BÀN VỀ PHƯƠNG THỨC THÔNG QUA CÁC
QUYẾT ĐỊNH TRONG NỘI BỘ ASEAN
TRẦN THỊ THÙY DƯƠNG
ThS. GV khoa Luật Quốc tế, ĐH Luật TP.HCM

Phương thức thông qua quyết định trong một tổ chức
quốc tế chính là một trong những chỉ số quan trọng
cho thấy quốc gia có quyền lực nhiều hay ít, lớn hay
nhỏ trong việc chi phối các hoạt động của tổ chức
quốc tế mà nó là thành viên. Mặt khác, phương thức
đó cũng có thể được coi là một chỉ số dùng để đo
lường mức độ liên kết trong tổ chức là cao hay thấp.
Có thể nói mức độ liên kết của khối Liên minh châu
Âu được nâng lên một tầm mới khi các quốc gia
thành viên của tổ chức này chấp nhận “hy sinh” một
phần quyền lực của mình trong việc chi phối hoạt
động của tổ chức, bằng việc thống nhất loại bỏ
nguyên tắc nhất trí khi biểu quyết các quyết định tại
Hội đồng Bộ trưởng của Liên minh kể từ ngày
1/1/1996, mỗi khi Hội đồng này xem xét các vấn đề
liên quan đến chính sách cấp visa cho những người
thuộc nước thứ ba muốn vào một nước trong Liên
minh (Điều 100C khoản 3 Hiệp ước Maastricht).
Thực tế cho thấy, thủ tục thông qua một quyết định
tại các tổ chức quốc tế khác nhau thì khác nhau, thậm
chí trong một tổ chức quốc tế, thủ tục này tại các cơ
quan khác nhau cũng không giống nhau. Lịch sử đã
chứng kiến nhiều cách thức, thủ tục thông qua quyết
định khác nhau.
Được nhắc đến như phương thức tôn trọng ý chí của
tất cả mọi quốc gia, đó là thông qua quyết định bằng

musjawarah. Phương thức này còn được mệnh danh
là consensus theo kiểu ASEAN. Musjawarah được áp
dụng ở hầu hết tất cả các cơ quan của ASEAN và do
đó có ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động của Hiệp hội.
Vậy musjawarah có nghĩa là gì? Đâu là những lợi thế
và bất lợi của việc áp dụng phương thức này và tại
sao các thành viên của ASEAN lại dùng musjawarah
làm phương thức thông qua các quyết định của Hiệp
hội?
I/ Khái niệm Musjawarah
Vậy musjawarah có nghĩa là gì?
Xét về mặt lịch sử, từ xa xưa, việc áp dụng phương
thức này thuộc về tập quán của các nhóm người dân
tộc Thái sống trên các núi phía Bắc bán đảo Đông
Dương và nhất là của những dân tộc sống ở một số
vùng của Indonesia. Trong những cộng đồng này tồn
tại một truyền thống lâu đời, theo đó các quyết định
liên quan đến quyền lợi của cả làng xóm phải được
mọi người nhất trí thông qua. Quá trình thông qua
quyết định được thực hiện theo hai bước:
- Bước thứ nhất gọi là musjawarah, theo tiếng Ả Rập
có nghĩa là tham vấn. Trong giai đoạn này, người ta
tiến hành thảo luận càng nhiều càng tốt, đồng thời
tham vấn nhiều lần những người có ảnh hưởng lớn
trong làng, nhằm chuẩn bị một quyết định;
- Bước thứ hai gọi là mu’afakat, theo tiếng Ả Rập có
nghĩa là sự phối hợp, kết hợp. Mu’afakat ở đây dùng
để chỉ quyết định do các thành viên cùng nhất trí đưa
ra.
Tập quán này được coi như một di sản chung của các

Người ta chỉ có thể thông qua được một quyết định
sau rất nhiều cuộc thương lượng và mặc cả. Những
cuộc thương lượng mặc cả này sẽ giúp cho khoảng
cách giữa ý kiến của đa số và thiểu số dần dần thu
hẹp lại, bằng cách mỗi bên nhân nhượng bớt, điều
chỉnh bớt những đòi hỏi của mình hoặc bằng cách kết
hợp tất cả các ý kiến vào một kết luận.
Trong trường hợp xấu nhất, khi một quốc gia không
tán đồng, người ta không đưa ra kết luận nào và sự
bất đồng giữa các bên sẽ không được thông báo rộng
rãi trước công luận. Cách giải quyết này được lựa
chọn dựa trên quan điểm theo đó không một đa số
nào có quyền lấn lướt thiểu số và mỗi người đều có
quyền giữ vững ý kiến của mình.
Để có thể hiểu musjawarah một cách tường tận hơn,
chúng ta có thể thực hiện một phép so sánh giữa
phương thức này và hai phương thức tương tự: đó là
thông qua quyết định bằng cách nhất trí (unanime) và
thông qua quyết định bằng cách áp dụng consensus.
1. So sánh musjawarah và phương thức thông qua
quyết định bằng cách nhất trí
Trong phương thức thông qua quyết định bằng cách
nhất trí, để một quyết định được thông qua, đòi hỏi
phải có sự đồng ý của tất cả các bên tham gia và sự
đồng ý này phải được biểu lộ một cách công khai
thông qua biểu quyết tán thành.
Musjawarah giống với phương thức này ở chỗ khi áp
dụng nó, quyết định chỉ được thông qua khi có sự
đồng ý của tất cả các thành viên. Nói một cách khác,
quyết định sẽ không được thông qua nếu có ý kiến

ra ý kiến (abstention) sẽ không được kể đến. Yếu tố
cuối cùng vừa nêu này là lợi điểm quan trọng của thủ
tục consensus, vì việc không đưa ra ý kiến làm suy
yếu hiệu lực của văn bản luật, ngay cả khi văn bản đó
được nhất trí thông qua. Tuy nhiên, consensus cũng
có một yếu điểm là nó không phải là bằng chứng của
một thỏa thuận thật sự có hiệu quả giữa các bên, mà
chỉ là bằng chứng của việc không có ý kiến phản đối
chính thức. Cái giá phải trả là văn bản được thông
qua thường mang tính chung chung”. (tạm dịch)
Giữa musjawarah và consensus có hai điểm chung.
Thứ nhất, trong cả hai thủ tục đều thiếu vắng động
tác biểu quyết: ở hầu hết mọi cơ quan, mọi cấp của
ASEAN, khi áp dụng các văn bản, người ta đều
không biểu quyết. Thứ hai, trong cả hai thủ tục, các
bên đều cố gắng tìm ra một hướng giải quyết nhằm
dung hòa được lợi ích của các bên, có như vậy mọi
thành viên tham gia mới đều đồng ý. Hệ quả là các
quyết định đưa ra thường là một thỏa thuận về
nguyên tắc, không mang tính cụ thể.
Tuy nhiên, đây không phải là hai thủ tục giống nhau.
Một trong những đặc tính quan trọng của consensus,
đó là văn bản được thông qua khi có sự “im lặng” từ
các bên. Sự im lặng này được hiểu như không có
chống đối. Tuy nhiên, im lặng không nhất thiết là
đồng ý, vì thế đôi khi consensus che dấu sự không
thỏa mãn của một số bên, và quyết định được thông
qua chưa chắc đã là kết quả của sự đồng ý của tất cả
mọi thành viên. Nói một cách khác, quyết định được
thông qua nhờ áp dụng consensus là “ý kiến tập thể

tắc bình đẳng giữa các quốc gia thành viên.
Cũng như hai phương thức tương tự là phương thức
thông qua quyết định bằng cách nhất trí và
consensus, musjawarah mang trong nó một số những
ưu điểm và nhược điểm. Đồng thời phương thức này
cũng khiến không ít tác giả đặt câu hỏi về tư cách
pháp lý của ASEAN.
1. Ưu điểm của musjawarah
Phương thức musjawarah có ít nhất ba ưu điểm:
Thứ nhất, đứng về khía cạnh luật quốc tế, về quyền
lực của quốc gia, có thể nói việc đòi hỏi sự đồng ý
của tất cả các thành viên cho phép quốc gia bảo vệ
được quyền quyết định và điều khiển tối cao của
mình đối với mọi hoạt động của Hiệp hội. Đồng thời,
nguyên tắc bình đẳng giữa các quốc gia được nhắc
đến trong Tuyên bố Bangkok, bản khai sinh ra Hiệp
hội, sẽ được triệt để tuân thủ. Phương thức này sẽ bảo
vệ lợi ích của ngay cả một nước thành viên nhỏ nhất
trong mối tương quan với lợi ích của tất cả các thành
viên còn lại của Hiệp hội.
Thứ hai, xét về mặt chính trị, việc không thông qua
giai đoạn bỏ phiếu sẽ cho phép các quốc gia tránh
được gánh nặng về chính trị mỗi khi phải đưa ra câu
trả lời công khai. Hơn nữa, nó còn giúp quốc gia khỏi
bị “mất mặt” trước những thành viên khác và thậm
chí, góp phần tô vẽ cho hình ảnh chung của Hiệp hội,
bởi vì các thành viên đều tin rằng một kết quả biểu
quyết không phải là 100% thuận sẽ làm xấu đi hình
ảnh của Hiệp hội và ảnh hưởng tới bầu không khí hợp
tác chung. Ngoài ra, việc ý kiến của một quốc gia bị

lợi trong trường hợp cần đưa ra các quyết định khẩn
cấp. Hậu quả của thủ tục thông qua quyết định chậm
chạp đã rõ ràng, khi ta được chứng kiến một ASEAN
tỏ ra rất kém hiệu quả khi phải đối đầu với hai cuộc
khủng hoảng lớn bắt đầu năm 1997: cuộc khủng
hoảng về sinh thái mở đầu bằng nạn cháy rừng phát
xuất từ Indonesia và cuộc khủng hoảng tài chính
bùng lên từ Thái Lan, sau đó lan rộng, ảnh hưởng ra
nhiều quốc gia trong khu vực.
Thứ hai, về mặt hiệu quả, quyết định được đưa ra sau
khi áp dụng musjawarah, muốn dung hòa được lợi ích
của các bên, thường có đặc điểm là rất chung chung,
thiếu chi tiết. Mỗi kế hoạch đều là sản phẩm của một
quá trình trong đó các bên thỏa thuận trên cơ sở sự
đồng ý của đối tác ít muốn hợp tác nhất, thường
không tránh khỏi thiếu triệt để. Thực tế cho thấy rất
nhiều vấn đề tầm cỡ khu vực không được giải quyết
tận gốc, như nạn rửa tiền, buôn lậu thuốc phiện, trốn
thuế, tham ô, buôn vũ khí, ô nhiễm môi trường…
Hơn nữa, việc một quốc gia không đồng ý có thể làm
tê liệt cả một kế hoạch lớn của toàn bộ khu vực. Mỗi
thành viên ai cũng có quyền veto trong quá trình
thông qua quyết định, và do đó, kết quả là rất nhiều
kế hoạch của Hiệp hội đã sớm bị quên lãng.
Tất cả những nhược điểm này sẽ ngày càng trở nên
trầm trọng nếu chúng ta tính đến số lượng và mức độ
phức tạp của các kế hoạch của ASEAN, tình hình khó
khăn trong khu vực cũng như số lượng và sự đa dạng
của các thành viên trong Hiệp hội. Với năm thành
viên ban đầu, với lý tưởng và hoàn cảnh kinh tế

cách thức tham gia của các quốc gia vào quá trình
thông qua quyết định, bằng việc lập ra cơ quan có
thẩm quyền quyết định có thành phần giới hạn, không
bao gồm tất cả các thành viên của tổ chức hoặc bằng
việc áp dụng phương pháp biểu quyết theo đa số5 .
Như vậy nếu chúng ta dựa vào khái niệm tổ chức
quốc tế được giải thích một cách chặt chẽ và chỉ công
nhận là tổ chức quốc tế những thể chế trong đó quyết
định được thông qua bằng biểu quyết theo đa số, thì
rõ ràng ASEAN không thể được coi là một tổ chức
quốc tế đúng nghĩa.
Tuy nhiên, nếu chúng ta không quá thiên về cách
thức thông qua quyết định, nếu ta chỉ dựa vào nguyên
tắc theo đó các thể chế được công nhận là tổ chức
quốc tế nếu nó có ý chí độc lập với ý chí của các
quốc gia thành viên, thì kết luận trên đây có lẽ cần
được xem xét lại. Bởi, nếu như phương thức biểu
quyết theo đa số, vốn được áp dụng rất rộng rãi, là
một bằng chứng rõ ràng của ý chí độc lập của tổ chức
quốc tế đối với quốc gia, thì việc chỉ thông qua quyết
định khi có sự chấp thuận của tất cả các thành viên
không phải là một sự loại trừ ý chí này. Ngay cả khi ý
chí của tổ chức quốc tế và ý chí của các quốc gia
thành viên hoàn toàn trùng hợp nhau, thì người ta
cũng không thể nghi ngờ ý chí riêng, độc lập của tổ
chức đó, nếu ý chí đó được ghi nhận trong một văn
bản và việc ban hành văn bản đó có thể được quy kết
cho tổ chức.
Thế mà, chúng ta lại có thể tìm thấy một số văn bản
mà việc ban hành có thể được quy kết cho ASEAN,

mình, các quốc gia đã sẵn sàng chấp nhận “hy sinh
một phần chủ quyền quốc gia vì lợi ích của tổ chức
chung”, thì điều này khó có thể tưởng tượng nổi ở
Đông Nam Á. Nếu như khi trở thành thành viên của
Liên minh châu Âu, Đức ban hành hẳn một “điều luật
châu Âu” trong hiến pháp, cam kết chấp nhận
“chuyển giao các quyền thuộc chủ quyền quốc gia”6 ,
và Pháp “chấp nhận chuyển giao các quyền lực cần
thiết”7 liên quan đến các lĩnh vực thuộc chủ quyền
quốc gia (chính sách tiền tệ, biên giới, visa), thì
Singapore trong Hiến pháp của mình đã soạn hẳn một
Điều 6 với tên gọi Không từ bỏ chủ quyền nằm trong
phần ba mang tên Bảo vệ chủ quyền để tuyên bố
nước này phủ nhận “mọi sự từ bỏ hay chuyển nhượng
toàn bộ hay từng phần chủ quyền của Cộng hòa
Singapore với tư cách một dân tộc độc lập”8 , và
Campuchia tuyên bố vô hiệu mọi điều ước không phù
hợp với độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ của
nước này9 .
Vì sao các quốc gia Đông Nam Á lại coi trọng sự
toàn vẹn chủ quyền đến như vậy?
Có một điểm chung trong lịch sử của các nước Đông
Nam Á: trừ Thái Lan, còn lại tất cả đều là các nước
mới giành độc lập. Với họ, quá khứ thuộc địa là
không thể nào quên và chủ quyền mới giành được vô
cùng quý giá. Mặt khác, công cuộc xây dựng đất
nước chỉ mới bắt đầu, nhưng đã bị đe dọa bởi những