Khoa học pháp lý

Tiếp tục hoàn thiện quy trình,
thủ tục làm việc của Quốc hội

Đoàn ĐBQH TP Hà Nội
thảo luận ở tổ tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XII. Ảnh TTXVN

Lịch sử hình thành và phát triển của Quốc hội nước ta cũng như
nghị viện các nước cho thấy, các quy định về quy trình, thủ tục
làm việc của Quốc hội tại kỳ họp có ý nghĩa quan trọng, góp
phần bảo đảm

Lịch sử hình thành và phát triển của Quốc hội nước ta cũng như
nghị viện các nước cho thấy, các quy định về quy trình, thủ tục
làm việc của Quốc hội tại kỳ họp có ý nghĩa quan trọng, góp
phần bảo đảm hiệu quả hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp. Có
thể khẳng định rằng, quy trình, thủ tục là những “bước, công
đoạn” để tiến hành công việc theo thứ tự, tuần tự định sẵn để bảo
đảm cho Quốc hội thực hiện theo đúng thẩm quyền và bảo đảm
tính chất hoạt động tập thể của cơ quan này. Bài viết nêu lên một
số nhận xét về các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục của
Quốc hội và đề xuất giải pháp tiếp tục hoàn thiện các quy định đó
nhằm góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội.
1. Thực trạng các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục
làm việc của Quốc hội
Quốc hội nước ta đã có một hệ thống gồm 15 văn bản quy phạm
pháp luật về tổ chức, hoạt động của Quốc hội (1), trong đó, văn

ngày càng đi vào nền nếp, thể hiện tính dân chủ trong sinh hoạt
của Quốc hội. Qua đó, các quyết định của Quốc hội được thông
qua tại phiên họp toàn thể được các đại biểu Quốc hội thảo luận
rộng rãi, đồng tình cao và nhất là bảo đảm tính hợp hiến, hợp
pháp trong việc ban hành các quyết sách của Quốc hội, tạo tiền
đề thuận lợi cho việc tổ chức thực hiện sau khi quyết định được
ban hành.
Ba là, các quy định về trình tự, thủ tục làm việc của Quốc hội tại
kỳ họp đã góp phần bảo đảm cho hoạt động của Quốc hội được
tiến hành theo luật định. Các quy định này có vai trò quan trọng
vào việc nâng cao chất lượng các kỳ họp của Quốc hội cũng như
hiệu quả hoạt động của Quốc hội nói chung. Điều này được phản
ánh qua kết quả đạt được của các kỳ họp Quốc hội gần đây như
có nhiều dự án luật được thông qua, hoạt động trong các kỳ họp
có nhiều đổi mới, thể hiện tính dân chủ rõ nét hơn, thu hút được
sự quan tâm của đông đảo các tầng lớp nhân dân.
Bên cạnh đó, qua nghiên cứu, chúng tôi nhận thấy, còn có những
hạn chế nhất định trong hệ thống các quy định pháp luật về quy
trình, thủ tục làm việc của Quốc hội. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, có sự trùng lặp, chồng chéo giữa các văn bản quy phạm
pháp luật điều chỉnh về kỳ họp. Bên cạnh Nội quy kỳ họp Quốc
hội còn có các văn bản quy phạm pháp luật cùng điều chỉnh về
nhiều vấn đề mà Nội quy đã quy định. Đó là các quy định về việc
Quốc hội họp thường lệ và bất thường; về việc triệu tập kỳ họp;
về việc Quốc hội họp công khai; nhiệm vụ, quyền hạn của Đoàn
thư ký kỳ họp; về việc chủ toạ tại kỳ họp (3)
Thứ hai, các quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội
tại phiên họp toàn thể chưa rõ ràng, đầy đủ. Trong Nội quy kỳ
họp quy định nguyên tắc “Quốc hội thảo luận và quyết định các
vấn đề trong chương trình kỳ họp tại các phiên họp toàn thể”

đoàn Đại biểu; vai trò của chủ toạ, thư ký phiên họp. Hơn nữa,
trong Nội quy cũng không có những quy định về cách thức thành
lập Đoàn, Tổ đại biểu Quốc hội và sự bố trí linh hoạt theo kiểu
luân phiên giữa các đoàn với nhau để tạo điều kiện cho các đoàn
giao lưu, gặp gỡ.
Thứ ba, thiếu một văn bản quy phạm pháp luật chung cho toàn bộ
các quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp. Cụ thể là
các quy định về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật
được Nội quy kỳ họp dẫn chiếu sang Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật; các quy định về trình tự, thủ tục chất vấn vừa
được quy định tại Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội (Điều
11) và Nội quy kỳ họp Quốc hội (Điều 43). Từ đó, gây ra những
khó khăn nhất định cho việc tra cứu, áp dụng quy trình, thủ tục
làm việc một cách nhanh chóng, tiện lợi; đồng thời làm rõ trách
nhiệm của từng khâu, từng bộ phận tham gia vào quy trình tổ
chức phục vụ.
Thứ tư, các quy định pháp luật hiện hành về quy trình, thủ tục
làm việc của Quốc hội chưa được cập nhật, sửa đổi bổ sung kịp
thời, đồng bộ với những cải tiến trong quy trình hoạt động của
Quốc hội. Có thể thấy rõ điều này khi Nội quy kỳ họp Quốc hội
được ban hành từ năm 2002 đến nay vẫn chưa một lần được sửa
đổi, bổ sung, trong khi đó, tại các kỳ họp gần đây, Quốc hội đã có
những đổi mới đáng kể trong quy trình, thủ tục làm việc của mình
như giảm thời gian phát biểu tại hội trường từ 15 phút theo quy
định của Nội quy kỳ họp (Điều 16) xuống còn 7 phút; thời gian
phát biểu lần thứ hai về cùng một vấn đề nay rút xuống không
quá 3 phút; không đọc lại toàn văn bản trả lời chất vấn mà chỉ có
báo cáo tóm tắt nội dung trả lời; tiến hành phiên họp trù bị ngay
vào ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội Vẫn biết rằng những cải
tiến này còn mang tính thử nghiệm bước đầu nhưng một khi được

dân trong xã hội. Mỗi đại biểu Quốc hội, dù giữ cương vị gì trong
Quốc hội hay trong bộ máy nhà nước đều bình đẳng trong việc
kiến nghị, thảo luận, biểu quyết… tại các phiên họp Quốc hội. Từ
đó, việc sửa đổi các quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục
làm việc phải góp phần phát huy vai trò, tính tích cự, chủ động
của đại biểu Quốc hội trong việc thảo luận, xem xét và quyết định
các vấn đề thuộc chương trình kỳ họp.
Để bảo đảm tính dân chủ trong sinh hoạt của Quốc hội, cần phải
có các quy định khi nào thì Quốc hội chấm dứt cuộc thảo luận để
chuyển sang biểu quyết, thông qua vấn đề, theo đó, cần xác định
rõ hình thức và số đại biểu ủng hộ thì chấm dứt việc thảo luận…
Là đại biểu của nhân dân nhưng cách thức tiếp cận, phương pháp
xử lý vấn đề của mỗi đại biểu luôn có sự khác biệt và đây là điều
bình thường trong sinh hoạt của Quốc hội. Các đại biểu có ý kiến
khác phải có cơ hội trình bày, phản ánh với Quốc hội. Từ đó, cần
có những quy định cụ thể về quyền đưa ra kiến nghị; về thủ tục
Quốc hội biểu quyết về kiến nghị đó; quyền yêu cầu chấm dứt
cuộc thảo luận; về quy định có số đại biểu như nhau đại diện cho
các luồng ý kiến: đồng tình, phản đối, ý kiến khác về vấn đề đang
thảo luận. Đồng thời, để tăng thêm số đại biểu phát biểu ý kiến,
cần có những quy định ràng buộc về thời gian, số lần phát biểu,
trường hợp được ưu tiên phát biểu không theo thứ tự đăng ký.
Ba là, quy trình, thủ tục làm việc tại kỳ họp Quốc hội phải bảo
đảm tính công khai trong hoạt động của Quốc hội. Với tính chất
là cơ quan đại diện của nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân,
thì hoạt động của Quốc hội cần công khai, minh bạch để “dân
biết, dân bàn, dân kiểm tra”. Tính công khai trong hoạt động của
Quốc hội đòi hỏi phải tăng cường thông tin về hoạt động của
Quốc hội như các cơ quan thông tấn, báo chí, truyền thông đưa
tin rộng rãi về các hoạt động của Quốc hội; đại diện các cơ quan

cầu đối với từng loại công việc mà có các quy trình, thủ tục tương
ứng. Nếu căn cứ vào các chức năng của Quốc hội thì có thể phân
chia thành quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp; quy trình,
thủ tục trong hoạt động giám sát tối cao; quy trình, thủ tục trong
việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Trường hợp
căn cứ vào hình thức hoạt động của Quốc hội thì có thể phân chia
thành quy trình, thủ tục của phiên họp toàn thể; quy trình, thủ tục
của phiên họp tổ, đoàn đại biểu Quốc hội; quy trình, thủ tục làm
việc của các cơ quan của Quốc hội
Thứ sáu, các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục hoạt động
của Quốc hội tại kỳ họp phải đồng bộ, không chồng chéo, trùng
lặp. Mục đích của nguyên tắc này là nhằm khắc phục sự chồng
chéo, trùng lặp trong các quy định hiện hành về kỳ họp Quốc hội;
đồng thời, bổ sung những quy định mới và quy định rõ, cụ thể
hơn những vấn đề còn quy định chung chung.
Đồng thời, các quy định về quy trình, thủ tục hoạt động của Quốc
hội phải đầy đủ, cụ thể. Yêu cầu của nguyên tắc này đòi hỏi các
quy định pháp luật về kỳ họp Quốc hội phải được cụ thể hóa đến
mức tối đa, tránh những quy định chung chung khó cho việc áp
dụng trong quá trình điều hành, chỉ đạo công việc. Có thực tế là
ngoài các quy định chung trong Luật tổ chức Quốc hội về kỳ họp
và tiếp đến là Nội quy kỳ họp, chúng ta không có văn bản nào
khác quy định về quy trình, thủ tục hoạt động của Quốc hội. Do
đó, chính Nội quy kỳ họp phải có những quy định đầy đủ, cụ thể
về toàn bộ quá trình làm việc của Quốc hội từ khâu chuẩn bị, khai
mạc đến khi kết thúc, bế mạc kỳ họp. Việc tổ chức, điều hành kỳ
họp cần phải được quy định một cách cụ thể và tỉ mỉ thì mới tạo
ra hiệu quả cao trong hoạt động của Quốc hội.
Từ những điều đã phân tích ở trên, chúng tôi đề nghị cần sửa đổi
một cách cơ bản, toàn diện hệ thống các quy định pháp luật hiện

đưa toàn bộ quy định về quy trình, thủ tục xem xét các vấn đề về
ngân sách, giám sát vào Nội quy kỳ họp.
(iv) Đổi tên gọi của Nội quy kỳ họp Quốc hội thành văn bản có
phạm vi điều chỉnh rộng, không chỉ là quy trình, thủ tục làm việc
của Quốc hội mà cả quy trình lập pháp, giám sát tối cao và quyết
định các vấn đề quan trọng của đất nước trong văn bản có tên gọi
là Nội quy của Quốc hội.
Xây dựng và ban hành được một văn bản chung như vậy về quy
trìnhX, thủ tục làm việc của Quốc hội sẽ góp phần hạn chế đến
mức tối đa những bất cập hiện hành về quy trình, thủ tục làm việc
của Quốc hội, tạo khuôn khổ pháp lý hoàn chỉnh, đồng bộ, thống
nhất để điều chỉnh các vấn đề về quy trình, thủ tục làm việc của
Quốc hội. Cách làm này cũng đòi hỏi phải sửa đổi, bổ sung các
quy định của Nội quy một cách kịp thời, bảo đảm cho văn bản
này “sống” và cập nhật với những gì đang diễn ra trong xu hướng
rõ nét là Quốc hội phải hoạt động thường xuyên và hiệu quả hơn.
Cũng có ý kiến cho rằng, có thể sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức
Quốc hội theo hướng mọi vấn đề về tổ chức, quy trình tiến hành
công việc của Quốc hội một cách cụ thể trong Luật tổ chức Quốc
hội. Chúng tôi cho rằng, điều này sẽ ảnh hưởng đến phạm vi điều
chỉnh của đạo luật này, tức là quy định những vấn đề chủ yếu
nhất trong tổ chức, hoạt động của Quốc hội. Cũng có ý kiến cho
rằng, có thể sửa đổi, bổ sung Nội quy kỳ họp theo hướng cụ thể,
đầy đủ hơn nhưng không gộp toàn bộ các quy định về quy trình,
thủ tục xem xét, thông qua dự án luật, nghị quyết có chứa quy
phạm pháp luật và về ngân sách vào Nội quy kỳ họp (Phương án
2). Theo cách này, về cơ bản, chúng ta vẫn giữ nguyên hệ thống
các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về kỳ họp Quốc hội.
Ưu điểm của phương án này là không làm xáo trộn lớn trong các
quy định về quy trình, thủ tục xem xét, quyết định các vấn đề tại

phạm vi điều chỉnh của Nội quy. Hơn nữa, Phương án 1 còn góp
phần bảo đảm cho Nội quy kỳ họp Quốc hội trở thành một văn
bản “sống” được áp dụng thường xuyên trong hoạt động của
Quốc hội. Trường hợp có sự thắc mắc hoặc không hiểu, nắm
vững về cách thức tiến hành, quy trình làm việc của một kỳ họp
thì có thể sử dụng Nội quy Quốc hội như là cuốn cẩm nang
hướng dẫn xử lý vấn đề. Đồng thời, chúng ta phải tạo ra thói
quen sử dụng và áp dụng Nội quy trong mọi trường hợp; kịp thời
sửa đổi, bổ sung để đáp ứng yêu cầu cải tiến, đổi mới cách thức
tiến hành kỳ họp.
(1) Xem: Văn phòng Quốc hội - Hệ thống hoá các văn bản pháp
luật về tổ chức và hoạt động của Quốc hội. Nxb Tư pháp, Hà Nội
2005.
(2) Nội quy kỳ họp được ban hành theo Nghị quyết số
07/2002/QH11 của Quốc hội khóa XI tại kỳ họp thứ hai năm
2002.
(3) Đối chiếu các quy định tương tự, trùng lặp trong các điều của
Nội quy kỳ họp (các Điều 2,8, 14 và 19 với các Điều 62,64,67, 86
của Luật tổ chức Quốc hội năm 2001).
(4) Tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XII đã có sự cải tiến cơ bản
là không tổ chức phiên họp trù bị vào chiều hôm trước ngày khai
mạc kỳ họp mà được tổ chức vào đầu giờ buổi sáng, trước lúc
khai mạc kỳ họp Quốc héi.
(Nghiên cứu lập pháp số 4 (141) tháng 2/2009)
TS. Ngô Đức Mạnh- Phó chủ nhiệm Uỷ ban đối ngoại của Quốc
hội.