ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
NGÔ KIỀU DÂNG
Tæ CHøC Vµ HO¹T §éNG
CñA C¥ QUAN PHßNG, CHèNG THAM NHòNG
ë VIÖT NAM

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. VŨ CÔNG GIAO

HÀ NỘI - 2014

Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt

MỞ ĐẦU 1
Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TỔ CHỨC,
HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN PHÒNG, CHỐNG
THAM NHŨNG 5
1.1. Một số khái niệm quan trọng 5
1.1.1. Tham nhũng 5
1.1.2. Phòng chống tham nhũng 7
1.1.3. Cơ quan phòng chống tham nhũng 8
1.2. Bản chất, nguyên nhân, hậu quả và những giải pháp cơ bản
về phòng chống tham nhũng 9
1.2.1. Bản chất của tham nhũng 9
1.2.2. Nguyên nhân của tham nhũng 10
1.2.3. Hậu quả của tham nhũng 16
1.2.4. Những giải pháp cơ bản để PCTN 21
1.3. Vị trí, vai trò và tổ chức, hoạt động của cơ quan PCTN ở một
số nƣớc trên thế giới 24
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ
QUAN PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG Ở VIỆT NAM 39
2.1. Tổng quan về công tác phòng chống tham nhũng ở Việt Nam
hiện nay 39
2.2. Hệ thống các cơ quan PCTN ở Việt Nam hiện nay 45
2.2.1. Khái quát 45
2.2.2. Ban chỉ đạo trung ương về phòng chống tham nhũng 46
2.2.3. Hệ thống các cơ quan của Đảng 51
2.2.4. Thanh tra Chính phủ 56
2.2.5. Hệ thống các cơ quan tư pháp 63
2.3. Hoạt động của các cơ quan phòng chống tham nhũng ở Việt

PCTN: Phòng chống tham nhũng
TANDTC: Tòa án Nhân dân Tối cao
TTCP: Thanh tra Chính phủ
UNDP: Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc
VKSND: Viện kiểm sát Nhân dân
VKSNDTC: Viện kiểm sát Nhân dân Tối cao
WB: Ngân hàng Thế giới 1
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Kể từ khi thực hiện công cuộc Đổi mới, Việt Nam đã đạt được những
thành tựu to lớn về mọi mặt. Những kết quả từ việc đổi mới hệ thống chính
trị, cơ chế quản lý kinh tế, cải cách hành chính, cải cách tư pháp, hoàn thiện
hệ thống pháp luật và hội nhập quốc tế tạo ra tiền đề quan trọng cho việc thực
hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tuy nhiên, cùng với
những thành tựu đã đạt được, công cuộc đổi mới đất nước đang phải đối mặt
với nhiều nguy cơ, trong đó có tệ nạn tham nhũng.
Nhận thức sâu sắc về tác hại của tham nhũng, từ trước đến nay Đảng
Cộng sản Việt Nam đã thông qua nhiều văn kiện, trong đó xác định những
chủ trương, chính sách, giải pháp đấu tranh phòng, chống tệ nạn này. Quốc

của Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng đối với việc hoàn
thiện pháp luật về PCTN của Việt Nam, Số chuyên đề, tạp chí Thông tin Khoa
học Thanh tra, tháng 8/2006, tr.64-65.
- Đinh Văn Minh, Một số vấn đề về tệ nạn tham nhũng và những nội
dung cơ bản của Luật PCTN năm 2005, NXB CTQG, 2006.
- Phan Xuân Sơn và Phạm Thế Lực, Nhận diện tham nhũng và các giải
pháp PCTN ở Việt Nam hiện nay, NXB Chính trị quốc gia, 2008.
- Báo cáo phát triển Việt Nam 2010: Các thể chế hiện đại, Báo cáo
chung của các nhà tài trợ tại Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam, Hà
Nội, 3-4 tháng 12 năm 2009.
- Tổ chức Hướng tới Minh bạch, Báo cáo kết quả thu thập và phân tích
ý kiến đóng góp của các chuyên gia nhằm hỗ trợ Chính phủ trong việc tự
đánh giá thực thi Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng
(UNCAC) ở Việt Nam năm 2011, Hà Nội, 8-2011.

3
- Thanh tra Chính phủ, Danh mục tự đánh giá việc thực thi Công ước
Liên hợp quốc về chống tham nhũng ở Việt Nam, Hà Nội, 9-2011.
- Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thị Kim Nhung (Cao học khóa 16 –
khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội): “PCTN từ phương diện giáo dục pháp
luật đối với cán bộ, công chức bộ máy hành chính nhà nước”.
Những công trình trên đã cung cấp một lượng thông tin và tri thức lớn
về tham nhũng, tình hình và giải pháp PCTN ở trên thế giới và ở Việt Nam.
Tuy nhiên, hiện chưa có công trình nào tập trung phân tích một cách toàn
diện, chuyên sâu về tổ chức và hoạt động của các cơ quan PCTN ở nước ta.
3. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của luận văn là phân tích làm rõ những đặc điểm
về tổ chức, hoạt động của hệ thống các cơ quan PCTN của Việt Nam, xác
định những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân, đồng thời đề xuất những giải
pháp nhằm hoàn thiện tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống cơ

8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm có 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức, hoạt động của các
cơ quan PCTN.
Chương 2: Thực trạng tổ chức, hoạt động của các cơ quan PCTN ở
Việt Nam hiện nay.
Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt
động của các cơ quan PCTN ở Việt Nam hiện nay.

5
Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN
VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN
PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG

1.1. Một số khái niệm quan trọng
1.1.1. Tham nhũng
Theo Từ điển Tiếng Việt, “tham nhũng là lợi dụng quyền hành để
nhũng nhiễu nhân dân lấy của” [54, tr.910]. Theo nghĩa rộng, tham nhũng
được hiểu là hành vi của bất kỳ người nào có chức vụ, quyền hạn hoặc được
giao nhiệm vụ, quyền hạn và lợi dụng chức vụ, quyền hạn, hoặc nhiệm vụ
được giao để vụ lợi.
Luật PCTN đã được sửa đổi, bổ sung một số điều và được Quốc hội
nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 4 thông qua
ngày 23 tháng 11 năm 2012 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 02 năm
2013) định nghĩa: “Tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn
đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi” [37, Điều 1, khoản 2]. Người có
chức vụ, quyền hạn chỉ giới hạn ở những người làm việc trong các cơ quan, tổ
chức, đơn vị thuộc hệ thống chính trị; nói cách khác là ở các cơ quan, tổ chức,

thường được viện dẫn trên thực tế thì tham nhũng là “hành vi lạm
dụng quyền lực công để thu lợi ích riêng” (the abuse of public office
for private gain). Tổ chức Minh bạch quốc tế (Transparency
International - TI) – một tổ chức phi chính phủ quốc tế hàng đầu hoạt
động trong lĩnh vực chống tham nhũng cũng đưa ra một định nghĩa
tương tự, theo đó, tham nhũng được xem là “hành động lạm dụng
quyền lực được giao để làm giàu bất chính hoặc bất hợp pháp cho

7
bản thân hoặc cho những người thân cận của một bộ phận nhân viên
công quyền, có thể là các nhà chính trị hoặc viên chức [56, tr.1].
Trong số 6 điều ước quốc tế chủ chốt về chống tham nhũng tính đến
thời điểm hiện nay, duy nhất chỉ có Công ước Luật dân sự về chống tham
nhũng của Hội đồng châu Âu (Council of Europe Civil Law Conventions on
Corruption) (thông qua tại các cuộc họp thượng đỉnh lần thứ hai ở Strasbourg
tháng 10/1997) có đưa ra định nghĩa tham nhũng, theo đó, tham nhũng được
xác định là:
…việc đòi hỏi, gợi ý, đưa ra hoặc nhận trực tiếp hay gián
tiếp của hối lộ hoặc lợi thế bất chính khác, hay triển vọng về của
hối lộ hay lợi thế bất chính đó, làm ảnh hưởng đến sự thực hiện
đúng đắn nhiệm vụ hoặc công việc của người nhận hối lộ hoặc
nhận lợi thế bất chính hoặc triển vọng của người đưa hối lộ hay
lợi thế bất chính đó [24, tr.23].
Như vậy, có thể thấy theo quan điểm được thừa nhận rộng rãi, tham
nhũng là hành động của những người có chức, có quyền cố tình làm sai lệch
các quy tắc chuẩn mực công vụ để trục lợi bất hợp pháp.
1.1.2. Phòng chống tham nhũng
Tính đến sự đa dạng về chế độ chính trị, hệ thống pháp lý của các quốc
gia trên thế giới nên Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng không
đưa ra khái niệm chung về tham nhũng, cũng như khái niệm về PCTN. Tuy

đó, Ban Nội chính Trung ương được tái lập, đóng vai trò là cơ quan thường
trực giúp Ban Chỉ đạo thực hiện nhiệm vụ của mình.
Điều 75 Luật PCTN (được sửa đổi, bổ sung ngày 23 tháng 11 năm
2012) quy định: "Trong TTCP, Bộ Công an, Viện kiểm sát nhân dân tối cao
có đơn vị chuyên trách về PCTN."

9
Như vậy, hiện nay ở Việt Nam có một hệ thống cơ quan PCTN nằm
trong cả hai hệ thống của Đảng và Nhà nước. Các cơ quan này có chung một
chức năng là ngăn ngừa và xử lý các hành vi tham nhũng, song có những
nhiệm vụ khác nhau, ở những cấp độ và phạm vi hoạt động khác nhau. Trong
hệ thống này, Ban Chỉ đạo trung ương về PCTN trực thuộc Bộ Chính trị có vị
trí cao nhất, nhưng giữ vai trò là cơ quan chỉ đạo ở tầm vĩ mô, xác lập ra
những đường lối, chính sách về PCTN. Trong khi đó TTCP và các cơ quan
chuyên trách của Bộ Công an, Viện kiểm sát nhân dân tối cao giữ vai trò là
những đơn vị hành động, có nhiệm vụ trực tiếp thực thi pháp luật (giám sát,
điều tra, truy tố) những hành vi tham nhũng.
1.2. Bản chất, nguyên nhân, hậu quả và những giải pháp cơ bản về
phòng chống tham nhũng
1.2.1. Bản chất của tham nhũng
Từ những khái niệm nêu trên, đầu tiên có thể thấy rằng tham
nhũng mang bản chất là những hành vi phi nghĩa, phi pháp. Tuy
nhiên, cần thấy rằng hành vi tham nhũng có những điểm khác nhất
định so với những hành vi vi phạm pháp luật thông thường, thể hiện
qua hai khía cạnh chủ yếu sau đây [24, tr.24]
Thứ nhất, về mục đích, trong mọi trường hợp, một hành vi
chỉ bị coi là tham nhũng khi nhằm mục đích thu lợi riêng (cho cá
nhân hay người thân của kẻ thực hiện).
Thứ hai, trong đa số (nhưng không phải mọi trường hợp, ví
dụ với hành vi đưa hay môi giới hối lộ…) chủ thể của hành vi

 Khung pháp luật về PCTN thiếu đầy đủ hoặc không được
thi hành hiệu quả;
 Cơ chế và hệ thống cơ quan PCTN quốc gia chưa được
xây dựng hoặc hoạt động hình thức;

11
 Khủng hoảng chính trị, xã hội, kinh tế ảnh hưởng tới đạo
đức của đội ngũ công chức;
 Lương của đội ngũ công chức quá thấp, không đủ nuôi bản
thân họ và gia đình;
 Thể chế chính trị và truyền thống văn hóa hàm chứa những
yếu tố ủng hộ hay khoan dung với hành vi tham nhũng… [24, tr.28]
Tùy mục tiêu và góc độ phân tích, có những nghiên cứu nhấn
mạnh những nguyên nhân về pháp luật và quản lý, trong khi những
nghiên cứu khác nhấn mạnh tính hiệu quả của các cơ quan chống
tham nhũng. Từ những góc độ khác, một số nghiên cứu tập trung
vào những nguyên nhân liên quan đến đạo đức nghề nghiệp của đội
ngũ công chức, trong khi có nghiên cứu nhấn mạnh những nguyên
nhân liên quan đến nền tảng đạo đức và giá trị xã hội… [24, tr.29].
Tuy nhiên, nhìn chung, những luận giải về nguyên nhân của
tham nhũng có thể quy vào một trong ba lý thuyết đó là: thuyết duy
tâm tác nhân (agency-idealist); thuyết duy vật cấu trúc (structural-
materialist); và thuyết duy tâm cấu trúc (structural-idealist) về tham
nhũng [24, tr.29]. Theo thuyết duy tâm tác nhân, chỉ có người xấu
thì mới ăn cắp tài sản công, hay đưa hoặc nhận hối lộ, còn người tốt
thì không có những hành động như vậy. Do đó, tham nhũng gắn
liền với và phổ biến ở những nơi mà đạo đức của cá nhân xuống
cấp. Theo thuyết duy vật cấu trúc, tham nhũng phụ thuộc vào các
nhân tố thể chế - những điều bên trong tạo ra hoặc hạn chế các hành
vi sai trái của cơ quan, công chức nhà nước; vì vậy, mức độ tham

C = Corruption (Tham nhũng)
M = Monopoly (Sự chuyên quyền, độc đoán)

13
D = Discretion (Sự tự do hành động)
A = Accountability (Trách nhiệm giải trình).
I = Integrity (Sự liêm chính)
T = Transparency (Tính minh bạch)
Công thức trên có thể diễn giải như sau: “Tham nhũng là hậu quả của
sự thiếu hụt ba yếu tố gồm Trách nhiệm giải trình, Sự liêm chính và Tính
minh bạch trong bối cảnh tồn tại sự chuyên quyền, độc đoán và tùy ý hành
động của các cơ quan và công chức nhà nước” [24, tr.30].
Còn một số cách nhận biết khác về nguyên nhân của tham nhũng,
nhưng cơ bản vẫn có những điểm chung và có thể diễn giải dễ hiểu hơn theo
công thức sau: [24, tr.30].
C = M + D – A
Ở Việt Nam nguyên nhân của tham nhũng có thể thấy ở tất cả những
yếu tố phổ biến trên thế giới đã nêu ở trên. Tuy nhiên, trong bối cảnh đặc
thù của Việt Nam, những nguyên nhân dưới đây được coi là cơ bản nhất
của tham nhũng.
Những nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, nước ta là một nước đang phát triển, mức sống của
người dân nói chung và của đội ngũ cán bộ, công chức nói riêng
còn thấp trong khi trình độ quản lý nhà nước còn hạn chế, hệ thống
pháp luật nói chung và pháp luật PCTN nói riêng còn chưa hoàn
thiện. Thêm vào đó, nước ta đang trải qua quá trình chuyển đổi cơ
chế quản lý kinh tế, tồn tại đan xen giữa cơ chế cũ và mới. Tất cả
những yếu tố này thúc đẩy và tạo điều kiện thuận lợi cho các hành
vi tham nhũng phát triển.
Thứ hai, việc nước ta chuyển sang quản lý nền kinh tế theo


15
Xét tổng quan, hệ thống chính trị của nước ta hiện vẫn chưa thoát
khỏi tình trạng “hành chính hóa” hoạt động lãnh đạo của Đảng,
“chính trị hóa” hoạt động quản lý của nhà nước và “nhà nước hóa”
hoạt động chuyên môn, nghề nghiệp của các tổ chức, đoàn thể xã
hội. Tình trạng này không chỉ làm suy yếu sức mạnh của cả hệ
thống, mà còn tạo ra nhiều kẽ hở cho những hành vi tham nhũng.
Thứ hai, cơ chế, chính sách, pháp luật về quản lý nhà nước
nói chung, về PCTN nói riêng chưa hoàn thiện, thiếu đồng bộ, còn
nhiều sơ hở, nhưng chậm được sửa đổi, bổ sung, nhất là các lĩnh
vực nhậy cảm dễ xảy ra tham nhũng như quản lý và sử dụng đất
đai, đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý tài nguyên, khoáng sản, cổ
phần hóa doanh nghiệp nhà nước… Cải cách hành chính vẫn chậm
và lúng túng, dẫn tới tình trạng thủ tục hành chính vẫn còn phiền
hà, phức tạp, bất hợp lý; cơ chế xin-cho vẫn tồn tại khá phổ biến.
Những yếu tố này tạo điều kiện thuận lợi cho sự sách nhiễu, vòi
vĩnh, đưa và nhận hối lộ trong các cơ quan công quyền.
Thứ ba, nhiều tổ chức Đảng, chính quyền, người đứng đầu cơ
quan, tổ chức, đơn vị chưa nhận thức đầy đủ, sâu sắc về tính nghiêm
trọng, sự nguy hại của tệ tham nhũng nên lãnh đạo không chặt chẽ,
thiếu kiểm tra, đôn đốc, thậm chí còn nể nang, né tránh, dung túng,
bao che cho tham nhũng. Công tác cán bộ nói chung và việc quản lý,
giáo dục cán bộ, đảng viên, công chức nói riêng còn yếu kém. Việc xử
lý cán bộ tham nhũng trong nhiều trường hợp còn chậm trễ, nương
nhẹ, một số vụ việc tham nhũng lớn chưa được xét xử kịp thời, công
minh, gây bức xúc trong dư luận xã hội, làm xói mòn niềm tin của
quần chúng với quyết tâm PCTN của Đảng và Nhà nước.
Thứ tư, hệ thống cơ quan chuyên trách về PCTN mặc dù đã


17
 Làm giảm và thất thoát thu nhập quốc gia;
 Làm cho
việc phân phối các nguồn lực của nhà nước trở nên bất hợp lý;
 Làm giảm hiệu lực của pháp luật;
 Nuôi dưỡng sự đặc quyền và làm xói mòn sự liêm chính
trong xã hội và dẫn đến những vi phạm nhân quyền [24, tr.33].
Dưới đây phân tích hậu quả của tham nhũng trên một số khía cạnh
cơ bản:
Hậu quả về kinh tế
Tham nhũng gây ra những hậu quả về kinh tế không chỉ cho nhà nước
mà còn cho hầu hết chủ thể trong xã hội, tuy với mức độ khác nhau.
Đối với nhà nước, như đã nêu ở trên, tham nhũng gây thất thoát, từ đó làm
giảm nguồn thu vào ngân sách của các nhà nước. Đây có lẽ là thiệt hại kinh tế từ
tham nhũng rõ ràng và dễ đo lường nhất. Về khía cạnh này, một nghiên cứu cho
thấy ở một nước châu Phi, cứ một đồng tiền thuế mà nhà nước thu được thì có
2,5 đồng khác bị thất thoát. Qua khảo sát, tỷ lệ thất thoát tiền thuế do tham
nhũng ở một nước châu Á cũng cao không kém, dao động trong khoảng 30-45%,
còn ở một nước A-rập là 20-70% tùy từng lĩnh vực kinh tế [50, tr.4].
Đối với các doanh nghiệp, thiệt hại kinh tế trực tiếp từ tham nhũng thể
hiện ở chỗ họ phải trả những “chi phí bôi trơn”, còn thiệt hại gián tiếp xảy ra
khi họ phải đối mặt với sự nhũng nhiễu, gây khó khăn của các cơ quan, nhân
viên công quyền. Ngoài ra, trong một số trường hợp, thiệt hại kinh tế gián tiếp
còn xảy ra khi việc sản xuất, kinh doanh bị ảnh hưởng tiêu cực bởi sự thiếu
nhất quán về chính sách kinh tế của nhà nước mà có nguyên nhân từ tham
nhũng. Ở đây, thiệt hại kinh tế của các doanh nghiệp cũng chính là thiệt hại
kinh tế của các nhà nước, bởi khi các doanh nghiệp cảm thấy „nản lòng‟ và rút
vốn đầu tư vì tham nhũng thì ngân sách nhà nước sẽ thất thu [24, tr.33].

18

chỉ các công chức, viên chức nhà nước, lối sống của người dân nói chung
cũng trở lên ích kỷ, thực dụng hơn, trong khi các giá trị đạo đức truyền
thống tốt đẹp như sự trung thực, tính đoàn kết ngày càng giảm sút trong bối
cảnh tham nhũng. Nói cách khác, về phương diện xã hội học, tham nhũng
góp phần nuôi dưỡng và thúc đẩy những niềm tin, thái độ và hành vi tiêu
cực của công chúng trong các quan hệ xã hội. Thái độ tiêu cực đó bao gồm
sự thiếu tôn trọng pháp chế; mất lòng tin, thậm chí chống đối các cơ quan
và công chức nhà nước; sự thờ ơ với các vấn đề chung của đất nước; sự gia
tăng thái độ và hành động ích kỷ, cá nhân…
Ở một góc độ khác, tham nhũng tàn phá hệ thống cơ sở hạ tầng về văn
hoá, xã hội của các quốc gia. Trong bối cảnh tham nhũng, các cơ sở giáo dục
và chăm sóc y tế thường rơi vào khủng hoảng về tổ chức, hoạt động và về
chất lượng dịch vụ, bởi chúng rất nhạy cảm và dễ bị tổn thương trước vấn nạn
này. Do ở nhiều quốc gia, nhà nước vẫn tài trợ, ở những mức độ khác nhau,
cho các hoạt động văn hoá, nghệ thuật nên lĩnh vực này cũng không đứng
ngoài tác động tiêu cực của tham nhũng, tuy mức độ ảnh hưởng có phần ít
hơn so với một số lĩnh vực khác [24, tr.34].
Hậu quả về quản lý nhà nước
Như đã đề cập, tham nhũng tàn phá nền pháp chế; khiến người dân mất
lòng tin, chỉ trích và thậm chí chống đối các cơ quan và công chức nhà nước.
Trong bối cảnh đó, việc xây dựng và tổ chức thực hiện các chính sách, pháp
luật của nhà nước trên tất cả các lĩnh vực đều gặp khó khăn vì không được
người dân, các doanh nghiệp và các chủ thể khác trong xã hội ủng hộ. Ngoài
ra, tham nhũng làm xói mòn lòng tin của các nhà đầu tư trong và ngoài nước
với sự quản lý xã hội và điều hành nền kinh tế của chính quyền. Điều này cản
trở chính phủ xây dựng và thực thi các chương trình kinh tế lớn mà có tác
động đến sự phát triển về mọi mặt của đất nước.

20
Với những phân tích sơ bộ trên đây về tác động tiêu cực của tham