ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ NGUYỄN XUÂN QUẢNG

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG


Chuyên ngành: Tài chính và Ngân hàng
Mã số : 60 34 20

LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS.VŨ ĐỨC THANH Đà Lạt – 2012 MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT i



1.4.1. Những nhân tố khách quan 23

1.4.2. Những nhân tố chủ quan 24

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 25CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 27

2.1. Thực trạng công tác kiểm soát chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước . 27

2.1.1. Thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua
KBNN 27

2.1.2 Thực trạng công tác kiểm soát chi đầu tư Ngân sách Nhà nước
qua Kho bạc Nhà nước 37

2.2. Đánh giá chung công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN 49

2.2.1. Những kết quả đạt được: 49

2.2.2. Hạn chế và nguyên nhân 55

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 63

CHƯƠNG 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM
SOÁT CHI NSNN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 65



3.2.8. Hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của KBNN. 79

3.2.9 Hiện đại hoá công nghệ KBNN trên cơ sở hình thành Kho bạc
điện tử. 79

3.3. Điều kiện để thực hiện giải pháp 80

3.3.1. Sự chỉ đạo, điều hành Quốc hội, Chính phủ 80

3.3.2 Hoàn thành mục tiêu chiến lược phát triển Hệ thống KBNN đến
năm 2020: 81

3.3.3. Đào tạo, phát triển nguồn nhân lực Kho bạc Nhà nước: 83

3.3.4. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ quản lý tài chính, chế độ
trách nhiệm thủ trưởng tại các đơn vị sử dụng NSNN 84

3.3.5. Tăng cường công tác thông tin tuyên truyền 85

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 88

i
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT 1.


UBND
:

Uỷ ban nhân dân
7.

XDCB
:

Xây dựng cơ bản
8.

CNTT
:

Công nghệ thông tin

ii
DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG

I.SƠ ĐỒ:
-

Sơ đồ 2.1: Quy trình luân chuyển chứng từ chi thường xuyên tại KBNN 34
-Sơ đồ 2.2: Quy trình luân chuyển chứng từ chi đầu tư tại KBNN……… 48
II. BẢNG

thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và phòng chống tham nhũng.

Tuy nhiên

cơ chế kiểm soát chi NSNN vẫn thực hiện dựa theo yếu tố đầu
vào; chưa có biện pháp kiểm soát cam kết chi; tổ chức quy trình kiểm soát chi
NSNN chưa thống nhất, còn nhiều cơ quan, đơn vị tham gia vào quá trình
kiểm soát chi NSNN; việc cải cách thủ tục hành chính và ứng dụng công nghệ
tin học trong kiểm soát chi NSNN chưa đạt hiệu quả cao,…Còn nhiều quỹ tài
chính nhà nước chưa được quản lý thông qua KBNN, làm suy yếu và phân tán
nguồn lực NSNN.
Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng đã đề ra
hàng loạt những giải pháp tài chính, tiền tệ để thực hiện mục tiêu phát triển
kinh tế xã hội đến 2010 và 2020, trong đó nhấn mạnh một số nhiệm vụ trọng
tâm: Xây dựng đồng bộ thể chế tài chính phù hợp với thể chế kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa…Đổi mới cơ chế quản lý ngân sách theo
kết quả thực hiện các công việc được ngân sách cấp kinh phí. Xây dựng kế
hoạch tài chính trung hạn để tạo cơ sở nâng cao chất lượng dự toán. Tăng
cường phân cấp quản lý ngân sách, bảo đảm tính thống nhất về thể chế của
ngân sách nhà nước và vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương,… Nâng cao
tính minh bạch, dân chủ và công khai trong quản lý ngân sách nhà nước. Xây

2
dựng thể chế giám sát tài chính đồng bộ; hiện đại hoá công nghệ giám sát.
Chuẩn mực hoá hệ thống kế toán, kiểm toán phù hợp với thông lệ quốc tế,…
Mở rộng nhanh các hình thức thanh toán không dùng tiền mặt và thanh toán
qua ngân hàng;… Thực hiện chính sách lãi suất theo nguyên tắc thị trường…
Từ những yêu cầu trên, cùng với quá trình công tác thực tế trên 20 năm
trong hệ thống Kho bạc Nhà nước với mong muốn đưa ra một số giải pháp
nhằm góp phần hoàn thiện công tác kiểm soát chi NSNN qua hệ thống

xuyên và chi đầu tư XDCB theo hướng an toàn, chặt chẽ, hiệu quả là cần thiết
và cấp bách đáp ứng được yêu cầu thực tiễn hiện nay.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
 Mục đích nghiên cứu:
- Phân tích thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên và chi đầu
tư XDCB từ nguồn NSNN qua hệ thống KBNN trong thời gian qua (từ năm
2006 đến năm 2010) nhằm chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân dẫn đến
những hạn chế đó.
- Đề xuất một số giải pháp khả thi và đưa ra các điều kiện thực hiện giải
pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi NSNN trong thời gian tới.
 Nhiệm vụ nghiên cứu:
- Hệ thống những lý luận cơ bản và xác định yêu cầu về NSNN nói
chung và kiểm soát chi NSNN nói riêng.
- Phân tích thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên và chi đầu
tư XDCB từ nguồn NSNN qua hệ thống KBNN trong thời gian qua (từ năm
2006 đến năm 2010) nhằm chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân dẫn đến
những hạn chế đó.
- Đề xuất một số giải pháp khả thi và đưa ra các điều kiện thực hiện giải
pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi NSNN trong thời gian tới.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Công tác kiểm soát chi NSNN qua hệ thống
KBNN.
- Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu việc kiểm soát các khoản chi thường
xuyên và chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN của các đơn vị KBNN. Về thời
gian, luận văn tập tung nghiên cứu công tác kiểm soát chi NSNN qua Kho
Bạc NN từ năm 2006 đến nay và một số năm tới.
4. Phương pháp nghiên cứu

4
Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu truyền thống của khoa học


6
CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ KIỂM SOÁT CHI
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1. Một số khái niệm chung về Ngân sách Nhà nước và chi NSNN
1.1.1. Ngân sách Nhà nước
1.1.1.1. Khái niệm
Ngân sách Nhà nước là một phạm trù kinh tế lịch sử gắn liền với sự ra
đời của Nhà nước, gắn liền với kinh tế hàng hoá - tiền tệ. Nói cách khác sự ra
đời của nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hóa - tiền tệ là những tiền đề cho
sự phát sinh, tồn tại và phát triển của ngân sách nhà nước.
Ngân sách Nhà nước phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với
các chủ thể kinh tế-xã hội trong phân phối tổng sản phẩm xã hội thông qua
việc tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước chuyển dịch một bộ
phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nước và
Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể thụ hưởng nhằm thực hiện
các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.

Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực
hiện những nhiệm vụ được giao. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân
sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế -
xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn.
Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban
hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải
pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách
từng cấp.
- Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan
quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển
kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó; không
được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, trừ
trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ.

8
- Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu
phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân
sách cấp dưới để bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa
phương. Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối
từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3 đến 5 năm.
Số bổ sung từ ngân sách cấp trên là khoản thu của ngân sách cấp dưới.
- Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương được sử dụng nguồn
tăng thu hàng năm mà ngân sách địa phương được hưởng để phát triển kinh tế
- xã hội trên địa bàn; sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng
tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần số bổ sung từ
ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về ngân
sách cấp trên.
- Ngân sách nhà nước được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế,
phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích luỹ ngày

Để điều hành các khoản chi tiêu một cách có hiệu quả mỗi quốc gia đều
có sự phân chia khác nhau về các nhóm chi.
Phân loại các khoản chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN theo
những tiêu thức, tiêu chí nhất định vào các nhóm, các loại chi. Có nhiều tiêu
thức để phân loại các khoản chi NSNN, song tựu chung lại có thể sắp xếp
theo những tiêu thức phân loại chủ yếu sau:
- Theo mục đích kinh tế - xã hội của các khoản chi, thì chi NSNN được
chia thành: chi tiêu dùng và chi đầu tư phát triển.
- Theo tính chất các khoản chi thì chi NSNN được chia thành: chi cho y
tế, chi cho giáo dục, chi phúc lợi, chi quản lý Nhà nước, chi đầu tư kinh tế,…
- Theo yếu tố các khoản chi, thì chi NSNN được chia thành: chi đầu tư,
chi thường xuyên và chi khác.
c) Chu trình chi ngân sách nhà nước
Chu trình chi NSNN hàng năm (niên độ ngân sách được bắt đầu từ ngày
01/01 và kết thúc vào ngày 31/12 hàng năm) được tiến hành từ khâu lập dự
toán chi NSNN, chấp hành NSNN và quyết toán NSNN, cụ thể:

10
- Lập dự toán chi NSNN: là quá trình bao gồm các công việc lập dự
toán, phân bổ dự toán chi và giao dự toán chi NSNN. Các khoản chi trong dự
toán ngân sách phải được xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển kinh tế - xã
hội, bảo đảm an ninh, quốc phòng, an sinh xã hội. Trong đó, lập dự toán chi
NSNN là công việc khởi đầu, có ý nghĩa quyết định đến chất lượng và hiệu
quả của toàn bộ các khâu của quá trình quản lý chi NSNN. Dự toán chi
NSNN đúng đắn, có cơ sở khoa học và thực tiễn sẽ có tác dụng quan trọng đối
với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội nói chung cũng như tạo tiền đề cho
việc quản lý chặt chẽ, có hiệu quả các khoản chi NSNN nói riêng.
Chấp hành dự toán chi NSNN: sau khi được Quốc hội phê chuẩn, việc
thực hiện chi ngân sách được triển khai. Quá trình này là cấp kinh phí NSNN
cho các nhu cầu đã được duyệt; đồng thời, các cơ quan quản lý nhà nước

nhiệm vụ thì mức độ và phạm vi chi của ngân sách nhà nước càng lớn.
Thứ hai, các khoản chi của ngân sách nhà nước được xem xét hiệu quả
trên tầm vĩ mô. Điều đó có nghĩa là các khoản chi của ngân sách nhà nước
phải được xem xét một cách toàn diện dựa trên cơ sở của việc hoàn thành các
mục tiêu kinh tế - xã hội đề ra .
Thứ ba, các khoản chi của ngân sách nhà nước mang tính không hoàn
trả trực tiếp. Điều này được thể hiện qua việc các tổ chức hoặc cá nhân nhận
được vốn, kinh phí từ ngân sách nhà nước không phải ghi nợ, và cũng không
phải hoàn trả lại một cách trực tiếp cho ngân sách. Mặt khác, không phải mọi
khoản thu với mức độ, số lượng của những địa chỉ cụ thể đều được hoàn lại
dưới các khoản chi của ngân sách nhà nước.
Thứ tư, các khoản chi của ngân sách nhà nước luôn gắn chặt với sự vận
động của các cặp phạm trù giá trị khác như giá cả, tiền lương, lãi suất, tỷ giá
hối đoái … Nhận thức rõ mối quan hệ này, có ý nghĩa quan trọng trong việc
kết hợp chặt chẽ giữa chính sách ngân sách với chính sách tiền tệ, chính sách
thu nhập trong quá trình thực hiện các mục tiêu của kinh tế vĩ mô (như tăng
trưởng, việc làm, ổn định giá cả, cân bằng cán cân thanh toán,…)
b. Vai trò chi ngân sách nhà nước

12
Chi ngân sách nhà nước là một trong hai bộ phận cấu thành nội dung
ngân sách nhà nước có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động kinh tế,
xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của đất nước. Cần hiểu rằng, vai trò
của chi ngân sách nhà nước luôn gắn liền với vai trò của nhà nước theo từng
giai đoạn nhất định. Đối với nền kinh tế thị trường, chi ngân sách nhà nước là
công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế xã hội, định hướng phát triển sản xuất,
điều tiết thị trường, bình ổn giá cả, điều chỉnh đời sống xã hội.
Chi ngân sách Nhà nước có tác động mạnh mẽ đến công cuộc đổi mới
đất nước góp phần quan trọng đưa đất nước Việt Nam ta tiến đến mục tiêu
xây dựng đất nước thành một quốc gia dân giàu nước mạnh, xã hội công bằng

nhiệt nền kinh tế, chống lạm phát, phục hồi tổng cầu).
Ngoài ra, các hoạt động nhằm cân bằng ngân sách, bình ổn giá cả do việc
sử dụng nguồn quỹ tài chính, những chính sách chi tiêu tài chính trong từng
thời điểm cũng giúp cho việc hạn chế lượng tiền mặt lưu thông tại thời điểm
và góp phần kiềm chế lạm phát.
+ Về mặt thị trường, thực hiện công bằng xã hội: chi Ngân sách Nhà
nước có vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng xã hội như: Chi
phúc lợi công cộng như giáo dục, y tế, văn hoá… nhằm tạo điều kiện nâng
cao mặt bằng xã hội; Chi trợ cấp đối với những người có hoàn cảnh khó khăn
như trẻ em mồ côi, người già không nơi nương tựa, gia đình có công với đất
nước; Chi trợ cấp thất nghiệp nhằm giúp ổn định xã hội….

1.2. Nội dung về công tác kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước
1.2.1. Khái niệm về công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước
Kiểm soát chi NSNN là quá trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính
sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nước quy định dựa trên
cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong
từng thời kỳ.
1.2.2. Sự cần thiết kiểm soát chi ngân sách nhà nước

14
1.2.2.1.Việc kiểm soát chi NSNN nhằm chống thất thoát, lãng phí
cho ngân sách nhà nước, hạn chế tiêu cực, nâng cao hiệu quả quản lý
NSNN và góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế:
Trong quản lý ngân sách nhà nước không có chế tài máy móc nào để từ
đó có thể đem lại một sự quản lý phân minh, sự chi tiêu công quỹ có hiệu quả,
tiết kiệm mà không cần đến một cơ chế kiểm soát thanh toán hữu hiệu. Yêu
cầu đổi mới về cơ chế quản lý tài chính nói chung và đổi mới cơ chế quản lý
NSNN nói riêng, đòi hỏi mọi khoản chi của NSNN phải đảm bảo đúng mục

cương, kỷ luật tài chính.
1.2.2.2.Việc kiểm soát chi NSNN góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý
chi NSNN tăng cường tính hiệu lực của các văn bản pháp lý:
Cơ chế quản lý chi NSNN tuy đã thường xuyên được sửa đổi và hoàn
thiện, những vẫn chỉ quy định được những vấn đề chung nhất mang tính
nguyên tắc, dẫn đến không thể bao quát hết tất cả các hiện tượng phát sinh
trong quá trình thực hiện quản lý kiểm soát chi NSNN. Mặt khác, cùng với sự
phát triển không ngừng của các hoạt động kinh tế - xã hội, các nghiệp vụ chi
NSNN cũng ngày càng đa dạng và phức tạp hơn. Do vậy, cơ chế quản lý chi
NSNN nhiều khi không theo kịp với biến động của hoạt động chi NSNN.
Tình trạng này đã tạo kẽ hở trong cơ chế quản lý chi NSNN. Mặt khác nhiều
văn bản, quyết định ban hành, hướng dẫn chưa được cấp dưới chấp hành triệt
để hoặc có văn bản pháp lý ban hành không có tính khả thi, bất hợp pháp. Từ
đó, một số đơn vị, cá nhân đã tìm cách lợi dụng, khai thác những kẽ hở của cơ
chế quản lý, cố tình làm thiên lệch văn bản pháp lý,một số cơ quan, tổ chức
ban hành các quyết định sai trái nhằm tham ô, trục lợi, tư túi gây lãng phí tài
sản và công quỹ của Nhà nước. Từ thực tế trên, đòi hỏi phải có các cơ quan
nhà nước có thẩm quyền, thực hiện việc kiểm tra, giám sát quá trình sử dụng
kinh phí NSNN của các cơ quan, đơn vị nhằm ngăn chặn kịp thời những hiện
tượng tiêu cực, phát hiện những điểm chưa phù hợp trong cơ chế quản lý để
từ đó kiến nghị với các ngành, các cấp sửa đổi, bổ sung kịp thời nhằm thực
hiện một cách thống nhất, đồng bộ sẽ có tác động tích cực để ngăn ngừa,
chống lãng phí và tiêu cực, góp phần làm lành mạnh hóa các quan hệ kinh tế,
tài chính, tiền tệ trong nền kinh tế nói chung và trong công tác quản lý chi

16
NSNN nói riêng. Từ đó các cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN ngày càng
được hoàn thiện, phù hợp và chặt chẽ hơn.

1.2.2.3.Việc kiểm soát chi NSNN góp phần định lượng, đánh giá

theo Luật kế toán và chế độ kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN
ban hành theo quyết định số 120/2008/QĐ-BTC ngày 22/12/2008 của Bộ
trưởng Bộ tài chính, việc kiểm soát điều kiện chi như sau :
+ Các khoản chi phải có trong dự toán được duyệt, trừ các trường hợp
như dự toán NSNN và phương án phân bổ NSNN có thẩm quyền quyết định
hoặc phải điều chỉnh dự toán NSNN theo quy định; chi từ nguồn dự phòng
NSNN theo quyết định của cấp có thẩm quyền; các khoản chi đột xuất ngoài
dự toán được duyệt nhưng không thể trì hoãn được (như chi khắc phục hậu
quả lũ lụt, thiên tai, hoả hoạn, ).
+ Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền quy định. Đối với khoản chi chưa có chế độ, tiêu chuẩn, định mức
chi, KBNN kiểm tra, kiểm soát và cấp phát căn cứ vào mức chi trong dự toán
được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.
+ Đã được cơ quan tài chính hoặc thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN
hoặc người được uỷ quyền quyết định chi.
+ Có đủ các chừng từ liên quan tuỳ theo tính chất của từng khoản chi.
1.3.2 Phạm vi, trách nhiệm, quyền hạn của KBNN trong công tác kiểm soát
chi NSNN
Ngày 26/8/2009 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định
108/2009/QĐ-TTg quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ
chức của KBNN thuộc Bộ Tài chính. Theo đó hệ thống KBNN có KBNN
Trung ương; KBNN tỉnh, thành phố trực thuộc TW và KBNN các quận
huyện. Hệ thống KBNN được tổ chức theo nguyên tắc tập trung thống nhất
thành hệ thống dọc từ trung ương đến địa phương, theo đơn vị hành chính.

18
- KBNN trung ương thống nhất quản lý quỹ NSTW trong toàn hệ thống
KBNN; trực tiếp thực hiện kiểm soát và thanh toán, chi trả một số khoản chi
thuộc NSTW phát sinh tại Sở Giao dịch KBNN; tổng hợp và kiểm tra, giám
sát tình hình quản lý, kiểm soát chi NSNN của các cấp chính quyền địa