; hoặc các quy định về trình tự, thủ tục
mời đại biểu phát biểu ý kiến tại hội trường vừa cho phép chủ toạ linh hoạt trong
điều hành hội nghị, vừa tạo không khí dân chủ, thoải mái Nội quy kỳ họp chỉ có
một điều (Điều 18) quy định về việc thảo luận tại Đoàn, Tổ đại biểu nhưng không
có điều khoản nào đề ra nguyên tắc, yêu cầu của việc thảo luận tại tổ, đoàn Đại
biểu; vai trò của chủ toạ, thư ký phiên họp. Hơn nữa, trong Nội quy cũng không có

Một là, quy trình, thủ tục làm việc chung tại kỳ họp Quốc hội phải bảo đảm tăng
cường nguyên tắc tập trung dân chủ; làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định
theo đa số. Với tính chất là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, các đại biểu
Quốc hội là người do nhân dân trực tiếp bầu ra, đại diện cho nhân dân nên hình
thức hoạt động chủ yếu để Quốc hội xem xét, quyết định phải là phiên họp toàn
thể với việc quyết định theo đa số. Nguyên tắc quyết định theo đa số thể hiện tính
tập trung dân chủ trong hoạt động của Quốc hội, đồng thời thể hiện tính cẩn trọng
của Quốc hội khi thông qua các quyết định của mình. Thông thường, việc thông
qua các quyết định của Quốc hội chỉ yêu cầu nguyên tắc đa số tương đối (quá
bán), trừ một số quyết định quan trọng như sửa đổi Hiến pháp, kéo dài hoặc rút
ngắn nhiệm kỳ của Quốc hội… thì yêu cầu phải có đa số tuyệt đối (2/3) tổng số
đại biểu Quốc hội tán thành. Nguyên tắc này sẽ chi phối quy định về số lượng đại
biểu Quốc hội có mặt tại một phiên họp để đảm bảo giá trị của phiên họp: một
phiên họp Quốc hội sẽ không có giá trị nếu có ít hơn nửa tổng số đại biểu Quốc
hội tham dự vì khi đó mọi quyết định của Quốc hội sẽ không thể đạt được quá nửa
tổng số đại biểu Quốc hội tán thành.
Hai là, quy trình, thủ tục làm việc tại kỳ họp Quốc hội phải bảo đảm bình đẳng,
dân chủ trong hoạt động của Quốc hội. Kỳ họp Quốc hội là nơi thể hiện ý chí
nguyện vọng của các tầng lớp nhân dân trong xã hội. Mỗi đại biểu Quốc hội, dù
giữ cương vị gì trong Quốc hội hay trong bộ máy nhà nước đều bình đẳng trong
việc kiến nghị, thảo luận, biểu quyết… tại các phiên họp Quốc hội. Từ đó, việc
sửa đổi các quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục làm việc phải góp phần
phát huy vai trò, tính tích cự, chủ động của đại biểu Quốc hội trong việc thảo luận,
xem xét và quyết định các vấn đề thuộc chương trình kỳ họp.
Để bảo đảm tính dân chủ trong sinh hoạt của Quốc hội, cần phải có các quy định
khi nào thì Quốc hội chấm dứt cuộc thảo luận để chuyển sang biểu quyết, thông
qua vấn đề, theo đó, cần xác định rõ hình thức và số đại biểu ủng hộ thì chấm dứt
việc thảo luận…
Là đại biểu của nhân dân nhưng cách thức tiếp cận, phương pháp xử lý vấn đề của
mỗi đại biểu luôn có sự khác biệt và đây là điều bình thường trong sinh hoạt của

Năm là, việc xây dựng quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội phải bảo đảm tính
khoa học, tính thực tiễn trong tổ chức, hoạt động của Quốc hội nước ta. Đó là việc
xây dựng quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội phải tính đến thực tế là Quốc
hội không hoạt động thường xuyên; mỗi năm chỉ họp hai kỳ; đa số các đại biểu
hoạt động kiêm nhiệm. Việc xây dựng quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội
phải bảo đảm phù hợp với từng loại công việc của Quốc hội. Căn cứ vào tính chất,
đặc điểm và yêu cầu đối với từng loại công việc mà có các quy trình, thủ tục tương
ứng. Nếu căn cứ vào các chức năng của Quốc hội thì có thể phân chia thành quy
trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp; quy trình, thủ tục trong hoạt động giám sát
tối cao; quy trình, thủ tục trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất
nước. Trường hợp căn cứ vào hình thức hoạt động của Quốc hội thì có thể phân
chia thành quy trình, thủ tục của phiên họp toàn thể; quy trình, thủ tục của phiên
họp tổ, đoàn đại biểu Quốc hội; quy trình, thủ tục làm việc của các cơ quan của
Quốc hội
Thứ sáu, các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục hoạt động của Quốc hội tại
kỳ họp phải đồng bộ, không chồng chéo, trùng lặp. Mục đích của nguyên tắc này
là nhằm khắc phục sự chồng chéo, trùng lặp trong các quy định hiện hành về kỳ
họp Quốc hội; đồng thời, bổ sung những quy định mới và quy định rõ, cụ thể hơn
những vấn đề còn quy định chung chung.
Đồng thời, các quy định về quy trình, thủ tục hoạt động của Quốc hội phải đầy đủ,
cụ thể. Yêu cầu của nguyên tắc này đòi hỏi các quy định pháp luật về kỳ họp Quốc
hội phải được cụ thể hóa đến mức tối đa, tránh những quy định chung chung khó
cho việc áp dụng trong quá trình điều hành, chỉ đạo công việc. Có thực tế là ngoài
các quy định chung trong Luật tổ chức Quốc hội về kỳ họp và tiếp đến là Nội quy
kỳ họp, chúng ta không có văn bản nào khác quy định về quy trình, thủ tục hoạt
động của Quốc hội. Do đó, chính Nội quy kỳ họp phải có những quy định đầy đủ,
cụ thể về toàn bộ quá trình làm việc của Quốc hội từ khâu chuẩn bị, khai mạc đến
khi kết thúc, bế mạc kỳ họp. Việc tổ chức, điều hành kỳ họp cần phải được quy
định một cách cụ thể và tỉ mỉ thì mới tạo ra hiệu quả cao trong hoạt động của Quốc
hội.

văn bản có tên gọi là Nội quy của Quốc hội.
Xây dựng và ban hành được một văn bản chung như vậy về quy trìnhX, thủ tục
làm việc của Quốc hội sẽ góp phần hạn chế đến mức tối đa những bất cập hiện
hành về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội, tạo khuôn khổ pháp lý hoàn
chỉnh, đồng bộ, thống nhất để điều chỉnh các vấn đề về quy trình, thủ tục làm việc
của Quốc hội. Cách làm này cũng đòi hỏi phải sửa đổi, bổ sung các quy định của
Nội quy một cách kịp thời, bảo đảm cho văn bản này “sống” và cập nhật với
những gì đang diễn ra trong xu hướng rõ nét là Quốc hội phải hoạt động thường
xuyên và hiệu quả hơn.
Cũng có ý kiến cho rằng, có thể sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Quốc hội theo
hướng mọi vấn đề về tổ chức, quy trình tiến hành công việc của Quốc hội một
cách cụ thể trong Luật tổ chức Quốc hội. Chúng tôi cho rằng, điều này sẽ ảnh
hưởng đến phạm vi điều chỉnh của đạo luật này, tức là quy định những vấn đề chủ
yếu nhất trong tổ chức, hoạt động của Quốc hội. Cũng có ý kiến cho rằng, có thể
sửa đổi, bổ sung Nội quy kỳ họp theo hướng cụ thể, đầy đủ hơn nhưng không gộp
toàn bộ các quy định về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật, nghị
quyết có chứa quy phạm pháp luật và về ngân sách vào Nội quy kỳ họp (Phương
án 2). Theo cách này, về cơ bản, chúng ta vẫn giữ nguyên hệ thống các văn bản
quy phạm pháp luật hiện hành về kỳ họp Quốc hội. Ưu điểm của phương án này là
không làm xáo trộn lớn trong các quy định về quy trình, thủ tục xem xét, quyết
định các vấn đề tại kỳ họp nằm rải rác trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật.
Cách làm này dễ thực hiện vì chỉ tập trung sửa đổi, bổ sung các quy định của Nội
quy kỳ họp Quốc hội nên phạm vi sửa đổi có tính tập trụng, gọn và có thể tạo nên
sự thống nhất cao.
Hạn chế của phương án này là sửa đổi không cơ bản nên vẫn tồn tại nhiều văn bản
quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp trong nhiều văn
bản quy phạm pháp luật. Trường hợp vẫn có Nội quy kỳ họp Quốc hội thì với
phạm vi điều chỉnh của văn bản chỉ là “kỳ họp Quốc hội” thì rõ ràng, văn bản này
không thể quy định đầy đủ về mọi vấn đề liên quan đến kỳ họp. Hơn nữa, khi có
nhu cầu cần sửa đổi, bổ sung các quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc

(4) Tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XII đã có sự cải tiến cơ bản là không tổ chức
phiên họp trù bị vào chiều hôm trước ngày khai mạc kỳ họp mà được tổ chức vào
đầu giờ buổi sáng, trước lúc khai mạc kỳ họp Quốc héi.
TS. Ngô Đức Mạnh- Phó chủ nhiệm Uỷ ban đối ngoại của Quốc hội.