ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
PHAN TRUNG TUẤN ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG Ở NƯỚC TA TRONG
GIAI ĐOẠN HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS HOÀNG THỊ KIM QUẾ
HÀ NỘI - 2006 MỤC LỤC
Tran
g
MỞ ĐẦU
1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHÍNH
QUYỀN PHƯỜNG TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN
ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM
5
1.1.
Một số vấn đề lý luận về chính quyền địa phương
5
1.2.
Vị trí, vai trò và chức năng của chính quyền phường
58
Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC,
HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG TRONG
ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Ở
NƯỚC TA HIỆN NAY
87
3.1.
Những phương hướng cơ bản về đổi mới tổ chức và hoạt
động của chính quyền phường
89
3.2.
Một số kiến nghị
99
KẾT LUẬN
101
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp nói riêng đang
được triển khai ngày càng sâu rộng.
Việc đối mới tổ chức hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương,
trong đó có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường là một quá trình
vận động tất yếu khách quan, phù hợp với thực tiễn phát triển kinh tế – xã
hội và sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước mà Đảng và Nhà
nước đang lãnh đạo, chỉ đạo và tổ chức thực hiện.
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường với tính chất là chính
quyền địa phương cơ sở ở khu vực đô thị, cùng với chính quyền xã, thị trấn
tạo thành cấp chính quyền thứ tư – cấp chính quyền gần dân và trực tiếp với
dân nhất, nơi trực tiếp tổ chức thực hiện mọi đường lối, chính sách của Đảng
và pháp luật của Nhà nước; nơi mọi người dân bày tỏ nguyện vọng và thực
hiện nghĩa vụ công dân của mình. Muốn thực hiện được nhiệm vụ lớn đó,
không có con đường nào khác là chính quyền địa phương cấp xã nói chung,
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường ở khu vực đô thị nói riêng
phải được kiện toàn, củng cố và đổi mới về tổ chức và hoạt động để thực 2
hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền được pháp luật quy định; hoạt
động có hiệu lực, hiệu quả và đáp ứng ngày càng tốt hơn các nhu cầu và
nguyện vọng chính đáng của nhân dân địa phương.
Sở dĩ tác giả lựa chọn nghiên cứu vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt
động của chính quyền phường (Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
phường) mà không phải chung cho cấp xã (bao gồm xã - phường - thị trấn)
vì phường có những đặc điểm riêng khác so với xã, thị trấn. Phường với tính
chất là một cấp chính quyền ở khu vực đô thị có nhiều đặc trưng khác biệt so
với chính quyền xã, thị trấn ở khu vực nông thôn. Mặt khác, từ trước tới nay,
có khá nhiều đề tài khoa học, luận văn, luận án và các chuyên luận nghiên
cứu chung về cấp xã hoặc xã song lại có rất ít đề cập riêng tới phường – với
3. Mục đích và phạm vi nghiên cứu đề tài
Mục đích nghiên cứu của luận văn là nghiên cứu những vấn đề lý
luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của chính quyền phường trong giai
đoạn hiện nay, đề xuất các kiến nghị đổi mới cả về tổ chức lẫn hoạt động của
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường trong thời gian tới. Phạm vi
nghiên cứu của đề tài giới hạn đối với đơn vị hành chính phường (không mở
rộng đến các đơn vị tương đương như xã, thị trấn).
Để đạt được mục đích trên, luận văn có những nhiệm vụ nghiên cứu
sau:
- Làm rõ cơ sở lý luận, vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ và thẩm
quyền của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường; 4
- Nghiên cứu làm rõ các đặc trưng của phường với tính chất là một
khu vực đô thị khác với xã, thị trấn ở khu vực nông thôn;
- Đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và
Uỷ ban nhân dân phường hiện nay;
- Đề xuất một số kiến nghị và giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và
hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường trong thời
gian tới.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu đề tài
Đề tài luận văn được tác giả nghiên cứu chủ yếu ở cách tiếp cận liên
ngành, dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư
tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật
của Nhà nước ta về chính quyền địa phương nói chung, chính quyền phường
nói riêng. Ngoài ra, để đạt được mục đích nghiên cứu, tác giả đề tài còn sử
dụng các phương pháp nghiên cứu khác như: Phương pháp phân tích, tổng
hợp; phương pháp thống kê; phương pháp điều tra, khảo sát.
5. Kết cấu của luận văn
của hệ thống các cơ quan này là phạm vi hoạt động chỉ trên địa bàn các địa
phương, trong từng đơn vị hành chính - lãnh thổ nhất định. 6
Các cơ quan Nhà nước ở địa phương bao gồm các cơ quan do nhân dân
trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra là Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, các
cơ quan chuyên môn trực thuộc Uỷ ban nhân dân (các Sở, phòng, ban); và
các cơ quan Nhà nước khác tuy không do nhân dân bầu ra nhưng phạm vi
hoạt động của các cơ quan này được giới hạn trong phạm vi địa bàn địa
phương, chẳng hạn các cơ quan được thiết lập theo ngành dọc Trung ương
đóng trên địa bàn địa phương như Cục thuế, Kho bạc Nhà nước, Kiểm
lâm.v.v. Toàn bộ các cơ quan này hợp thành hệ thống các cơ quan Nhà nước
ở địa phương.
Khái niệm (hay thuật ngữ) ''Chính quyền địa phương'' là khái niệm phái
sinh từ khái niệm ''Hệ thống các cơ quan Nhà nước ở địa phương'', dùng để
chỉ các cơ quan Nhà nước được tổ chức (hay thành lập) nhằm thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên địa bàn địa phương, trong từng đơn
vị hành chính – lãnh thổ nhất định.
Khái niệm chính quyền địa phương được sử dụng khá phổ biến trong
nhiều văn bản pháp luật của Nhà nước cả văn bản quy phạm pháp luật lẫn
văn bản pháp luật thông thường. Chẳng hạn, Luật Tài nguyên nước ban hành
năm ngày 20 tháng 5 năm 1998 quy định tại Điều 10 khoản 2 nội dung:
''Chính quyền địa phương các cấp có trách nhiệm bảo vệ tài nguyên nước tại
địa phương''. {38}
1.1.2. Các quan niệm về Chính quyền địa phương
Là một khái niệm được sử dụng nhiều trong tổ chức và hoạt động của
Nhà nước và thực tế đời sống xã hội, tuy nhiên, hiện nay vẫn chưa có bất kỳ
một văn bản pháp luật nào duy danh định nghĩa khái niệm ''chính quyền địa
cứu này, khái niệm ''Chính quyền địa phương'' đồng nhất với khái niệm ''Hệ
thống các cơ quan Nhà nước ở địa phương'', tức là gồm tất cả các cơ quan
Nhà nước được tổ chức ra để thực thi quyền lực Nhà nước.
Theo nghĩa hẹp, Chính quyền địa phương được hiểu chỉ gồm cơ quan
quyền lực Nhà nước và cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, tức là
bao gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp.
Ở phương diện này, chính quyền địa phương được đề cập tới là các cơ
quan do nhân dân địa phương trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Điều 119 và
Điều 123 Hiến pháp 1992 quy định: ''Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền
lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm
chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước
nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên''; ''Uỷ ban nhân dân do
Hội đồng nhân dân bầu, là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ
quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến
pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của
Hội đồng nhân dân''.
Các cơ quan tư pháp (toà án), cơ quan kiểm sát, công an và các cơ quan
Nhà nước khác ở địa phương không nằm trong nội hàm của khái niệm chính
quyền địa phương theo nghĩa hẹp, xuất phát từ tính chất đặc thù về vị trí,
chức năng, nhiệm vụ, cách thức tổ chức và hoạt động của các cơ quan này
trong bộ máy Nhà nước.
Trong hai quan niệm trên, tuỳ vào mục đích nghiên cứu, cách thức giải
quyết vấn đề lý luận hoặc thực tiễn mà khái niệm chính quyền địa phương
được sử dụng. Tuy nhiên, xét ở bình diện chung, một quan điểm được các 9
nhà nghiên cứu, các nhà quản lý và những người làm công tác thực tiễn đồng
thuận cao là tiếp cận khái niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp, tức
bao hàm hai cơ quan là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Đây cũng là
1.2.1. Vị trí, vai trò của chính quyền phường
Theo Điều 118 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy
định cơ cấu và cấp đơn vị hành chính ở nước ta như sau:
‘’Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam
được phân định như sau:
- Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
- Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực
thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;
- Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh chia thành phường
và xã; quận chia thành phường’’ {35}.
Như vậy, theo quy định của Hiến pháp, hệ thống đơn vị hành chính của
Nhà nước ta được chia thành bốn cấp: Trung ương – Tỉnh – Huyện – Xã.
Cấp xã là một trong bốn cấp hành chính và là cấp cuối cùng trong hệ thống
tổ chức hành chính.
Chính quyền phường cùng với xã và thị trấn tạo thành hệ thống chính
quyền địa phương cấp xã (cấp cơ sở), là cấp hành chính cuối cùng trong hệ
thống chính quyền 4 cấp Trung ương – tỉnh – huyện – xã của nước ta. Trong
hệ thống tổ chức hành chính ở khu vực đô thị, chính quyền địa phương cấp
phường là cấp sát dân và trực tiếp với dân nhất. Chính quyền phường là cầu
nối trực tiếp giữa nhân dân với Nhà nước, nơi tổ chức triển khai mọi chủ 11
trương, đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước; đồng
thời, cũng là nơi kiểm nghiệm thực tiễn các chính sách và pháp luật của
Đảng và Nhà nước trong đời sống xã hội tại các đơn vị hành chính đô thị.
Nghị quyết Trung ương 5 khoá IX về đổi mới và nâng cao chất lượng
hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn đã xác định vai trò quan trọng
của chính quyền cấp cơ sở ‘’Các cơ sở xã, phường, thị trấn là nơi tuyệt đại
bộ phận nhân dân cư trú, sinh sống. Hệ thống chính trị ở cơ sở có vai trò rất
kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời
sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của
địa phương đối với cả nước’’.
‘’Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của
Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách
nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan Nhà nước cấp trên.
Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn
bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân
cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế –
xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên
địa bàn.
Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương,
góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính
Nhà nước từ Trung ương tới cơ sở’’.
1.2.2. Chức năng của chính quyền phường 13
Chính quyền phường gồm hai cơ quan là Hội đồng nhân dân – cơ quan
đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương; và Uỷ
ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, do Hội đồng
nhân dân bầu ra, là cơ quan hành chính Nhà nước trên địa bàn phường.
1.2.2.1. Chức năng của Hội đồng nhân dân phường
Hội đồng nhân dân phường thực hiện chức năng quyết định những chủ
trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây
dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an
ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa
phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước. Hội đồng nhân
dân phường thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực
Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân phường; giám sát việc thực hiện các
tế, xã hội, văn hoá và thể dục thể thao, quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn
xã hội, thi hành pháp luật ở địa phương, trong việc thực hiện chính sách dân
tộc và chính sách tôn giáo cũng như trong quản lý đô thị trên địa bàn
phường.
Như vậy, Uỷ ban nhân dân phường có hai chức năng cơ bản:
- Chức năng chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan Nhà
nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường.
- Chức năng điều hành – tức là hoạt động quản lý, điều hành thực hiện
nhiệm vụ quản lý trên các lĩnh vực của đời sống xã hội trên địa bàn phường. 15
1.3. Sự khác nhau giữa phƣờng với tính chất là một khu vực đô thị
và xã, thị trấn với tính chất là khu vực nông thôn
1.3.1. Sự khác nhau từ các đặc trưng quản lý
1.3.1.1. Về vị trí, vai trò
Đô thị là những trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế - xã hội, là hạt
nhân và động lực thúc đẩy sự phát triển của quốc gia, của vùng, của tỉnh,
thành phố, quận, huyện hoặc một khu vực dân cư nhất định.
Phường là một khu vực đô thị trực thuộc quận hoặc thị xã, thành phố
thuộc tỉnh đóng vai trò là các trung tâm về các lĩnh vực đời sống chính trị,
kinh tế – xã hội của một quận, thị xã hoặc thành phố thuộc tỉnh.
Xã, thị trấn là các khu vực nông thôn gắn nhiều với sản xuất nông
nghiệp và các hoạt động kinh tế nông nghiệp.
1.3.1.2. Về kinh tế
Kinh tế phường với tính chất kinh tế đô thị là kinh tế đa ngành, chủ yếu
là phi nông nghiệp (công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, thương mại, dịch vụ,
du lịch …), có tốc độ phát triển cao và là nguồn thu chủ yếu của ngân sách
Nhà nước, còn kinh tế khu vực nông thôn xã, thị trấn là kinh tế đơn ngành,
chủ yếu là nông nghiệp và tiểu thủ công nghiệp.
là những hệ thống, mạng lưới đồng bộ xuyên suốt địa bàn thành phố, thị xã,
đòi hỏi phải có quy hoạch xây dựng và quản lý thống nhất, không được cắt 17
khúc. Các cơ sở hạ tầng xã hội và phúc lợi công cộng (các công trình văn
hoá, y tế, thể dục thể thao, công viên, các dịch vụ công ) cũng được xây
dựng theo một quy hoạch thống nhất chung trên địa bàn và phục vụ cho
nhân dân toàn thành phố, thị xã chứ không chỉ riêng một phường nào.
Cơ sở hạ tầng khu vực nông thôn là xã, thị trấn nhìn chung còn khá đơn
giản, ngoại trừ một số ít thị trấn được đầu tư cơ sở hạ tầng đồng bộ như các
phường, còn lại nhìn chung xã và thị trấn có hệ thống cơ sở hạ tầng chưa
liên hoàn và đồng bộ. Vì vậy, đặc trưng quản lý khác nhiều so với phường.
1.3.1.6. Về địa giới hành chính
Ở đô thị, nhất là ở nội thành, nội thị, địa giới hành chính chỉ có ý nghĩa
trong quản lý hành chính Nhà nước. Còn trong các lĩnh vực khác như hoạt
động kinh tế, văn hoá, xã hội, giao thông, cư trú hầu như không có khái
niệm địa giới hành chính.
Ở nông thôn, địa giới hành chính gần như trùng với các địa giới khác,
nhất là địa giới kinh tế. ở nội thành, nội thị không có ''đường ranh giới tự
nhiên'' nên việc phân định ranh giới giữa phường này với phường khác là rất
khó khăn, phức tạp.
Qua hoạt động thực tiễn cho thấy, khác với xã và thị trấn, địa giới hành
chính phường chỉ có ý nghĩa trong phân cấp quản lý hành chính Nhà nước
(vì phường là đơn vị hành chính nên phải phân cấp cho phường một số việc
quản lý hành chính Nhà nước), còn trong tất cả các lĩnh vực khác, địa giới
hành chính không có ý nghĩa.
Xã, thị trấn là những đơn vị hành chính độc lập. Mọi hoạt động đều
diễn ra trong địa giới hành chính của xã, thị trấn. Hoạt động kinh tế của xã,
nhau. Hoạt động quản lý ở đô thị đòi hỏi phải nhanh nhạy, kịp thời, thông
suốt. Thực chất hoạt động quản lý của phường hiện nay chỉ là thừa hành
nhiệm vụ cấp trên giao, thiếu tính độc lập, tự chủ.
Từ sự khác nhau giữa đô thị và nông thôn, từ thực tế hoạt động của
chính quyền xã, phường, thị trấn nêu trên, có thể xác định vai trò, vị trí của
chính quyền xã, phường, thị trấn như sau:
- Chính quyền xã và thị trấn đóng vai trò quyết định trong việc phát
triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân xã, thị trấn; có vai trò
quan trọng trong việc quản lý Nhà nước trên tất cả các lĩnh vực ở xã, thị
trấn.
- Chính quyền phường đóng vai trò quan trọng trong việc chỉ đạo các
phong trào văn hoá, xã hội, bảo đảm trật tự trị an đường phố và tổ chức thực
hiện các nhiệm vụ cấp trên giao.
1.3.2. Sự khác nhau về vai trò và hoạt động của Hội đồng nhân dân
phường với Hội đồng nhân dân xã, thị trấn
Theo Điều 1 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm
2003, Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn và Hội đồng nhân dân cấp
tỉnh, huyện đều đóng vai trò là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương,
đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, thông qua
các hoạt động chủ yếu:
+ Ra nghị quyết về phát triển kinh tế - xã hội và các lĩnh vực khác.
+ Giám sát hoạt động của Uỷ ban nhân dân.
+ Bầu ra Uỷ ban nhân dân. 20
Như đã phân tích ở trên, phường không quản lý kinh tế, các lĩnh vực
khác đều được quản lý trực tiếp theo hệ thống ngành dọc. Uỷ ban nhân dân
phường cũng chỉ thực hiện một phần quản lý hành chính Nhà nước, chủ yếu
là thực hiện nhiệm vụ cấp trên giao. Do đó, nên chăng Hội đồng nhân dân
quyền trong cả nước. Cách mạng tháng tám thành công, các Uỷ ban giải
phóng đã trở thành các Uỷ ban nhân dân là tổ chức chính quyền tiền thân
của các Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân sau này. Để xây dựng ngay
cơ sở pháp lý cho tổ chức chính quyền địa phương, ngay sau khi thành lập
Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký hai Sắc
lệnh đầu tiên về tổ chức chính quyền địa phương là Sắc lệnh số 63-SL ngày
22/11/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và uỷ ban hành chính xã, huyện,
tỉnh, kỳ và Sắc lệnh số 77-SL ngày 21/12/1945 về tổ chức Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban nhân dân hành chính thành phố, khu phố.
Theo hai sắc lệnh này, chính quyền địa phương ở nước ta được tổ chức
ở 4 cấp: cấp kỳ – cấp tỉnh, thành phố – cấp huyện, khu phố-cấp xã. Trong 4
cấp chính quyền địa phương, chỉ có cấp tỉnh và cấp xã ở địa bàn nông thôn,
cấp thành phố ở địa bàn đô thị được xác định là cấp chính quyền hoàn chỉnh
có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính. Cấp kỳ và cấp huyện chỉ là cấp
trung gian; ở kỳ, huyện và khu phố (phường) chỉ tổ chức Uỷ ban hành chính,
không có Hội đồng nhân dân.
Theo quy định tại Điều 42 Sắc lệnh số 77-SL, tổ chức các khu phố đuợc
quy định: ‘’thành phố sẽ chia ra các khu phố. Số và địa giới các khu phố ở
mỗi thành phố sẽ do Hội đồng nhân dân thành phố quyết nghị và do uỷ ban
hành chính kỳ hoặc Chính phủ (đối với thành phố Hà Nội) duyệt y’’ {24}.
Copyright: Tài liệu đại học ©