HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH


TIỂU LUẬN HỌC PHẦN
MÔN HỌC: PHÂN CẤP QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
GIÁO VIÊN GIẢNG DẠY: TS HOÀNG MAI HỌC VIÊN: PHAN TRỌNG NGHĨA
LỚP HCC : 16M

• LỜI NÓI ĐẦU
Trong những năm qua, vấn đề phân cấp luôn được nhắc đến như là
một giải pháp quan trọng trong quá trình cải cách hành chính.Thực chất của
vấn đề phân cấp là hoạt động hay một quá trình sắp xếp, bố trí quyền quyết
định đến cấp thấp hơn trong cơ cấu thứ bậc của tổ chức. Mỗi một tổ chức có
cơ cấu thứ bậc. Tập trung một số lĩnh vực vào một cấp; trong khi đó nhiều
lĩnh vực sẽ thực hiện phân cấp cho các cấp thấp hơn. Trong giới hạn chủ đề
này, chúng ta chỉ bàn đến việc phân cấp, phân quyền trong khu vực công,
nhà nước và chủ yếu là việc phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước giữ
chính quyền trung ương và chính quyền địa phương.
• NỘI DUNG
I. Quan niệm về phân cấp giữa trung ương và địa phương
Mỗi quốc gia thường được hình thành từ rất nhiều những vùng đất,
những tộc người khác nhau với diện tích lãnh thổ khá lớn, trong những điều
kiện như vậy chính quyền trung ương không đủ khả năng quản lý và điều
hành tốt đối với mọi công việc nên buộc phải phân chia đất nước thành các
đơn vị lãnh thổ nhỏ hơn và cùng với việc phân chia đó là thành lập các cơ
quan chính quyền địa phương thích ứng để thuận lợi cho việc quản lý, điều
hành trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, từ đó đặt ra vấn đề
phân cấp đối với chính quyền các địa phương, phải giải quyết mối quan hệ

Cụ thể là:
+ Quyền, trách nhiệm về các công việc quản lý hoặc quyền cung ứng
các dịch vụ công trong những lĩnh vực, với quy mô nhất định theo nguyên
tắc các công việc được trao trọn gói cho từng cấp quản lý, có nghĩa là, việc
của cấp này sẽ không thuộc việc của cấp khác.
+ Để thực hiện các quyền, các công việc tương ứng thì từng cấp được
trao quyền về ngân sách, tài chính độc lập với cấp khác.
+ Quyền về tổ chức nhân sự để đảm bảo việc thực hiện các nhiệm vụ,
công việc quản lý hoặc cung ứng các dịch vụ công do mình đảm nhiệm.
Phân cấp thực chất là trao cho từng cấp hành chính- lãnh thổ những
quyền tự quyết định, tự quản lý những công việc cụ thể nhất định trên các
lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Các cấp chính quyền có những
nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và nguồn lực của mình tùy theo khả năng
thực tế của địa phương để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được trao. Nhiệm
vụ, quyền hạn tự quyết đó được thực hiện thông qua các pháp nhân công
quyền như cơ quan đại điện, cơ quan hành chính… Chẳng hạn như ở nước ta
là Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn của Ủy
ban nhân dân. Tuy nhiên hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương
vẫn phải luôn đặt dưới sự kiểm tra, giám sát cần thiết của các cơ quan chính
quyền trung ương.
Phân cấp thường được thực hiện ở các phương diện cơ bản như: Phân
cấp về chính trị; phân cấp về hành chính; phân cấp về ngân sách; phân cấp
về kinh tế… Tùy theo mỗi quốc gia và tùy theo từng giai đoạn mà việc phân
cấp được tiến hành ở những phương diện nào và đến đâu.
+ Phân cấp về chính trị được hiểu là việc chuyển giao một phần quyền
và nghĩa vụ chính trị từ chính quyền trung ương xuống cho chính quyền địa
phương thực hiện. Tác dụng của quá trình này là làm cho chính quyền địa
phương mạnh lên về mặt chính trị, đồng thời cho phép người dân và các
nhóm chính trị ở địa phương có điều kiện tham gia và có ảnh hưởng nhiều
hơn vào tiến trình xây dựng và thực thi các chính sách của chính quyền trung

Phân cấp là việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền
hạn cho từng cấp hành chính để việc quản lý đất nước được thuận lợi và hiệu
quả hơn. Bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm
vụ, quyền hạn nhất định do mình đang nắm giữ và thực hiện cho cấp dưới
thực hiện một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn
bản quy phạm pháp luật hoặc bằng cách chuyển cho cấp dưới thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định cụ thể.
Trên cơ sở những lập luận đó, có thể đưa ra khái niệm về phân cấp quản
lý nhà nước như sau: Phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩm
quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp
giữa khối lượng và tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế
của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt
động quản lý nhà nước.
Công cuộc đổi mới đất nước, sự phát triển nền kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa và xu hướng mở cửa, hội nhập quốc tế tạo ra những
tiền đề và đòi hỏi phải đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữa
Trung ương và địa phương nhằm phát huy mạnh mẽ tính năng động, sáng
tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp
trong quản lý, thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.
II. Mô hình phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và địa
phương ở Việt Nam hiện nay
Hiện nay theo quy định của Hiến pháp 1992 các đơn vị hành chính hầu
như không có gì thay đổi so với Hiến pháp 1980, nhưng trên thực tế số lượng
đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp huyện tăng lên rất nhiều so với giai đoạn
trước. Bởi tình trạng nhiều đơn vị hành chính trước đây được nâng cấp và
được chia tách do phát triển về dân số và quy mô. Có thể nói, việc phân cấp
giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam thời gian qua đã tạo ra bộ máy
nhà nước khá thống nhất từ trung ương đến địa phương, ở một mức độ nào đó
là phù hợp với điều kiện cụ thể của nước ta những năm vừa qua.
Về thực trạng vấn đề phân cấp”

cấp quản lý, những năm qua Chính phủ đã có nhiều giải pháp tích cực, cụ
thể để đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và
địa phương. Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp đã được tăng
thêm thẩm quyền, trách nhiệm trong việc quyết định quy hoạch, kế hoạch
phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; quyết định các dự án đầu tư trong
nước và đầu tư nước ngoài; phân bổ và điều hành ngân sách địa phương;
quản lý đất đai, tài nguyên, doanh nghiệp; quản lý các hoạt động sự nghiệp
và quyết định một số vấn đề về tổ chức bộ máy, cán bộ công chức. Từ việc
thí điểm phân cấp nhiều hơn cho Thủ đô Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh
trong một số lĩnh vực, đã rút ra những bài học bổ ích để tiếp tục đẩy mạnh
phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh.
Những kết quả đạt được về phân cấp những năm vừa qua đã phát huy
được tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương; khai thác các
nguồn lực góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy
phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, phục vụ tốt hơn nhu cầu của tổ
chức và lợi ích của nhân dân.
Tuy nhiên, quá trình đổi mới phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính
phủ và chính quyền địa phương các cấp vừa qua xét về tổng thể vẫn chưa
đáp ứng được những đòi hỏi bức xúc của thực tiễn, còn nhiều hạn chế, bất
hợp lý:
- Phân cấp nhưng chưa bảo đảm quản lý thống nhất, còn biểu hiện phân
tán, cục bộ; kỷ luật, kỷ cương hành chính chưa nghiêm; chưa chú trọng việc
thanh tra, kiểm tra đối với những việc đã phân cấp cho địa phương.
- Chưa phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm
của mỗi cấp chính quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước,
tổ chức cung cấp dịch vụ công, đại diện chủ sở hữu đối với các tổ chức kinh
tế nhà nước và tài sản nhà nước. Chưa xác định rõ trách nhiệm của mỗi cấp,
của tập thể và cá nhân đối với những nhiệm vụ đã được phân cấp.
- Phân cấp nhiệm vụ cho cấp dưới, nhưng chưa bảo đảm tương ứng các
điều kiện cần thiết để thực hiện, còn thiếu sự ăn khớp, đồng bộ giữa các

nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật.
b) Tuân thủ nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với
quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ những nhiệm vụ quản lý nhà nước của
bộ, ngành với nhiệm vụ quản lý nhà nước của chính quyền cấp tỉnh đối với
các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ.
c) Bảo đảm nguyên tắc hiệu quả, việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải
quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và nhân dân thì
giao cho cấp đó thực hiện; phân cấp phải rõ việc, rõ địa chỉ, rõ trách nhiệm,
gắn với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp.
d) Phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai
đoạn, đặc thù của ngành, lĩnh vực, điều kiện và khả năng phát triển của từng
khu vực, vùng lãnh thổ, với từng loại hình đô thị, nông thôn, với xu thế hội
nhập khu vực và quốc tế.
đ) Phải bảo đảm tương ứng giữa nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm
với nguồn lực tài chính, tổ chức, nhân sự và các điều kiện cần thiết khác;
phải đồng bộ, ăn khớp giữa các ngành, lĩnh vực có liên quan.
e) Bảo đảm quyền và thực hiện đầy đủ trách nhiệm của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong việc quyết
định, thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp; chấp hành nghiêm kỷ luật, kỷ
cương hành chính; đồng thời phát huy dân chủ rộng rãi để nhân dân tham
gia quản lý nhà nước.
g) Phân cấp phải thể hiện được sự đồng bộ, thống nhất trong hệ thống
thể chế, văn bản quy phạm pháp luật gắn với đổi mới cơ chế và bảo đảm
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị cơ sở.
h) Đối với những vấn đề đã phân cấp, chính quyền cấp tỉnh chịu trách
nhiệm tổ chức triển khai thực hiện; các bộ, ngành trung ương có trách nhiệm
theo dõi, hướng dẫn và kiểm tra, nếu phát hiện có vi phạm pháp luật hoặc
trái với quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực thì xử lý theo thẩm
quyền hoặc báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét
III. Xu hướng và giải pháp phân cấp giữa trung ương và địa

+ Cần tiếp tục nhận thức đúng đắn về phân cấp, phân quyền trong giai
đoạn hiện nay nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên các
lĩnh vực, phục vụ tốt hơn nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và
của mỗi địa phương. Nên sửa đổi Hiến pháp năm 1992 với việc phân định và
xác định rõ chính quyền trung ương và chính quyền địa phương và như vậy,
cần đổi chương IX của Hiến pháp là chính quyền địa phương, chứ không
nên dùng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Theo xu hướng chung
hiện nay thì cần nghiên cứu để tiếp tục phân quyền, phân cấp nhiều hơn cho
chính quyền địa phương, nhất là tăng cường tính tự quản cho Hội đồng nhân
dân để phát huy khả năng sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
mỗi cấp chính quyền. Tuy nhiên, không nên quan niệm tập trung là xấu,
phân cấp là tốt hay ngược lại, mà vấn đề là ở chỗ phải tập trung những gì,
phân cấp những gì, đến đâu, bao nhiêu là vừa sao cho đúng, cho phù hợp với
tình hình và điều kiện hiện nay là quan trọng nhất.
Vấn đề quan trọng nhất ở nước ta hiện nay là phân công nhiệm vụ,
quyền hạn gì? cho cấp nào? phân công đến đâu là phù hợp… để rồi từ đó tổ
chức bộ máy chính quyền mỗi cấp, mỗi đơn vị để thực hiện các nhiệm vụ,
quyền hạn đó. Về nguyên tắc, trung ương phải nắm các vấn đề quan trọng,
có ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia, dân tộc, những vấn đề chiến lược lớn,
còn địa phương phải giải quyết những vấn đề cụ thể có ý nghĩa địa phương,
trực tiếp cung ứng những dịch vụ công cho nhân dân một cách tốt nhất. Do
vậy, trung ương nên tập trung vào xây dựng chính sách vĩ mô, pháp luật,
đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất về mặt thể chế, còn mỗi địa phương được
quyền chủ động, sáng tạo trong việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn được trao.
+ Việc phân cấp phải bảo đảm nguyên tắc việc của cấp này không
được trùng lặp với cấp khác, việc của trung ương không trùng với việc của
địa phương. Cần có quan niệm đúng về vị trí, vai trò, chức năng của Hội
đồng nhân dân- cơ quan quyết nghị và giám sát những loại việc được phân
cấp ở địa phương, giám sát việc thực hiện Hiến pháp và pháp luật ở địa
phương để có những giải pháp củng cố thiết chế dân chủ này ở các địa

pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả
quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai
cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà
nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước
trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Tuy nhiên,
tư tưởng chỉ đạo của quan điểm trên đã chưa được thể hiện một cách đầy đủ
và chính xác ở các quy định khác của Hiến pháp và các luật tổ chức bộ máy
nhà nước của nước ta. Điều 6 Hiến pháp 1992 đã quy định: “Nhân dân sử
dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là các
cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra
và chịu trách nhiệm trước nhân dân”. Cũng vì vậy, Hiến pháp xác định Quốc
hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước
cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 83) và Hội
đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (Điều 119).
Chúng tôi cho rằng, việc xác định các cơ quan nhà nước như trên là chưa
thực sự chính xác. Bởi theo chúng tôi thì bầu cử chỉ là một cách thức hình
thành cơ quan nhà nước, cơ quan nhà nước có thể được hình thành bằng
nhiều cách thức khác nhau như thông qua bầu cử, bổ nhiệm và các cách thức
khác. Do vậy, bầu cử không phải là hành vi nhân dân (cử tri) trao quyền lực
của mình cho cơ quan nhà nước (Quốc hội và Hội đồng nhân dân) mà việc
trao quyền lực của nhân dân cho cơ quan nhà nước (Quốc hội và Hội đồng
nhân dân, Chính phủ, Toà án, Viện kiểm sát ) là thông qua hành vi ban
hành hiến pháp và các luật tổ chức bộ máy nhà nước. Bằng việc ban hành
Hiến pháp nhân dân đã trao quyền lực của mình cho các cơ quan nhà nước,
xác định thẩm quyền của Quốc hội, Chính phủ, Toà án, Viện kiểm sát
(Hiến pháp khi này gần giống như văn bản thoả thuận về việc quyền lực nhà
nước được nhân dân giao cho những cơ quan nào, đến đâu). Các cơ quan
nhà nước nhận quyền từ nhân dân thông qua Hiến pháp chứ không phải
thông qua con đường bầu cử của cử tri. Vì vậy, việc Hiến pháp quy định về
Quốc hội và Hội đồng nhân dân như trên theo chúng tôi là chưa phù hợp vì:

pháp”.
+ Cần có những quy định pháp luật đầy đủ về thiết chế, về nguyên tắc,
trình tự, thủ tục để giải quyết những tranh chấp giữa trung ương với địa
phương hoặc giữa các địa phương với nhau trong quá trình phân cấp, phân
quyền.
- Giải pháp về đổi mới tổ chức, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của
chính quyền các cấp, nhất là chính quyền địa phương các cấp.
+ Đổi mới lại tổ chức của bộ máy nhà nước
Cần nhận thức đầy đủ và hiện thực hóa nguyên tắc quyền lực nhà
nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ
quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước ở tất cả các cấp của
bộ máy nhà nước.
Hiện nay ở Việt Nam các đơn vị hành chính cấp tỉnh, huyện và xã
được tách ra, được thành lập thêm quá nhiều dẫn đến số lượng các đơn vị
hành chính các cấp, nhất là cấp tỉnh quá nhiều, điều này gây khó khăn cho
trung ương, cho Chính phủ trong quản lý, điều hành ở tầm quốc gia. Cũng
với chủ trương chia tách nên số lượng các bộ và cơ quan ngang bộ trong bộ
máy nhà nước ta khá nhiều nếu so sánh tương quan với các nhà nước khác
có quy mô và dân số tương đương với Việt Nam càng làm cho việc quản lý
hành chính nhà nước của Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ gặp nhiều
khó khăn.
Với những lý do như đã nêu trên dẫn đến các cơ quan trực thuộc
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quá nhiều. Với quá nhiều đầu mối trực
thuộc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ làm cho hoạt động chỉ đạo, điều
hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ gặp rất nhiều khó khăn. Tình
trạng không quản lý được hoặc quản lý lỏng lẻo trên các lĩnh vực diễn ra khá
phổ biến ở đất nước ta thời gian qua. Do vậy, cần phải: “Cơ cấu lại bộ máy
Chính phủ theo hướng giảm các đầu mối, phù hợp với yêu cầu đổi mới chức
năng, nhiệm vụ. Cơ cấu lại các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước
các cấp, ”. Cụ thể là cần phải:

Chính phủ đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, với Chủ tịch
các đơn vị hành chính nói trên là theo đơn vị hành chính lãnh thổ.
+ Phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng của các cơ quan nhà
nước mỗi cấp.
Phân định rõ nhóm các công việc thuộc thẩm quyền của mỗi cấp để
tránh trùng lặp. Cụ thể là:
- Nhóm công việc thuộc thẩm quyền của các cơ quan trung ương, nhất
là liên quan đến lĩnh vực lập pháp.
- Nhóm công việc thuộc thẩm quyền của các cơ quan ở địa phương,
trong đó cũng phân công theo từng cấp cho phù hợp với khả năng thực hiện.
- Nhóm các công việc có sự phối hợp thực hiện giữa trung ương và
địa phương, nghĩa là thuộc thẩm quyền của trung ương, nhưng được thực
hiện thong qua các địa phương.
Do vậy, cần mở rộng nội dung phân cấp quản lý cho các cấp chính
quyền địa phương trong những lĩnh vực có thể.
+ Nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức ở địa phương, nhất
là của chính quyền cấp cơ sở để khi phân cấp cho chính quyền địa phương
thì đội ngũ cán bộ, công chức này đủ khả năng, năng lực để hoàn thành có
hiệu quả những nhiệm vụ, quyền hạn được trao.
C. KẾT LUẬN
Phân cấp QLNN giữa các cấp chính quyền địa phương chính là nhằm
phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền
hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền nhà nước, bảo đảm
sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt, tăng cường kỷ luật kỷ cương
hành chính để nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN phục vụ tốt hơn nhu cầu
và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế-xã hội ở từng địa phương
trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN.
Phân cấp giữa trung ương và địa phương là một vấn đề phức tạp vừa
có tác động tích cực vừa có tác động tiêu cực đến sự phát triển đất nước. Chỉ