TÁI CẤU TRÚC HỆ THỐNG NGÂN HÀNG VIỆT
NAM:

NHỮNG ẨN SỐ NHÌN TỪ THÔNG LỆ QUỐC
TẾ
Mở
đầu
Quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng Việt Nam đã bắt đầu được
tiến
hành
theo Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng giai
đoạn 2011-2015”. Có
thể
thấy rằng Việt Nam đang có cách tiếp cận chủ
động trong tái cấu trúc hệ thống
ngân
hàng nhằm đảm bảo đạt được các
mục tiêu một cách hiệu quả nhất trong điều
kiện
chưa có nguy cơ khủng
hoảng hay suy thoái nghiêm trọng. Tuy nhiên, xét trên giác
độ
lý luận và
thực tiễn, vẫn còn nhiều vấn đề có liên quan đến đối tượng, biện pháp,
lộ
trình, những khó khăn, thách thức và các nhân tố ảnh hưởng trong quá
trình tái cấu
trúc
cần phải được nghiên cứu, bổ sung và cụ thể hóa. Bài viết
tập trung phân tích những
ẩn

tái
cơ cấu các tổ chức tín dụng (TCTD) Việt Nam trong giai đoạn 2011-
2015. Riêng
đối
với các NHTM, đề án chia các ngân hàng thành 02
nhóm đối tượng: NHTMNN
và
NHTM cổ phần, trong đó NHTM cổ phần lại được chia thành 03 nhóm:
nhóm
ngân
hàng lành mạnh, nhóm ngân hàng thiếu thanh khoản tạm thời
và nhóm ngân hàng
yếu
kém. Trên cơ sở đó, đề án cũng đã đưa ra các định
hướng và giải pháp tái cơ cấu
khác
nhau đối với từng nhóm ngân
hàng
2
.
Trong bài viết này, nhóm nghiên cứu sẽ rà soát toàn bộ đề án tái
cơ cấu
các
TCTD theo khung khổ lý thuyết từ: đối tượng tái cơ cấu, mô
hình/cơ quan thực hiện
tái
cơ cấu, giải pháp tái cơ cấu và lộ trình tái cơ
cấu. Trên cơ sở đó, kết hợp với kết
quả
điều tra khảo sát các NHTM và

động hiệu quả (Waxman,
1998).
Kết quả khảo sát của nhóm nghiên cứu cho thấy, có đến hơn 38%
người
được
hỏi cho rằng ở Việt Nam việc tái cấu trúc NH cần tái cấu trúc
được hiểu là tái cấu
trúc
toàn bộ hệ thống NHNN và các NHTM, các tổ
chức tài chính tín dụng phi ngân
hàng.
Trong đó, khoảng 30% người được
hỏi cho rằng chỉ tập trung tái cấu trúc hệ
thống
NHTM và các TCTD, và
khoảng 20% người được hỏi trả lời tái cấu trúc NH nên
tập
trung vào hệ
thống NHTM. Trong đó, có rất nhiều ý kiến cho rằng, chính vì
những
điều hành chính sách tiền tệ của NHNN trong thời gian qua thường đi sau
thực tiễn
và
không đủ khả năng để lường trước được các diễn biến thực
tế có thể xảy ra, đã
góp
phần đẩy các NHTM vào trạng thái bị động. Như
vậy, có thể nói, một đối tượng
quan
trọng và có ảnh hưởng lớn đến hoạt


g o

v .

v

n
Theo khảo sát tại 24 quốc gia thực hiện tái cấu trúc của IMF
(Dziobek,
1998),
mỗi quốc gia có những phương pháp để giải quyết cuộc
khủng hoảng hệ thống
ngân
hàng với mức độ thành công khác nhau.
Trong đó, tái cấu trúc hệ thống ngân
hàng
thương mại đòi hỏi kết hợp
nhiều biện pháp, thường là các biện pháp như (Dziobek
và
Pazarbasioglu,
1998): i) Chính phủ bơm vốn hoặc mua cổ phiếu để nắm giữ quyền
quản
lý; ii) đóng cửa các ngân hàng không có khả năng tồn tại một cách có trật
tự (đồng
thời
chi trả bảo hiểm tiền gửi hoặc bán phần hoạt động tốt cho
ngân hàng khác); iii) sáp
nhập
các ngân hàng trong nước với ngân hàng

này
còn rất nhiều ý kiến khác nhau. Kết quả nghiên cứu cho thấy, giải pháp
được đánh
giá
đạt mức hiệu quả cao nhất, mức 4, là sáp nhập các NH
mạnh với các NH yếu để
vực
các NH yếu. Tuy nhiên, cũng chỉ có hơn 10% người được đánh giá cao
giải pháp
này,
3
Claudia Dziobeck và Ceyla Pazarbasioglu (1998) cho rằng ngoài các
biện pháp trên, cần có
những
biện pháp vĩ mô đối với từng thể chế và
các yếu tố pháp lý nhằm điều chỉnh và khôi phục hệ
thống
ngân hàng có
vấn đề nhằm đảm bảo khả năng thanh toán và khả năng sinh lời bền
vững, như thay
đổi,
cải tổ các quy định, chính sách về hoạt động ngân
hàng, giám sát hệ thống tài chính, ngân
hàng.
vì họ cho rằng việc sáp nhập NH mạnh vào NH yếu sẽ phát sinh những
chi phí
nhất
định, và có thể làm cho NH mạnh yếu đi. Giải pháp được
nhiều người ủng hộ
nhất

nước ngoài được đánh giá hiệu quả nhất, với hơn
40%
người trả lời. Giải
pháp Chính phủ góp vốn đối ứng bên cạnh vốn của tư nhân, mặc
dù
được
đánh giá đạt mức hiệu quả khá cao, với hơn 55% người đồng tình, nhưng
theo
Laurent Quignon (2006) thì có thể gây ra những ảnh hưởng lớn hơn
tới chính sách
tài
khóa, tiền tệ, làm tăng lượng nắm giữ của nhà nước đối
với ngân hàng và có thể
dẫn
đến rủi ro đạo đức. Mặc dù đây là giải pháp
được đánh giá cao nếu thực hiện ở
Việt
Nam qua kết quả phản biện
chính sách song chưa rõ nguồn lực tài chính từ đâu
để
Chính Phủ có
thể góp
vốn.
Hình 2. Mức độ hiệu quả của các giải pháp tăng vốn tự
có
Nguồn: Kết quả khảo sát của nhóm nghiên cứu,
3/2012
Để cải thiện khả năng thanh khoản của các NH hiện nay, kết quả
khảo sát
cho

có, giải pháp NHNN bơm vốn để hỗ trợ thanh
khoản được đánh giá khá hiệu quả
và
phù hợp với thông lệ quốc tế
nhưng sẽ gây áp lực lên ngân sách nhà nước, vốn
đã
thường xuyên thâm
hụt.
Hình 3. Mức độ hiệu quả của các giải pháp cải thiện thanh
khoản cho
các
NHTM trong quá trình tái cấu
trúc
NH
Nguồn: Kết quả khảo sát của nhóm nghiên cứu,
3/2012
Theo thông lệ quốc tế, việc đóng cửa các ngân hàng không có khả
năng tồn
tại
một cách có trật tự (đồng thời chi trả bảo hiểm tiền gửi hoặc
bán phần hoạt động
tốt
cho ngân hàng khác) là một trong những giải pháp
được coi là ưu tiên hàng đầu để
xử
lý các NH yếu kém, thanh lọc khỏi hệ
thống (Dziobek, 1998). Theo kết quả điều
tra,
việc cho giải thể, phá sản
các NH yếu kém nhận được nhiều ý kiến đồng tình nhất

pháp

đối

với

các

NH

yếu
kém, không
có

khả
năng
thanh
toán, thua
lỗ
(nếu được áp dụng ở Việt
Nam)
Nguồn: Kết quả khảo sát của nhóm nghiên cứu,
3/2012
Giải pháp sáp nhập với các NH khá hơn hoặc các NH yếu kém
tương tự
chỉ
được đánh giá mức độ hiệu quả thấp (mức 2) với hơn
40% người đồng tình.
Các
chuyên gia cũng cho rằng, giải pháp Nhà

nhóm. Do vậy, một phương án cho phép
các
ngân hàng yếu kém “âm
thầm” đóng cửa trên cơ sở bảo vệ lợi ích của người gửi tiền
sẽ
tiết kiệm
chi phí và tổn thất xã hội sẽ thấp
nhất.
Mục tiêu cải thiện lòng tin của dân chúng vào hệ thống NH là một
trong 3
mục
tiêu của tái cấu trúc NH do IMF đưa ra (IMF, 1999). Giải
pháp tăng tính minh
bạch
thông tin của hệ thống NH được đánh giá mức độ hiệu quả cao nhất,
với gần
60%
người trả lời, tiếp theo là tăng tính tuân thủ của các qui định
trong lĩnh vực NH
được
đánh giá mức độ hiêu quả khá cao với hơn 60%
người trả lời (Hình 5). Giải pháp
tăng
tính hiệu quả của cơ chế thanh tra
giám sát, mặc dù cũng nhận được gần 50%
người
ủng hộ nhưng lại được
đánh giá mức độ hiệu quả rất thấp. Giải pháp về tăng mức
phí
bảo hiểm

thống NH vẫn là một câu hỏi lớn trong quá trình tái cấu
trúc hệ thống NH. Trong
khi
đó, mức độ lòng tin của dân chúng lại phụ
thuộc rất lớn vào các yếu tố như: tính
tuân
thủ các qui định trong lĩnh
vực TCNH, tính hiệu quả của cơ chế thanh tra giám
sát,
tính minh bạch
của thông tin trên thị trường. Làm thế nào đo lường được mức độ
tin
tưởng của dân chúng? Làm thế nào cải thiện được chỉ số này? Và dù có
đo lường,
xác
định được, thì một mình NHNN cũng khó có thể cải
thiện/thay đổi được chỉ số
này
trong ngắn
hạn.
Do vậy, cần thiết phải có một khảo sát, điều tra hoặc nghiên cứu
nhằm
đánh
giá mức độ lòng tin của dân chúng đối với hệ thống NH.
Kết quả nghiên cứu sẽ
rất
hữu ích cho cơ quan quản lý nhà nước trong
việc phát hiện xử lý các vi phạm kỷ
luật
thị trường, đặc biệt là hoạch

xác tỷ lệ
nợ
xấu và xử lý nợ xấu, để có thể bắt đúng bệnh và đưa ra liều
thuốc chữa bệnh phù
hợp.
Tuy nhiên, có chuyên gia cho rằng, việc tăng vốn tự có sẽ tạo ra
một áp
lực
buộc các NH nhỏ tìm mọi cách chỉ để đáp ứng yêu cầu về vốn
tự có tối thiểu, trong
khi
năng lực quản trị điều hành của họ chưa kịp thay
đổi với quy mô tổng tài sản tăng
lên
gấp 20 lần với mỗi đồng vốn tự có
tăng lên (1 NH tăng vốn tự có từ 2.000 tỷ đồng
lên
3.000 tỷ đồng, có nghĩa là có khả năng tăng tổng tài sản lên 20.000 tỷ
đồng). Đỗ
Thiên
Anh Tuấn (2012) cho rằng, điều này đã đặt các ngân
hàng, đặc biệt là ngân hàng
cổ
phần nông thôn và ngân hàng quy mô nhỏ,
phải chạy đua với nhau để tăng quy mô
vốn
một cách rất gấp gáp trong khi
năng lực quản trị cần có cho một ngân hàng quy mô
lớn
hơn nhiều đã

tài
chính và nhân lực, cả trên giác độ nhà nước, dân
chúng, và chính bản thân các
ngân
hàng. Do vậy, trên quan điểm nghiên
cứu và phản biện chính sách, nhóm nghiên
cứu
cho rằng, các giải pháp
đang được thực hiện, phần nhiều có thiên hướng hành
chính,
tận dụng
ưu thế quản lý điều hành của NHNN để khuyến khích các NH lớn đưa ra
các
giải pháp hỗ trợ cho các NH yếu kém hoặc dùng nguồn lực của nhà
nước, vốn đã
khan
hiếm để cứu các NH yếu
kém.
Trong dài
hạn
Kết quả khảo sát cho thấy, đánh giá về các biện pháp dài hạn, ưu
tiên hàng
đầu
được dành cho giải pháp nhằm tăng cường năng lực thanh tra
giám sát của NHNN
và
năng lực quản trị điều hành (corporate
governance) của các NHTM (chiếm 50%
người
trả lời). Điều này hoàn

nguyên
nhân
quan trọng dẫn đến đổ vỡ của các NHTM Mỹ trong giai đoạn
khủng hoảng
2007-2008.
Nhóm nghiên cứu cũng đã chỉ ra sự khác biệt
giữa năng lực quản trị điều hành của
các
NHTM Việt Nam so với thông
lệ quốc tế về quản trị công ty của OECD. Mặc dù
tại
thời điểm nghiên cứu, chưa có cơ sở để kết luận có mối quan hệ giữa năng
lực quản
trị
điều hành với khả năng sinh lời của các NHTM, tuy nhiên,
nhóm nghiên cứu đã
thấy
sự khác biệt trong chỉ số năng lực quản trị điều
hành (CGI) của các NHTM niêm
yết
với các NHTM chưa niêm yết. Như
vậy, rõ ràng, về dài hạn, việc nâng cao năng
lực
quản trị điều hành sẽ
góp phần nâng cao tính minh bạch thông tin trong hoạt động
của
hệ thống
NHTM.
Hình 7. Các giải pháp dài hạn trong tái cấu trúc
ngân

tài chính là hệ thống các
cơ
quan có trách nhiệm giám sát, duy trì ổn
định hệ thống tài chính, ngăn ngừa
khủng
hoảng tại các nước và các cơ
chế, công cụ được các cơ quan thực hiện nhằm đạt
được
mục tiêu trên.
Theo thông lệ quốc tế, mạng an toàn tài chính của các nước thường
bao
gồm: Bộ Tài chính, Ngân hàng Trung ương, Cơ quan giám sát tài
chính, tổ
chức
BHTG và một số cơ quan khác. Trong mạng an toàn tài
chính, Bảo hiểm tiền gửi
có
chức năng đảm bảo duy trì niềm tin của
người gửi tiền với vai trò giám sát, cảnh
báo
sớm, xử lý ngân hàng đổ vỡ
góp phần đảm bảo an toàn hệ thống, qua đó đóng góp
tích
cực và chủ
động vào việc ngăn ngừa và xử lý khủng hoảng. Như vậy, tổ chức
BHTG
có vai trò quan trọng trong việc bảo vệ người gửi tiền (vi mô) và ổn định
hệ thống
tài
chính (vĩ mô). Có thể thấy, xu hướng trên thế giới hiện nay,

hoàn
toàn phụ thuộc vào “tài tình” của NHNN, cơ
quan duy nhất là đầu mối thưc hiện
tái
cấu trúc hệ thống NH ở Việt Nam
hiện
nay.
Cơ quan thực hiện tái cấu
trúc
Vấn đề cơ quan nào đóng vai trò lãnh đạo triển khai tái cấu trúc cũng
quan
trọng.
Tại Thái Lan, Ủy ban tư vấn tái cấu trúc tài chính được thành
lập để ban hành các
hướng
dẫn cần thiết. Ủy ban này do Thứ trưởng Bộ tài
chính đứng đầu và bao gồm thành
viên
từ NHTW, bộ tài chính và khu vực
tư nhân. Tương tự như vậy, tại Indonesia, cơ quan
tái
cấu trúc ngân hàng
Indonesia lãnh đạo việc tái cấu trúc gồm các thành viên của các
cơ
quan
quản lý nhà nước. Như vậy, xét về thực tế, Ngân hàng Trung ương thường
không
tham gia lãnh đạo trực tiếp mà chỉ đóng vai trò tham gia. John
Hawkins (1999) đã
thực

dàng sử dụng các
biện pháp hành chính trong việc thúc đẩy các giải pháp tái cấu
trúc
(khuyến khích các NH lớn hỗ trợ/mua lại các NH nhỏ). Tuy nhiên, cũng
nhiều ý
kiến
chỉ ra những hạn chế của mô hình này là: (i) thông tin không
minh bạch và chỉ có
nội
bộ NHNN nắm được kế hoạch tái cấu trúc
trước khi đưa ra công bố công khai,
(ii)
thiếu sự kết hợp chặt chẽ với
các cơ quan có liên quan, như Bộ Tài chính, Ủy
Ban
giám sát tài chính
quốc gia, (iii) chi phí tái cấu trúc không xác định được chính
xác,
(iv) có
thể dẫn đến mâu thuẫn lợi ích hoặc nảy sinh vấn đề lợi ích
nhóm.
Có thể nói, việc NHNN là cơ quan đầu mối thực hiện tái cấu trúc hệ
thống
NH
như hiện nay cũng có những ưu điểm nhất định, tuy nhiên mô
hình này vẫn tiềm
ẩn
những rủi ro nhất
định.
Những khó khăn, thách thức chính trong quá trình tái cấu

ngân hàng tư nhân có thể tạo ra việc rút tiền khỏi những
ngân
hàng này,
đặc biệt nếu Chính phủ đóng cửa một số ngân hàng và gây ra sự nghi ngờ
về
sự lành mạnh của những ngân hàng khác trong hệ
thống.
Theo kết quả điều tra, hai khó khăn lớn nhất cản trở quá trình tái cấu
trúc
ngân
hàng ở Việt Nam là (i) dân chúng thiếu niềm tin và (ii) thiếu cơ
sở pháp lý cho tái
cấu
trúc, chiếm đến hơn 50% ý kiến đồng tình, tiếp theo
là (iii) việc không xác định
chính
xác nợ xấu và (iv) Chính phủ gặp khó
khăn về tài chính cho tái cấu trúc được gần
40%
người ủng hộ. Điều này
có thể lý giải vì sao, đề án tái cấu trúc đã đưa ra quan
điểm
không để xảy
ra đổ vỡ NH và không rõ ràng trong việc xác định chi phí của việc
tái
cấu
trúc.
Một số chuyên gia cũng cho rằng, tính quyết đoán, kịp thời, quyết
liệt của
các

3/2012
Cho đến thời điểm hoàn thành nghiên cứu này, tính từ khi bắt đầu
thực hiện
Đề
án tái cơ cấu TCTC cũng đã được hơn 8 tháng. Tuy nhiên,
những khó khăn, thách
thức
cho quá trình tái cấu trúc hệ thống NH vẫn
chưa được giải quyết khi: tỷ lệ nợ xấu
vẫn
còn là ẩn số khi số liệu công bố
của NHNN thấp hơn rất nhiều so với ước tính của
các
chuyên gia và tổ
chức quốc tế
4
, nguồn lực tài chính cho tái cấu trúc chưa được
xác
định, chưa xác định được mức độ tin tưởng của dân chúng vào hệ
thống
NH.
4
Xem thêm phần Ước lượng nợ xấu, trong Bài viết “Một số vấn đề về
Tái cấu trúc hệ thống NH
Việt
Nam”, PGS.TS Nguyễn Hồng Sơn và
nhóm nghiên cứu, VEPR, 5/2012. Mặc dù gần đây, Ngân
hàng
Nhà nước
đã có công bố điều chỉnh tỷ lệ nợ xấu lên gần với con số dự báo của nhiều

cho
rằng, chính tình trạng sở hữu chéo
không kiểm soát được giữa các NH, giữa NH
và
DN đã là một trong
những nguyên nhân dẫn đến xung đột lợi ích giữa các nhóm.
Đỗ
Thiên
Anh Tuấn (2012) cũng cho rằng các hình thức sở hữu này mặc dù được
thừa
nhận là đa dạng bao gồm cả sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở
hữu nước ngoài,
sở
hữu tư nhân nhưng trên thực tế không hẳn như vậy.
Bằng chứng là việc Chính phủ
chỉ
bán một lượng nhỏ cổ phần của các
NHTMNN cho công chúng và do đó sẽ không
làm
thay đổi bản chất sở
hữu nhà nước trong các ngân hàng này. Tương tự, các ngân
hàng
cổ phần
nhìn chung đa phần có quy mô nhỏ với số lượng cổ đông đại chúng hạn
chế
mà trên thực tế là có cấu trúc sở hữu chéo và sở hữu gia đình. Chính
sự chưa rõ
ràng
trong các quan hệ sở hữu mới là mầm mống của rủi ro
đạo đức, các yếu kém và