Đánh giá năng lực thể chế
về Quản lý rủi ro thiên tai ở Việt Nam
Đối tác giảm nhẹ thiên tai
Giai đoạn I Các tác giả TS. David Lempert, Chuyên gia t vấn quốc tế về luật
Nguyễn Văn Lễ, Chuyên gia t vấn về quản lý thiên tai trong nớc
TS. Bạch Tân Sinh, Chuyên gia t vấn về thể chế trong nớc
1. Các trách nhiệm của cơ quan điều phối quản lý rủi ro thiên tai cấp cao nhất của chính phủ
trong việc thúc đẩy các yếutố chung của hệ thống quản lý rủi ro thiên tai ..............................23
1.1. Các chức năng điều hành và quản lý hành chính ở cấp cao..........................................29
1.1.1. Xác định rủi ro thiên tai ở Việt Nam ....................................................................30
1.1.2. Đánh giá khả năng xảy ra nguy cơ tiềm tàng Giám sát các hệ thống tự nhiên...31
1.1.3. Đánh giá tính dễ bị tổn thơng ..............................................................................33
1.1.4. Xác định cơ quan chịu trách nhiệm bảo hiểm rủi ro (các vấn đề về bảo hiểm)......37
1.1.5. Triển khai các hoạt động đền bù, cứu nạn và cứu trợ xuyên biên giới ..................37
1.1.6. Quản lý hành chính - các trách nhiệm của Chính phủ có liên quan đến thiên tai..37
1.2. Các chức năng lập pháp cấp cao nhất (quốc gia) và các cơ quan tơng đơng ở các cấp
..............................................................................................................................................42
1.2.1. Xây dựng các tiêu chuẩn đo lờng chung đối với hoạt động của Chính phủ phản
ánh tiêu chí chính trị: phê duyệt hoặc giao quyền hạn về phân tích tác động và sàng lọc
các tiêu chí có liên quan đến nhiều Bộ. ............................................................................42
1.2.2. Xác định các chức năng và quyền hạn còn thiếu trong quản lý rủi ro thiên tai.....44
1.2.3. Giám sát hoạt động của Chính phủ........................................................................45
2. Các trách nhiệm chung của Chính phủ có liên quan đến các hoạt động cỡng chế tuân thủ
và triển khai thực thi các luật trong 6 bớc của công tác quản lý rủi ro thiên tai.....................46
2.1. Quy hoạch phát triển tổng hợp.......................................................................................47
2.2. Nâng cao hiệu quả các cơ chế và chức năng hành pháp ................................................50
2.3. Tăng cờng giáo dục và nâng cao nhận thức cộng đồng ...............................................51
3. Chức năng cụ thể của các bộ/ngành và các cấp theo các bớc của công tác quản lý rủi ro
thiên tai .....................................................................................................................................53
3.1. Phòng ngừa và giảm nhẹ................................................................................................54
3.1.1. Đảm bảo chắc chắn là các tài sản đợc bảo vệ (phải xây dựng và đánh giá các dự
án nhằm giảm thiểu rủi ro đối với tài sản và để cỡng chế thực thi các dự án này) .........54
3.1.2 Trao đổi thông tin về rủi ro giữa các bên liên quan và giảm nhẹ rủi ro thông qua sử
dụng các thủ tục (các cơ quan bảo vệ tài sản)...................................................................56
3.1.3. Trao đổi thông tin về khả năng dễ bị tổn thơng giữa các bên liên quan (những cơ
quan bảo vệ tài sản) và giảm nhẹ thiệt hại thông qua các thủ tục có khả năng cỡng chế

tai của Việt nam

Phụ lục A: Các cơ quan điều phối quản lý rủi ro thiên tai ở Việt Nam
A.1. Một số cơ quan có trách nhiệm chung về quản lý rủi ro thiên tai
A.2. Danh sách các cơ quan thành viên của Ban chỉ đạo phòng, chống lụt, bão
A.3. Sơ đồ tổ chức của các Ban chỉ đạo ( chỉ huy) về thiên tai và tổ chức của các
Ban này

Phụ luc B: Các hệ thống quan trắc rủi ro và xác định thiên tai ở Việt Nam
B.1. Các hệ thống quan trắc và xác định nguy cơ tiềm năng của Việt Nam so với các
hệ thống của quốc tế
B.2. Các công cụ quan trắc của Nhà nớc mà hiện nay đang đợc sử dụng trong hệ
thống nhằm cung cấp khả năng ứng phó với thiên tai và cố gắng đánh giá rủi ro
dài hạn

Phụ lục C: Tính toán giá trị tài sản và các nguy cơ thiệt hại về tài sản và các hệ thống bảo
vệ ở Việt Nam
C.1. Bảng so sánh (Bớc khởi đầu trong quá trình tiêu chuẩn hoá các nguy cơ): tỷ lệ
chết ở Việt Nam
C.2. Bảng so sánh (Bớc khởi đầu trong quá trình tiêu chuẩn hoá các nguy cơ):
Thiệt hại về tài sản và về kinh tế ở Việt Nam
C.3. Đánh giá về tài sản đã đợc tiêu chuẩn hoá cho tất cả các loại tài sản ở Việt
Nam: xem xét từ viễn cảnh quốc gia
C.4. Các chức năng về bảo vệ và phát triển các loại tài sản hiện đang đợc phân
công trong hệ thống quản lý hành chính của Việt Nam
C.5. Các thoả thuận và công ớc quốc tế mà Việt Nam đã ký kết có liên quan đến
quản lý thiên tai

Phụ lục D. Các mối quan tâm về mặt quản lý hành chính đối với công tác quản lý thiên tai
ở Việt Nam

H.2. Ôxtralia
H.3. Nhật Bản

Phụ lục I. Tóm tắt quá trình hình thành và thay đổi về tổ chức và chức năng nhiệm vụ của
Ban CĐPCLBTW

Phụ lục K. Danh mục hệ thống các văn bản pháp quy của Việt Nam liên quan đến quản lý
giảm nhẹ thiên tai.

Phần IV. Các báo cáo phỏng vấn

Tài liệu tham khảo
v
Các cụm từ viết tắt CCFSC Ban chỉ đạo phòng, chống lụt, bão Trung ơng
CCPFF Ban chỉ đạo Trung ơng phòng cháy, chữa cháy rừng
DARD Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
DDMFC Cục Quản lý đê điều và Phóng chống lụt bão
DMU Đơn vị quản lý thiên tai
DPFSCMC Ban chỉ huy phòng chống thảm hoạ của Bộ Y tế
MARD Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
MOF Bộ Tài chính
MOI Bộ Công nghiệp
MOPT Bộ Bu chính Viễn thông
MOLISA Bộ Lao động-Thơng binh và Xã hội

tiên cho các hoạt động ứng cứu và cứu trợ mang tính ngắn hạn thay vì tập trung vào các chiến
lợc, các chỉ tiêu kế hoạch và các biện pháp về cơ sở vật chất và tài chính cũng nh việc đầu t
mang tính dài hạn nhằm mục đích tiết kiệm bằng cách giảm nguy cơ và khả năng dễ bị tổn
thơng trong một thời gian dài.

Những quan sát về các điểm mạnh và điểm yếu của hệ thống (những vấn đề chính).

Một số điểm mạnh:

1. Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về phòng chống thiên tai của VN không ngừng
đợc bổ sung, hoàn thiện đã góp phần nâng cao trách nhiệm của chính quyền các cấp trong
quá trình quản lý giảm nhẹ thiên tai, đồng thời có tác dụng nâng cao ý thức pháp luật cho cả
cộng đồng để ngời dân chủ động tự phòng chống và khắc phục hậu quả.

2. Hệ thống tổ chức Ban Chỉ đạo, Ban Chỉ huy phòng, chống lụt, bão; phòng cháy, chữa cháy
rừng; tìm kiếm cứu nạn đợc tổ chức chặt chẽ từ Trung ơng tới cơ sở và không ngừng đợc
củng cố, hoàn thiện; có chức năng nhiệm vụ và quy chế hoạt động rõ ràng; điều hành, phối
hợp các hoạt động phòng, chống thiên tai có hiệu quả thiên tai.

3. Việt Nam rất quan tâm xây dựng và thực hiên Chiến lợc và Chơng trình hành động Quốc
gia về quản lý giảm nhẹ thiên tai.

4. Trớc đây Việt Nam thờng tập trung mọi nguồn lực cho giai đoạn ứng phó, cứu trợ và khôi
phục khẩn cấp (vì nguồn tài chính còn hanh hẹp). Gần đây, Nhà nớc đã tập trung u tiên đầu
t trớc cho việc phòng ngừa và giảm nhẹ thiên tai với mức độ đầu t cha từng có so với các
giai đoạn trớc.

5. Mỗi khi có thiên tai lớn xẩy ra, Việt Nam đã huy động đợc sức mạnh tổng hợp của các
cấp, các ngành và của cả cộng đồng cho việc đối phó, cứu trợ khẩn cấp nên đã hạn chế đáng
kể thiệt hại về ngời và tài sản, nhanh chóng phục hồi sản xuất và đời sống nhân dân.

định phơng án phục hồi và phát triển kinh tế sau thiên tai, mà mỗi bộ, ngành chỉ chủ động
thực hiện trách nhiệm theo chức năng quản lý nhà nớc đã đợc phân công. Pháp luật chỉ mới
quy định Tổng cục thống kê có trách nhiệm thu thập và công bố các số liệu thống kê về thiệt
hai do thiên tai gây ra.

5. Đến nay vẫn cha xác định rõ và cha tính toán đợc đầy đủ, chính xác đối với các loại tài
sản cần phải bảo vệ trong các vùng, miền thờng xuyên bị thiên tai để phục vụ công tác bảo
hiểm cũng nh việc phục hồi, tái thiết và quyết định ai sẽ phải hứng chịu các rủi ro và theo
tiêu chí nào.

6. Việc thống kê, đánh giá thiệt hại do lụt, bão gây ra mới chỉ hạn chế trong việc thống kê,
đánh giá các thiệt hại vật chất có thể đo đếm đợc, còn đánh giá thiệt hại do việc ngng trệ
các hoạt động sản xuất, ảnh h
ởng đến môi trờng sinh thái cha có quy định và hớng dẫn cụ
thể. Do đó việc đánh giá thiệt hại do lụt, bão gây ra trong thời gian qua cha phản ảnh đợc
đầy đủ, chính xác.

7. Các Công ty bảo hiểm ở Việt nam cha tham gia tích cực vào lĩnh vực bảo hiểm thiên tai,
do đó cha giảm nhẹ đợc gánh nặng bao cấp của Nhà nớc.

3
Tổng hợp các kết quả thu đợc

Hệ thống quản lý rủi ro thiên tai (Phòng ngừa và giảm nhẹ, Chuẩn bị và dự báo/cảnh
báo, ứng cứu, Cứu trợ, Phục hồi và Tái thiết)

Đánh giá theo trật tự các cấp bậc quản lý hành chính là cách tốt nhất để đánh giá một hệ thống

Thờng xuyên đánh giá giá trị của các loại tài sản quốc gia theo một phơng pháp đã đợc
chuẩn hoá (hệ thống tính toán giá trị tài sản quốc gia và báo cáo nguy cơ của tất cả các
loại hình tài sản;
Xác định rõ ai chịu trách nhiệm bảo hiểm cho các rủi ro này và tại sao (và hỗ trợ cho bảo
hiểm t nhân) và
Phân công trách nhiệm ứng cứu khẩn cấp cho tất cả các loại hình tổ chức để đảm bảo đã
xử lý một cách công bằng và hiệu quả.

Các bổn phận khác nhằm thúc đẩy các hoạt động điều phối quốc tế và triển khai cấp kinh phí,
có thể cũng đã có song có lẽ không đợc các chuyên gia đánh giá theo các tiêu chí khoa học.

Các chức năng lập pháp của các cơ quan cấp quốc gia và các cơ quan tơng đơngCác chức năng lập pháp có ở cấp quốc gia nhng cơ quan lập pháp lại không có các chuyên
gia kỹ thuật chuyên sâu về lĩnh vực quản lý rủi ro thiên tai để thực thi 3 chức năng lập pháp
của hệ thống quản lý rủi ro thiên tai một cách hiệu quả và hiện nay đang ở giai đoạn mà các
chức năng này đợc phân giao cho các cơ quan quản lý hành chính, là những cơ quan không
thuộc hệ thống thẩm quyền của các cơ quan lập pháp.
4
Bảng S - 1 : Tổng hợp các chức năng chính cần phải có và đã có trong hệ thống của Việt
Nam

Các chức năng
điều phối chung
Các cơ quan
cấp trung ơng

c) Bộ Tài chính
a) Sở Tài chính
b) Sở Tài chính
c) Sở Tài chính
1.1.4. Xác định cơ quan chịu trách nhiệm
bảo hiểm rủi ro thiên tai (Ai sẽ đứng ra
bảo hiểm)
Có hệ thống bảo hiểm
nhng cha tham gia bảo
hiểm thiên tai.
Có hệ thống bảo
hiểm nhng
cha tham gia
bảo hiểm thiên
tai.
1.1.5. Giải quyết các vấn đề về đền bù và
thông tin xuyên biên giới và các công tác
cứu trợ hậu cần
Thủ tớng Chính phủ có
quyền hạn song lại không
có bộ phận trực tiếp t vấn
về chuyên môn
Chủ tịch UBND
các cấp
1.1.6. Quản lý hành chính các trách
nhiệm của Chính phủ có liên quan đến
thiên tai
a) Phân công trách nhiệm về từng loại
hình ứng cứu khẩn cấp khác nhau để đảm
bảo tính hiệu quả và các biện pháp xử lý

tỉnh,
BCHPCCCR
c) Chủ tịch
UBND cấp tỉnh,
huyện
1.2. Các chức năng lập pháp:
1.2.1. Phân công, phân cấp chức năng
Quốc hội, Uỷ ban thờng vụ Hội đòng Nhân
5
quản lý nhà nớc về quản lý giảm nhẹ rủi
ro thiên tai.
Quốc hội, Chính phủ. dân Uỷ ban
nhân dân tỉnh
và huyện
1.2.2. Xác định các chức năng và quyền
hạn còn thiếu trong công tác quản lý nhà
nớc về rủi ro thiên tai
Chính phủ, Bộ Nội vụ UBND tỉnh,
huyện
1.2.3. Giám sát việc thực hiện các quy
định của pháp luật về quản lý giảm nhẹ rủi
ro thiên tai.
Các Uỷ ban chuyên trách
của Quốc hội
Các ban chuyên
trách của
HĐND tỉnh và

trong các chơng trình giáo dục phổ thông và trong các quyết định phân bổ ngân sách cho
ngành giáo dục
Tất cả những nội dung này đều là các lĩnh vực mà Chính phủ cần u tiên (và cũng là các lĩnh
vực mà các nhà tài trợ quốc tế nên u tiên) và đòi hỏi phải có những nỗ lực lâu dài nhằm đổi
mới nhanh chóng và có hiệu quả thiết thực.

3. Các bộ, ngành hữu quan và các chức năng đặc thù ở cấp quản lý thấp hơn đối với công
tác quản lý rủi ro thiên tai

Các chức năng điều phối chung của một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai và các chức năng
chung về hiệu quả của các hệ thống quản lý Nhà nớc chính là những mối quan tâm cụ thể đặc
thù cho công tác quản lý rủi ro thiên tai. Hiện đã có các chức năng quản lý hành chính cụ thể
để thực hiện các yêu cầu khác nhau của công tác quản lý rủi ro thiên tai ở các bộ, ngành
hữu quan và ở cấp địa phơng (các chức năng quản lý hành chính của các bộ, ngành hữu quan
của cả 6 bớc trong công tác này).

Chính phủ đã nhận thức đợc các mục tiêu và đã tiến hành đào tạo cán bộ kỹ thuật nhng vẫn
còn yếu trong triển khai các khâu đo đạc, tiêu chuẩn hoá, phản hồi và trách nhiệm giải trình,
6
và đặc biệt là thực hiện các tính toán, phân định và so sánh về mặt tài chính. Trong nhiều
trờng hợp, yếu kém này phản ánh những điểm yếu mang tính hình thức trong công tác lập kế
hoạch nói chung và yếu về hiệu quả quản lý hành chính của các cơ quan Nhà nớc. Điều này
có nghĩa là những điểm yếu này mang tính hệ thống và không phải là do thiếu các chức năng
hay các luật cụ thể nào đó.

Đánh giá chi tiết theo từng bớc trong 6 bớc đợc trình bày dới đây:


hoạt động liên quan đến thiên tai có vẻ nh là vợt quá mức mà những lợi ích thu đợc từ
các hoạt động này có thể đem lại so với các lợi ích có thể đem lại nếu nh chi tiêu cho các
hoạt động phòng chống khác (ví dụ nh cho y tế chẳng hạn), trong khi đó các hoạt động
khác lại đem lại những mối lợi lớn hơn là những khoản đã chi cho các hoạt động này (ví
dụ các khoản vay để xây dựng nhà ở có điều kiện tốt hơn so với việc đầu t cho trồng trọt)
chỉ đơn giản là do cách nghĩ hiện nay mang tính tuyệt đối nhiều hơn là dựa trên những tính
toán cụ thể về lợi ích kinh tế.

Chuẩn bị và dự báo/ cảnh báoCác chức năng về chuẩn bị phòng, chống thiên tai cũng giống với các chức năng tơng tự
trong các hệ thống khác lập kế hoạch một cách hệ thống, quan trắc/giám sát theo phơng
pháp hợp lý, và thực hiện truyền thông theo cách thức nào đó để có thể chuyển hoá các hoạt
động phòng, chống thành các hành động cụ thể ngay khi cần thiết. Các hệ thống này có thể
đợc đánh giá ngắn gọn nh sau:
Xây dựng các kế hoạch ứng phó
Mặc dù công tác lập kế hoạch ứng phó đã đợc thực
hiện ở tất cả các cấp trong hệ thống của Việt Nam, nhng lại không có tính hệ thống đối
với tất cả các loại thiên tai và vai trò của các Uỷ ban khác nhau trong việc lập kế hoạch
7
cho một loại thiên tai cụ thể nào đó lại bị chồng chéo. Đồng thời, cũng cha thấy có chức
năng cụ thể nào đợc phân công cho một cơ quan cụ thể trong hệ thống có trách nhiệm
bảo vệ các tài sản chung hoặc là giảm nhẹ thiệt hại do thiên tai. Các mối quan tâm thờng
đợc tập trung vào việc bảo vệ sinh mạng con ngời .
Giám sát và dự báo các thiên tai sắp xảy ra
- Hệ thống dự báo hiện tại của Việt Nam nhìn

một vài quan sát viên lo ngại là danh mục các hoạt động cần thiết hiện đang đợc Hội chữ
thập đỏ tập trung chú ý nhiều hơn vào các thiệt hại về cơ sở vật chất có tính dài hạn hơn là
đáp ứng các nhu cầu trớc mắt của ngời dân và bảo vệ tức thời các tài sản.

Phục hồiMục tiêu chính của bớc phục hồi, khác biệt với bớc tái thiết là tạo sự khuyến khích về kinh
tế để phục hồi nhanh các chức năng cơ bản của một cộng đồng. Các bổn phận này đợc xác
định rõ trong hệ thống các văn bản luật, nhng chức năng thực sự thì lại không đợc phân
công trong hệ thống hiện hành của Việt Nam, mà chỉ đợc u tiên cho việc xây dựng lại các
cơ sở hạ tầng công cộng. Có 2 chức năng thuộc lĩnh vực này dờng nh còn cha có trong hệ
thống của Việt Nam, đó là:
Tính toán các yếu tố phát triển kinh tế của từng cộng đồng trớc và sau khi xảy ra thiên tai
và những mối tơng quan giữa chúng.
Phục hồi có kết quả đòi hỏi các cơ quan cục/vụ/viện thuộc các bộ/ngành chịu trách nhiệm
về phát triển kinh tế phải có nhiệm vụ tính toán (dự tính) các ảnh hởng tơng hỗ giữa
thiên tai (và thảm hoạ hay các trờng hợp khẩn cấp ở cấp quốc gia) với phát triển kinh tế,
trớc và sau khi xảy ra thiên tai, và đề xuất các dự án có ý nghĩa kinh tế tốt nhất để thúc
đẩy tăng trởng kinh tế trong giai đoạn phục hồi. Hiện nay cha thấy cơ quan nào trong
hệ thống của Chính phủ có các nhiệm vụ đặc thù kiểu này và các kiểu kế hoạch ứng cứu
nh thế này có tồn tại hay không và
8
Cung cấp đầu vào để tạo ngay công ăn việc làm và khuyến khích sản xuất
Dờng nh là cha có cơ quan cụ thể nào chịu trách nhiệm tổng thể về việc đảm bảo tình
trạng ổn định về sức khoẻ và tinh thần cho các nhóm cộng đồng chịu thiệt hại đang cố
gắng phục hồi sau thiên tai, hoặc giả là nhiệm vụ này đợc u tiên hay đợc gắn kết một


Báo cáo nhằm phục vụ cho nhiều đối tợng độc giả khác nhau, cả ở trong nớc và quốc tế
các nhà ra quyết định của Chính phủ, các nhà tài trợ nớc ngoài, và những độc giả quan tâm
đến việc tìm hiểu và cải thiện hệ thống quản lý rủi ro thiên tai của Việt Nam.

Do đây chỉ là nghiên cứu trong giai đoạn I và chỉ giới thiệu những phân tích và kiến nghị sẽ
tiếp tục đợc nghiên cứu kỹ hơn trong giai đoạn II, độc giả không nên dựa vào báo cáo này
nh một u tiên hàng đầu nhằm tìm ra những định hớng hành động, các giải pháp thực tế cho
những vấn đề cụ thể. Báo cáo này chỉ nhằm phát hiện và xác định những vấn đề khác nhau cần
phải chú trọng nghiên cứu, giải quyết trong giai đoạn II.

Phơng pháp nghiên cứu là phỏng vấn, quan sát và ứng dụng một phơng pháp luận khoa học
để trình bày các tiêu chuẩn và tiêu chí quốc tế trong công tác quản lý rủi ro thiên tai trong một
hệ thống hành chính.

Cần lu ý rằng năng lực thể chế của Việt Nam về quản lý thiên tai đợc xem xét dới góc độ
các khái niệm mới nhất về quản lý rủi ro thiên tai, nhng không nhất thiết phải là các hoạt
động tiên tiến nhất. Trên thực tế mọi ngời đều thống nhất cho rằng hoạt động quản lý thiên
tai ở Việt Nam phát triển hơn một số nớc đang phát triển, thậm chí hơn một số nớc phát
triển. Mặc dù vậy, nhiều hoạt động vẫn cần đợc tiếp tục hoàn thiện, đặc biệt liên quan đến
giảm thiểu rủi ro thiên tai nhằm giảm nghèo đói và bình đẳng giới cung nh đóng góp vào
phát triển bền vững ở Việt Nam.

Các đối tợng độc giả khác nhau sẽ tìm thấy ở những phần khác nhau của báo cáo này những
điểm hữu ích đáp ứng đợc những nhu cầu khác nhau của họ:

Các quan chức chính phủ của Việt Nam hiện đang làm việc trong lĩnh vực quản lý
thiên tai, là những ngời am hiểu tờng tận hệ thống hành chính của Việt Nam, nên
xem báo cáo này nh một bản trình bày những hệ thống quốc tế mới nhất. Các hệ
thống này tiếp cận quản lý rủi ro thiên tai nh một hoạt động phát triển có chú trọng

việc trong một ngành nào đó thuộc hệ thống này, thì đây có lẽ là cơ hội đầu tiên giúp
họ có đợc cái nhìn tổng thể về toàn bộ hệ thống trong một khung cảnh chung.

Để xác định những lĩnh vực công tác cần phải tăng cờng thể chế, mục tiêu của báo cáo này là
xới lên những vấn đề cần thảo luận thông qua một quá trình hợp tác giữa các bên liên quan và
xem xét những kinh nghiệm quốc tế.

Các độc giả cần lu ý rằng nghiên cứu này chỉ tập trung vào các cơ chế thể chế, pháp chế và
quản lý hành chính, là một phần chức năng quản lý rủi ro thiên tai ở Việt Nam và mức độ
phát triển của các cơ chế này. Một nghiên cứu về các cơ chế quản lý hành chính khác với
nghiên cứu về các điểm mạnh về kỹ thuật. Nhìn chung, trong khi hệ thống quản lý thiên tai
của Việt Nam về mặt kỹ thuật hoạt động đặc biệt tốt thì trái lại hệ thống quản lý rủi ro thiên
tai của Việt Nam lại còn yếu về mặt quản lý hành chính và thiếu tính linh hoạt để có thể đáp
ứng đợc các nhu cầu trong tơng lai. Cách tiếp cận về luật pháp khác với các cách tiếp cận
khác mà trong đó nó tính đến năng lực và khả năng linh hoạt của bản thân hệ thống để có thể
đáp ứng đợc những nhu cầu đặc biệt thông qua điều phối các nguồn lực, thông tin và kỹ
năng.

Năng lực trong nghiên cứu này không nhằm vào một khả năng cụ thể để giải quyết các đợt
thiên tai cụ thể trong một thời điểm cụ thể nào đó là bởi vì khả năng này luôn luôn biến đổi và
sẽ thay đổi cùng với các quyết định về chính sách và sức mạnh của từng cá nhân và tính năng
động, kỹ năng kỹ thuật của họ. Thay vì thế, báo cáo tập trung vào năng lực của toàn bộ hệ
thống quản lý hành chính nhằm dự tính, nhận diện và ứng phó kịp thời với thiên tai và quy mô
tổng thể của những thiệt hại tiềm tàng mà chúng có khả năng gây ra theo các phơng thức
hiệu quả và phù hợp về văn hoá. Những đánh giá về năng lực hành chính dựa trên đánh giá về
cơ cấu tổ chức, các chức năng, nhiệm vụ của các cục/vụ và mối quan hệ cũng nh khả năng
điều phối hiệu quả giữa các cơ quan này. Thiên tai luôn biến động và công tác quản lý rủi ro
thiên tai là một quá trình chuẩn bị, dự báo, chia sẻ thông tin và ứng phó mang tính dài hạn.
Năng lực quản lý rủi ro và ứng phó với thiên tai của các cơ quan phụ thuộc vào cách thức tổ
chức, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan và các cơ chế khuyến khích và quyền hạn mà họ có
12
Tổng quan chung

Hệ thống quản lý rủi ro thiên tai

Về mặt trách nhiệm, hệ thống quản lý rủi ro thiên tai có 6 loại hình chức năng quản lý hành
chính khác nhau mà nói chung là có thể đại diện cho 6 bớc của quy trình quản lý rủi ro
thiên tai (phòng ngừa và giảm nhẹ; chuẩn bị và dự báo/cảnh báo; ứng cứu; cứu trợ; phục hồi và
tái thiết). Đồng thời, từng bớc trong 6 khâu này cũng có những yêu cầu quản lý hành chính
nhất định và cũng có thể là những yêu cầu chung cho cả các bớc khác nữa; để điều phối toàn
bộ hệ thống (ở cấp cao nhất) và để đảm bảo chắc chắn tất cả các chức năng đều có khả năng
thực thi đợc và có thể triển khai đợc (nhìn chung buộc phải có luật và các cơ quan Chính
phủ trong bất kỳ một hệ thống quản lý hành chính nào).

Về phơng diện trật tự hành chính trong tổ chức các hoạt động thì có nhiều phần hay cấp độ
khác nhau mà tất cả đều có vai trò đặc biệt quan trọng trong cơ cấu tổ chức của một hệ thống
quản lý rủi ro thiên tai: điều phối hệ thống (ở cấp cao nhất), đảm bảo các chức năng có khả
năng thực thi đợc và đợc triển khai, và đảm bảo các chức năng liên quan của cả 6 bớc có
trong hệ thống quản lý rủi ro thiên tai.

Cách thức rõ ràng nhất để có thể đánh giá đợc những điểm mạnh và điểm yếu của hệ thống
quản lý rủi ro thiên tai của Việt Nam là tóm lợc các phơng thức cần phải triển khai 3 mảng
công tác và so sánh chúng với hệ thống hiện có ở Việt Nam và lắp ráp với 6 khâu trong khuôn
khổ hệ thống này. Các mảng công tác này cũng phải phù hợp với các cấp độ quản lý khác
nhau, từ cấp cao nhất đến các cấp bộ/ngành.

Trách nhiệm quản lý rủi ro thiên tai của các cơ quan điều phối: Các nhân tố chung
của một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai (ở cấp nhà nớc cao nhất, với các trách

Báo cáo này tuân thủ theo logic này từ các hoạt động điều phối cấp cao nhất đến các mối quan
tâm chung của hệ thống quản lý hành chính và các chức năng cụ thể của từng bớc trong công
tác quản lý rủi ro thiên tai.

Về bối cảnh chung của lịch sử phát triển khung thể chế quản lý hành chính về quản lý rủi ro
thiên tai ở Việt Nam (mà chủ yếu là quản lý rủi ro thiên tai do quan điểm về quản lý rủi ro
thiên tai còn cha đợc lồng ghép đầy đủ trong các hệ thống quản lý của Việt Nam) xem Phụ
lục I.

14
Các quan điểm mới và thuật ngữ 1. "Hệ thống quản lý rủi ro thiên tai" ở bất kỳ một nớc nào không thực sự (và cũng
không nhất thiết) là "một hệ thống". Nó là một tập hợp các quá trình và chức năng
thuộc nhiều ngành khác nhau của Chính phủ.

Cố gắng để thiết lập một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai là một nhiệm vụ bất khả thi. Nó
cũng có vẻ giống nh việc cố gắng thiết lập một hệ thống phát triển tuổi ấu thơ hoặc một hệ
thống năng suất kinh tế. Sẽ không có cơ quan Chính phủ nào thiết lập các hệ thống kiểu nh
vậy, bởi vì thiên tai, tuổi ấu thơ hay năng suất kinh tế, tất cả đều đòi hỏi nhiều chức năng khác

các chức năng cần thiết chính là các quá trình quy hoạch nhằm giao chức năng một cách rõ
ràng cho các cơ quan khác nhau trong hệ thống hiện hành đủ để mỗi cơ quan nhận lấy trách
nhiệm nh là một phần các chức năng hoạt động chung của mình.

2. Quản lý rủi ro thiên tai là một hoạt động phát triển, nh là một phần của quy hoạch
phát triển chung nhng không phải là một hệ thống riêng rẽ. Đó là do tiền tiết kiệm
đợc nhờ việc giảm thiểu khả năng tổn hại và thiệt hại do thiên tai thông qua công tác
lập kế hoạch và đầu t tốt cũng chính là tiền mang lại cho nguồn thu tài chính của quốc
gia.

Quản lý rủi ro thiên tai, chỉ đơn giản là một hoạt động đợc thiết kế nhằm nâng cao năng suất
của cả nớc, và bất kể một dự án quản lý rủi ro thiên tai nào cũng có thể đợc đánh giá giống
15
nh các dự án đầu t phát triển. Sự khác biệt là ở chỗ các lợi ích thu đợc từ quản lý rủi ro
thiên tai thờng đợc tính gộp chung và diễn ra trong một giai đoạn nhất định, phần nhiều
giống nh chi tiêu cho dinh dỡng, giáo dục và phòng bệnh. Một quyết định đầu t cho việc
mua hạt giống có thể đem lại lợi ích tức thì cho hầu hết những ngời sử dụng đầu t, trong khi
đó đầu t cho quản lý rủi ro thiên tai sẽ chỉ đem lại những lợi ích chung trong một thời gian
dài, đối với một số ngời sử dụng này thì có thể thu lợi trong năm nay nhng với một số khác
lại có thể thu lợi trong một vài năm nữa.

3. Quản lý thiên tai không phải là quản lý các loại thiên tai mà là quản lý rủi ro của các
thiên tai (hay Quản lý rủi ro thiên tai)

Các phơng pháp hiện đại để đơng đầu với thiên tai thờng chú trọng tới các hoạt động lập
kế hoạch dự báo nguy cơ và ớc tính thiệt hại tiềm tàng của từng loại rủi ro và tìm cách giảm
thiểu những thiệt hại tiềm tàng này bằng cách quản lý rủi ro, chứ không phải là chỉ tập trung

trong quá trình quy hoạch.

Các hoạt động xây dựng đờng cao tốc và nhà cửa ở những khu vực thấp trũng không thể gây
ra ma, nhng chúng lại có khả năng cản trở dòng chảy và do đó gây nên lụt lội. Hiển nhiên là
thiên tai luôn luôn là kết quả của các nguy cơ có mối quan hệ tơng tác với con ngời và các
công trình kiến trúc do con ngời tạo nên. Hoạt động của con ngời thực sự có khả năng biến
đổi các mối hiểm hoạ hay khả năng tổn thơng và do đó làm tăng khả năng xảy ra thiên tai.
Trong công tác quản lý rủi ro thiên tai, cần phải xem xét kiểu phản hồi này.

Ví dụ nh, việc mở rộng các cánh đồng lúa sang cả các khu đất thờng bị ngập nớc ở vùng
Đồng bằng sông Cửu Long trong 3 thập kỷ vừa qua và việc tái định c của nhiều hộ gia đình
16
tới lập nghiệp ở vùng kinh tế mới, đắp bờ bao, xây dụng đờng xá đã làm giảm đáng kể khả
năng tiêu thoát nớc và đã góp phần làm cho nạn ngập lụt diễn ra ngày càng nhiều hơn, phổ
biến hơn và kéo dài hơn ở vùng này. Diễn biến này đã làm tăng tính rủi ro thiên tai trên một
vùng rộng lớn và có tầm quan trọng về mặt kinh tế. Tơng tự nh vậy, các tuyến đờng bộ
nông thôn có thể đem lại lợi ích cho các cộng đồng nông nghiệp bằng cách kết nối họ với các
trung tâm kinh tế, nhng việc xây dựng các tuyến đờng bộ không gắn kết chặt chẽ với quy
hoạch phòng lũ chung nh hiện nay thì lại cản trở việc tiêu thoát nớc lũ, do đó sẽ kéo dài thời
gian bị ngập lũ ở một số cộng đồng (cũng có khả năng xảy ra ở cả các cộng đồng khác) và đe
doạ làm mất các nguồn sinh kế của họ. Những kiểu rủi ro thiên tai này cũng cần đợc xem xét
và đa vào tính toán trong quá trình quy hoạch phát triển kinh tế.

17

suất mà thiệt hại có khả năng xảy ra từ nguy cơ đó bởi vì không có khả năng chống chọi lại).
Khi nói về rủi ro, ngời ta thực sự bàn về xác suất mà nguy cơ chắc chắn xảy ra và gây ra thiệt
hại.

Sáu bớc" trong quản lý rủi ro thiên tai:

Các nhiệm vụ, chức năng và phận sự khác nhau cần phải thực hiện trong quản lý rủi ro thiên
tai sẽ tuân theo 6 bớc (đôi khi là 5 bớc nếu nh 2 trong số đó hợp nhất làm 1). Các bớc này
là:

1) Phòng ngừa và giảm nhẹ
2) Chuẩn bị và dự báo/cảnh báo
3) ứ
ng cứu và 4) Cứu trợ (thờng hợp nhất thành 1)
5) Phục hồi
6) Xây dựng lại (tái thiết)

"Phòng ngừa" là hoạt động nhằm tránh những tác động xấu và những thiệt hại liên quan đến
môi trờng, công nghệ và sinh học.

"Giảm nhẹ" là những biện pháp có tổ chức hoặc không có tổ chức thựchiện nhằm giảm tác
động xấu từ thiên tai, sự xuống cấp môi trờng và thiệt hại liên quan đến công nghệ.

18
"Chuẩn bị và dự báo/cảnh báo" là những hoạt động và biện pháp đợc thực hiện sớm nhằm đạt
đợc sự ứng cứu có hiệu quả đối với những tác động của thiện tai, bao gồm bảo hiểm một cách
kịp thời, cảnh báo sớm có hiệu quả và di dời tạm thời ngời và của cải ra khỏi nơi nguy hiểm.

phủ hoạt động có hiệu quả phải xem các cán bộ Nhà nớc nh những nô bộc của ngời dân,
đợc giao hoàn thành các mục tiêu đặc biệt tuỳ theo năng lực và chuyên môn của họ.

Nhiệm vụ
của một cơ quan thực sự chính là tuyên bố về mục tiêu và trình bày các minh chứng
để đạt đợc các mục tiêu đó. Một nhiệm vụ cụ thể hơn một mục tiêu bởi vì nó xác định rõ
những minh chứng cụ thể lý giải tại sao một cơ quan cụ thể nào đó của Chính phủ đang giải
quyết những vấn đề nhất định.

Cần phải xác định rất rõ vai trò giải quyết các vấn đề ở cấp quốc gia hoặc là vai trò đem lại
các lợi ích quốc gia của các cơ quan thuộc bộ máy Chính phủ. Điều này khác với việc xác
đinh một bổn phận hoặc là đề ra một mục tiêu cho một cơ quan nào đó thuộc Chính phủ hay
chỉ đơn thuần là xác định một cơ quan theo một lĩnh vực/ngành. Các Uỷ ban khác nhau của
Chính phủ về ngăn ngừa thiên tai có cùng một nhiệm vụ đợc quy định rõ là ngăn ngừa. Khi
xem xét đánh giá xem liệu một hệ thống quản lý hành chính có làm việc tốt không, dờng nh
ngời ta cần phải xác định liệu loại hình nhiệm vụ này đã đợc quy định một cách đúng đắn
cha để có thể giải quyết vấn đề hoặc đem lại lợi ích và liệu nó có phù hợp với các mục tiêu
chung lớn hơn của Bộ/ngành mà cơ quan đó trực thuộc hay các mục tiêu cụ thể của các đơn vị
trực thuộc nó. Ví dụ nh, nếu nhiệm vụ là ngăn ngừa thiên tai thì nó có thể sẽ có nghĩa là
làm biến đổi môi trờng. Nếu nhiệm vụ là giảm thiểu rủi ro thiên tai thì có vẻ nh rõ ràng
hơn, nhng thế thì các hợp phần khác của nhiệm vụ, có liên quan đến nguy cơ thiệt hại và tính
dễ bị tổn thơng cũng phải đợc xác định và phân công rõ ràng, với các chức năng đợc sắp
xếp hợp lý.

Trớc hết, sức mạnh của quan điểm này là ở chỗ nó xác định rõ ràng cho các công chức làm
việc ở một cơ quan cụ thể nào đó của Chính phủ đâu là mục tiêu mà họ cần phải đạt đợc.
Thay vì chỉ thi hành các chức năng, thực hiện các bổn phận và chờ đợi các biện pháp do cấp
trên đa ra theo các mục tiêu kế hoạch hàng năm. Quan điểm tổ chức này làm cho việc đánh
giá kết quả hoạt động rõ ràng hơn. Các công chức đợc giao nhiệm vụ thấy rằng họ có một
mục tiêu nào đó để phấn đấu đạt đợc thay vì tự mò mẫm tìm hiểu trong một lĩnh vực hay một


Các chức năng là những cấu thành của nhiệm vụ.

Cũng nh các nhiệm vụ, các chức năng là những hoạt động của Chính phủ đợc thiết kế để
giải quyết một vấn đề hay để mang lại lợi ích cho đất nớc, nhng chúng lại khác với nhiệm
vụ ở chỗ là chúng giải quyết một phần cụ thể của một vấn đề hay đem lại một tập hợp các lợi
ích cụ thể trong khuôn khổ những lợi ích chung của một ngành nào đó đóng góp cho đất nớc.

Điểm khác để phân biệt giữa một chức năng với các bổn phận và các loại hình kỹ năng là
chức năng là tuyên bố có tính chung chung, nó không xác định những công việc hay những
hoạt động cụ thể. Đó là vì một chức năng có thể sẽ đòi hỏi nhiều kỹ năng và hoạt động khác
nhau theo từng thời kỳ do các vấn đề hay là các nhu cầu biến động. Nh vậy thì các bổn
phận đợc đòi hỏi để đáp ứng các nhu cầu của ngời dân có thể rất khác nhau trong từng thời
kỳ, nhng chức năng chung thì vẫn nh nhau.

Một tuyên bố chức năng tốt phải đáp ứng đợc 3 tiêu chí sau:
1. Không chịu tác động của thời gian (có nghĩa là có thể đợc tuyên bố theo cùng một kiểu
không cần phải sửa đổi trong nhiều thập kỷ).
2. Kết quả thực thi một chức năng phải có khả năng đánh giá đợc bằng cách tính toán các
kết quả hay các chỉ số cụ thể. Phải có khả năng tính toán đợc chi phí lợi ích của các
khoản chi tiêu của Chính phủ theo các chỉ số này.
3. Các chức năng chính là các tuyên bố chung về một loại hình quan hệ giữa ngời dân với
một cơ quan của Chính phủ, mà theo đó cơ quan này phải theo đuổi một mục tiêu chung
và phải đem lại lợi ích.

Nếu các chức năng đợc soạn thảo một cách hợp lý, thì sẽ ít phải liên tục soạn thảo các văn
bản pháp luật mới để thay thế các tiêu chuẩn hay để chuyển hớng chú trọng sang một vấn đề
mới. Mà tất cả sẽ diễn ra một cách tự nhiên trong chính bản thân hệ thống!

Điều thực sự cần thiết đối với báo cáo này và đối với các nỗ lực cải cách hành chính đang tiến