Đại học Quốc gia Hà nội
Khoa luật

Nguyễn Thị Ngọc Diễm Đổi mới tổ chức và hoạt động
của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta hiện nay
(qua ví dụ tỉnh Hà nam)

Luận văn thạc sĩ luật học

Hà nội - 2009

MỤC LỤC Trang

Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU
1

Chương 1: CHÍNH QUYỀN CẤP CƠ SỞ TRONG HỆ THỐNG CHÍNH
QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở NƯỚC TA
6
1.1.
Nhận thức chung về chính quyền địa phương
6
1.1.1.
Khái niệm
6

Nhiệm vụ, quyền hạn
21
1.3.2.
Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp
cơ sở
23
1.3.2.1.
Tổ chức
23
1.3.2.2.
Nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp cơ sở
23
1.4.
Sự khác nhau giữa đô thị và nông thôn (giữa phường với xã
và thị trấn)
24
1.5
Tham khảo mô hình tổ chức chính quyền địa phương Nhật
Bản và Philippines
27
1.5.1.
Chính quyền địa phương Nhật Bản
28
1.5.2.
Chính quyền địa phương Philippines
30

Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH
QUYỀN CẤP CƠ SỞ Ở TỈNH HÀ NAM
33

2.2.2.2.
Hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp cơ sở
45
2.2.2.3.
Một số hoạt động cụ thể của Ủy ban nhân dân
48
2.3.
Thực trạng đội ngũ cán bộ cấp cơ sở
56
2.3.1.
Đối với đại biểu Hội đồng nhân dân
56
2.3.2.
Cán bộ chủ chốt của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
58
2.3.3.
Cán bộ chuyên môn giúp việc Ủy ban nhân dân
61

Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI
TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP
CƠ SỞ Ở NƯỚC TA HIỆN NAY (TRONG ĐÓ CÓ TỈNH
HÀ NAM)
70
3.1.
Những yêu cầu của việc đổi mới
70
3.2.
Một số quan điểm chủ yếu khi nghiên cứu đổi mới tổ chức
và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở nói riêng, chính
1
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Tiến trình cải cách nền hành chính nói chung và cải cách bộ máy nhà
nước ta nói riêng trong những năm qua đã góp phần quyết định vào sự nghiệp
đổi mới kinh tế - xã hội của đất nước, trong đó chuyển biến tích cực nhất là
từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý vĩ mô của nhà nước, đời sống
nhân dân không ngừng được cải thiện. Tuy nhiên so với yêu cầu phát triển
trong thời kỳ mới, bộ máy nhà nước ta còn nhiều bất cập. Một trong những
nguyên nhân quan trọng dẫn đến tồn tại của công cuộc cải cách hành chính
nói chung, cải cách bộ máy nhà nước nói riêng, theo các chuyên gia đánh giá
là tiến trình cải cách chưa quan tâm đúng mức đến xây dựng và củng cố chính
quyền cơ sở, để cho cấp quản lý này hiện còn yếu kém nhất trong hệ thống
quản lý nhà nước. Quá trình lịch sử phát triển của bộ máy nhà nước ta cho
thấy cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn) là nơi hội tụ các nguồn lực của đất nước,
là địa bàn hoạt động của các quy luật kinh tế - xã hội, là căn cứ thực tiễn để
hoạch định đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của nhà
nước; là mắt xích quan trọng nhất để chuyển tải quyền lực giữa nhà nước và
nhân dân, đây cũng là nơi nhân dân có thể thông qua đó thực hiện quyền dân
chủ của mình và bày tỏ, đòi hỏi được đáp ứng các nguyện vọng của họ. Thực
tiễn cho thấy, ở đâu chính quyền cơ sở mạnh, ở đó mọi chủ trương của Đảng,
pháp luật của nhà nước được chấp hành nghiêm chỉnh, quyền làm chủ của
nhân dân được phát huy, ở đâu chính quyền cơ sở yếu kém thì ở đó phong
trào quần chúng kém phát triển, đời sống nhân dân gặp nhiều khó khăn.
Với vị trí và vai trò quan trọng như vậy, chính quyền cấp cơ sở phải
được củng cố và hoàn thiện nhiều hơn nữa cả về tổ chức và hoạt động quản
lý, điều hành.


3
2. Tình hình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp cơ sở
Việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
nói chung và tổ chức, hoạt động chính quyền cấp cơ sở nói riêng không còn là
một vấn đề mới mẻ trong khoa học pháp lý. Hiện đã có rất nhiều các công
trình nghiên cứu khoa học đã được công bố, cụ thể như sau:
- Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp xã, Viện Khoa học tổ
chức Nhà nước - Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ, 2000.
- Chuyên đề về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, của
TS. Nguyễn Đăng Dung, Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp, Hà
Nội, 2001.
- Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt
Nam hiện nay, của PGS.TS Lê Minh Thông, PGS.TS Nguyễn Như Phát,
Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002.
- Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng
yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân,
của TS. Lê Minh Thông, Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật, 2005.
- Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa Việt Nam, Sách chuyên khảo, của Đào Trí Úc, 2007.
- Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay,
Sách chuyên khảo, của PGS.TS Bùi Xuân Đức, 2007.
- Cơ sở lý luận tổ chức hợp lý chính quyền địa phương (không tổ chức
Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường) ở nước ta hiện nay, của TS. Văn
Tất Thu, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số tháng 3 năm 2009….
Các công trình nói trên đều nghiên cứu khá sâu sắc về tổ chức và hoạt
động của chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cấp cơ sở nói riêng.
Người viết mong muốn luận văn này sẽ kế thừa những thành tựu mà những


phương của một số quốc gia khác trên thế giới.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Chính quyền cấp cơ sở trong hệ thống chính quyền địa
phương ở nước ta
Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ
sở ở tỉnh Hà Nam
Chương 3: Phương hướng và một số giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt
động của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta hiện nay (trong đó có tỉnh Hà Nam).

6
1 Chương 1
CHÍNH QUYỀN CẤP CƠ SỞ
TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở NƢỚC TA

1.1. NHẬN THỨC CHUNG VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
1.1.1. Khái niệm
Có thể nhận thấy rằng, từ khi xuất hiện Nhà nước cho đến nay, dù là
hình thức Nhà nước cát cứ hay tập quyền thì việc phân chia lãnh thổ thành các
đơn vị hành chính để nhà nước Trung ương thực hiện quyền quản lý, điều hành
luôn tồn tại. Điều này mang tính khách quan "bởi một lẽ thông thường rằng,
không một Chính phủ của một Nhà nước nào chỉ thực hiện quyền lực nhà nước
của mình ở một chỗ, nơi tọa ngự của các cơ quan nhà nước trung ương. Vì vậy
bất cứ chế độ chính trị nào cũng phải lo việc quản lý địa phương" [13, tr. 297].
Tương tự như các quốc gia trên thế giới, nền hành chính quốc gia
nước ta cũng được phân theo thứ bậc: chính quyền trung ương và chính quyền
địa phương, bởi:
Thứ nhất: Các cơ quan nhà nước Trung ương không thể tự mình trực
tiếp quản lý, điều hành, xử lý tất cả mọi công việc, tình huống nảy sinh ở các

Authorities) được nghiên cứu dưới hai khía cạnh: nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Theo nghĩa rộng, khái niệm "chính quyền địa phương" bao gồm tất cả
các cơ quan nhà nước đóng trên lãnh thổ địa phương với phạm vi hoạt động
và thẩm quyền giới hạn trong địa phương đó. Ở góc độ nghiên cứu này, khái
niệm "chính quyền địa phương" đồng nhất với khái niệm "hệ thống các cơ quan
nhà nước ở địa phương", tức là gồm: cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan
hành pháp, cơ quan tư pháp hoạt động trong vùng lãnh thổ địa phương đó.
Theo nghĩa hẹp, "chính quyền địa phương" được hiểu chỉ gồm cơ
quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, tức

8
là bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp như hiện nay ở
nước ta. Các Tòa án, Viện kiểm sát về nguyên tắc tổ chức và hoạt động độc
lập chỉ tuân theo pháp luật nên không trực thuộc địa phương mà trực thuộc
trung ương, cho dù địa bàn hoạt động nằm trên lãnh thổ địa phương.
Trong hai quan niệm trên, tùy thuộc vào mục đích nghiên cứu hay cách
tiếp cận vấn đề lý luận hoặc thực tiễn mà người ta sẽ xem xét chính quyền địa
phương theo nghĩa rộng hay nghĩa hẹp. Tuy nhiên, quan điểm được nhiều nhà
nghiên cứu, nhà quản lý và các nhà làm công tác thực tiễn đồng thuận cao hiện nay
là tiếp cận khái niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp. Tức là, chỉ bao gồm
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Trong các văn kiện, văn bản của Đảng
và Nhà nước, khái niệm chính quyền địa phương cũng được dùng chủ yếu để chỉ
tổ chức và hoạt động của hai cơ quan Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương tại Đại hội X của
Đảng (tháng 4/2006) đã nêu "mô hình tổ chức chính quyền địa phương, nhất
là tổ chức hội đồng nhân dân còn những điểm bất hợp lý, cải cách hành chính
chưa đạt yêu cầu". Đồng thời báo cáo khẳng định cần phải:
Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của
chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp. Phát huy vai

trong cả nước phải đến được một cách thông suốt, nhanh chóng, không ách
tắc, trì trệ. Vì vậy, chính quyền cấp cơ sở có những đặc điểm sau:
Chính quyền cấp cơ sở được hình thành trên một cộng đồng dân cư,
cộng đồng lãnh thổ bền vững, xác định, dưới cấp này không hình thành một cấp
chính quyền nào khác, nếu có lại chỉ là cấp trung gian, nhằm mục đích chuyển
tải hoặc thực hiện các quyết định của chính quyền cấp trên [14, tr. 471]. Như
vậy chính quyền cơ sở phải hiểu theo nghĩa đầy đủ là có pháp nhân công
quyền đầy đủ, không phụ thuộc vào quy mô to nhỏ về diện tích, dân số mà
theo vị trí, chức năng, nhiệm vụ để tổ chức ổn định lâu dài.

10
Chính quyền cấp cơ sở là cấp đầu tiên đối mặt với những bức xúc, yêu
cầu của dân chúng, những mâu thuẫn nảy sinh trong đời sống nhân dân và vì
vậy đây là nơi bằng các bộ phận cấu thành của nó giải quyết trực tiếp các
quyền lợi của nhân dân, các vấn đề có liên quan đến đời sống của người dân,
mà không thông qua bất cứ một cấp trung gian nào. Công việc hàng ngày của
chính quyền là công việc của dân và công việc của dân cũng chính là công
việc của chính quyền. Cán bộ, công chức cấp cơ sở hàng ngày sinh hoạt cùng
với nhân dân trong mối quan hệ không chỉ với tư cách đại diện cho chính
quyền với nhân dân mà còn có những mối quan hệ gia tộc, làng xóm lâu đời
với những ràng buộc về truyền thống, phong tục, tập quán.
Chính quyền cấp cơ sở có nguồn lực, tài lực riêng, được phân cấp,
phân quyền thực hiện các nhiệm vụ trên địa bàn mà pháp luật quy định, tức là
tổ chức và hoạt động mang tính tự quản cao.
Chính quyền cấp cơ sở là cấp có bộ máy đơn giản nhất, có đội ngũ cán
bộ biến động nhất, ít tính chuyên nghiệp, trực tiếp chịu sự chi phối của nhân dân.
Chính quyền cấp cơ sở là cấp triển khai tổ chức thực hiện trên thực tế
các đường lối, chính sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước (không còn là
chủ trương, chính sách trên văn bản, giấy tờ nữa mà là những xử sự cụ thể của
người dân và cán bộ. Đây là cấp chính quyền mà chức năng thẩm quyền gắn

địa phương gồm các châu, huyện. Dưới châu, huyện có hương và xã. Xã là đơn
vị hành chính cấp cơ sở và được phân loại thành Đại xã (có từ 40 đến 60 hộ)
và Tiểu xã (có từ 10 đến 30 hộ) [29, tr. 41].
Sau khi giành độc lập, các triều đại phong kiến Việt Nam bắt đầu tiến
hành tổ chức lại bộ máy chính quyền địa phương trong đó có cấp cơ sở. Từ
đây, đơn vị hành chính làng - xã mới có thể được coi là đơn vị hành chính cơ
sở của nền hành chính nhà nước Việt Nam một cách chính thức.

12
Thế kỷ thứ X (thời kỳ họ Khúc, Đinh, Tiền Lê): Cả nước chia thành
các đơn vị hành chính từ lộ, phủ, châu, giáp, xã. Đơn vị hành chính cơ sở vẫn
là xã do Chánh lệnh trưởng và Tư lệnh trưởng (các chức xã quan) là những
chức thừa hành lệnh trên để phân công đóng góp thuế ruộng và huy động lực
dịch [29, tr. 48].
Thời Lý - Trần - Hồ từ thế kỷ XI đến đầu thế kỷ XV: Tên gọi các
đơn vị hành chính dưới Trung ương ở nước ta gồm có: lộ, châu, huyện và xã.
Xã là đơn vị hành chính cơ sở và phân loại xã lớn, xã nhỏ. Xã lớn có các
chức vị Đại tư xã, xã quan, xã chính; xã nhỏ có Tiểu tư xã, xã quan và xã
chính… [29, tr. 73]. Khi nhà Minh (Trung Quốc) xâm lược, việc tổ chức xã dập
khuôn theo mô hình của Trung Quốc. Đứng đầu cấp xã là Lý trưởng do viên
cai sứ Trung Quốc bổ nhiệm.
Thời Lê sơ (1428-1527): Bộ máy nhà nước là một hệ thống chính
quyền chặt chẽ nhằm chi phối xuống tận cơ sở, đồng thời tập trung quyền lực
tối cao vào bộ máy trung ương, đứng đầu là nhà vua. Năm 1428, cả nước chia
làm 5 đạo, dưới đạo có các đơn vị hành chính như trấn, lộ rồi đến phủ, huyện,
châu. Đơn vị hành chính nhỏ nhất là xã: đại xã (100 hộ trở lên), có 3 xã quan;
trung xã (50 hộ trở lên), có 2 xã quan và tiểu xã (có 10 hộ trở lên), có 1 xã
quan [29, tr. 89]. Đến đời Lê Thánh Tông, bộ máy nhà nước từ trung ương
đến địa phương có một số thay đổi đáng kể, định lại đơn vị hành chính cấp xã
trong đó đại xã gồm 500 hộ trở lên; trung xã gồm 300 hộ trở lên và tiểu xã

nhằm bảo vệ chế độ đương thời. Chính quyền cấp cơ sở khá gọn nhẹ. Việc
quản lý làng xã tập trung vào một đầu mối thể hiện qua các chức danh, được
chọn đặt từ trong dân, không nằm trong hệ thống quan chức của triều đình. Đó
là những đặc điểm riêng có của chính quyền cấp cơ sở ở Việt Nam.
* Chính quyền cơ sở thời Pháp thuộc
Ngay từ khi mới đặt sự đô hộ trên đất nước ta, các nhà cầm quyền
người Pháp đã nhanh chóng thấy tầm quan trọng của cấp xã, chú trọng ngay

14
đến việc tổ chức chính quyền cấp xã. Viên toàn quyền Đông Dương Pier
Pasquie đã nhận định về cấp xã Việt Nam cuối thế kỷ XIX như sau: "Xã hợp
thành một khối hoàn bị đến nỗi người ta không thể sửa đổi một điểm nhỏ
nào…Chúng ta không có lợi gì khi trực tiếp, hoặc gián tiếp phá bỏ một cơ
quan hiện là một lợi khí mầu nhiệm, mà nên để nó nguyên vẹn và tôn trọng
các hình thức của nó" [14, tr. 456].
Theo Nghị định ngày 12/8/1921 của Thống sứ Bắc Kỳ, Tổ chức bộ
máy của xã được quy định: Hội đồng tộc biểu từ 4 đến 20 người, đứng đầu là
chánh hương hội và phó hương hội. Quản lý về hành chính nhà nước có lý
trưởng; phó Lý và trương tuần. Nhưng chẳng bao lâu người Pháp thấy rõ Hội
đồng tộc biểu hoạt động kém hơn Hội đồng kỳ mục vì các người đại diện cho
các dòng họ thường không phải là những người có phẩm hàm, có bằng cấp
như Hội đồng kỳ mục trước đây. Thực dân Pháp lại phải thực hiện thiết chế
cũ, tức là lập ra Hội đồng kỳ mục ở xã.
Theo đạo dụ của Vua Bảo Đại ngày 23/5/1941 quy định: Xã có Hội
đồng kỳ mục do tiên chỉ và thứ chỉ đứng đầu; quản lý hành chính có lý
trưởng, phó lý và trương tuần.
Như vậy làng xã ở Việt Nam thời kỳ này vẫn được duy trì, tồn tại với
tư cách là đơn vị hành chính cơ bản. Cấp xã có quan viên hàng xã chịu trách
nhiệm các mặt đối nội và đối ngoại của xã. Số lượng chức dịch ở làng xã có
tăng lên so với thời kỳ trước vì chính quyền xã được giao thêm nhiều công

Ngày 09/11/1946, Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ
cộng hòa ra đời quy định rõ hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước. Ở địa
phương, cơ quan chính quyền nhà nước gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban
hành chính. Nhân dân phổ thông đầu phiếu và trực tiếp bầu ra Hội đồng nhân
dân ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã. Ở cấp bộ và cấp huyện không tổ chức Hội
đồng nhân dân. Hội đồng nhân dân bầu ra Ủy ban hành chính và quyết nghị
những vấn đề thuộc địa phương mình. Những nghị quyết ấy không được trái

16
với chỉ thị của cấp trên. Ủy ban hành chính thi hành các mệnh lệnh của cấp
trên và các nghị quyết của Hội đồng nhân dân.
Có thể nói, những nguyên tắc về tổ chức và hoạt động của hệ thống
chính quyền địa phương được quy định trong Hiến pháp 1946 thể hiện tinh
thần dân chủ và tiến bộ của nhà nước ta. Song, do hoàn cảnh chiến tranh nên
những quy định này chưa được áp dụng trong thực tế. Do tình hình chiến sự
lan rộng và phức tạp, hoạt động của chính quyền cơ sở phải linh hoạt và năng
động, đáp ứng được đòi hỏi của tình hình lúc bấy giờ nên việc tổ chức chính
quyền địa phương còn có nhiều những điểm đặc biệt. Bộ máy chính quyền địa
phương lúc này chính là bộ máy hành chính địa phương. Ủy ban không phải
là cơ quan hành chính đơn thuần do cấp trên bổ nhiệm mà là cơ quan kết hợp
cả tính đại diện và tính hành chính. Như vậy trong giai đoạn trước và sau khởi
nghĩa, cơ quan chính quyền địa phương ở nước ta là các Ủy ban nhân dân
cách mạng và Ủy ban công nhân cách mạng vừa đại diện cho nhân dân vừa
đại diện cho cấp trên. Đây là cách thức tổ chức chính quyền địa phương độc
đáo, phù hợp với điều kiện hiện tại của cách mạng nước ta: vừa là cơ quan
hành chính để thực hiện chức năng quản lý nhà nước như mọi bộ máy nhà
nước, vừa thể hiện tính dân chủ (chính quyền của nhân dân, với sự tham gia
rộng rãi của nhân dân) [23, tr. 54].
Trong thời kỳ kháng chiến chống thực dân Pháp, bộ máy chính quyền
địa phương có những thay đổi nhằm đáp ứng với tình hình mới.

so với Hiến pháp 1946 là Hiến pháp 1959 đã quy định thẩm quyền của tập thể
Ủy ban hành chính. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính
các cấp năm 1962 đã khẳng định Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà
nước ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước
nhân dân địa phương (Điều 1). Luật đã có chế định cụ thể về thẩm quyền của
Hội đồng nhân dân cấp cơ sở, căn cứ vào kế hoạch kinh tế, văn hóa cấp trên;
quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - văn hóa của cấp cơ sở. Ủy ban hành

18
chính xã với chế độ làm việc tập thể lãnh đạo phân công phụ trách. Khu phố
(sau này gọi là phường) được tổ chức ở các thành phố trực thuộc trung ương.
* Giai đoạn 1980 - 1992
Theo Hiến pháp 1980 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân các cấp năm 1983 thì ở cấp cơ sở có Ủy ban nhân dân xã, Ủy ban nhân dân
thị trấn, Ủy ban nhân dân phường. Như vậy phường với tính chất là đơn vị hành
chính cấp cơ sở ở khu vực đô thị lần đầu tiên được chế định trong Hiến pháp 1980.
Điều 114 Hiến pháp 1980 đã đề cập cụ thể hơn về vị trí của Hội đồng
nhân dân: Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,
do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương
và chính quyền cấp trên. Trong giai đoạn này, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội
đồng nhân dân tiếp tục được mở rộng và quy định cụ thể hơn. Ví dụ: Hội
đồng nhân dân quyết định các vấn đề về sản xuất, phân phối, lưu thông. Về
Ủy ban nhân dân, Điều 121 Hiến pháp đã xác định mang tính khoa học hơn về
thuật ngữ: "Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, là
cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương". Tuy nhiên có thể nói giai đoạn
đầu của thời kỳ này vai trò của chính quyền cấp cơ sở mờ nhạt do việc đề cao
chính quyền cấp huyện (thời kỳ này huyện được coi là pháo đài của chủ nghĩa
xã hội, được quan tâm đầu tư toàn diện từ bộ máy đến cơ sở vật chất).
Đến Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994,
về cơ cấu tổ chức Hội đồng nhân dân cấp cơ sở đã hình thành chức Chủ tịch,

Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của
Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương,
biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực
hiện các chính sách xã hội khác trên địa bàn.
Ủy ban nhân dân cấp cơ sở thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở
địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy
hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở.

20
Nghị quyết Trung ương 5 khóa IX đã chỉ rõ:
Các cơ sở xã, phường, thị trấn là nơi tuyệt đại bộ phận
nhân dân cư trú, sinh sống. Hệ thống chính trị ở cơ sở có vai trò
rất quan trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện
đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tăng
cường đại đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ của dân, huy
động mọi khả năng phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức cuộc sống
của cộng đồng dân cư [17].
Với vị trí, vai trò của cấp cơ sở nêu trên đã cho thấy tính chất đặc thù
của chính quyền cấp cơ sở, vì vậy đòi hỏi các cơ quan chính quyền cấp cơ sở
ngày càng phải được củng cố và hoàn thiện nhiều hơn nữa.
1.3. TỔ CHỨC VÀ NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP
CƠ SỞ THEO QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH
1.3.1. Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân
1.3.1.1. Tổ chức
Điều 119 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Điều 1 Luật
Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 quy định: "Hội đồng
nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra,
chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên".
Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 quy