6
CƠ SỞ KHOA HỌC CHO PHÁT TRIỂN VÙNG TRONG BỐI CẢNH HỘI NHẬP QUỐC TẾ CỦA VIỆT NAM
MỘT VÀI SUY NGHĨ VỀ CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN VÙNG
Ở VIỆT NAM NHÌN TỪ CÁCH TIẾP CẬN
CỦA BÁO CÁO PHÁT TRIỂN THẾ GIỚI 2009
TS. Trương Thị Kim Chuyên
Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn TP.HCM
Sự phát triển của các quốc gia không mang lại sự thịnh vượng kinh
tế cho tất cả các vùng cùng một lúc, thực tế cho thấy thị trường chỉ ưu
đãi một số vùng. Do đó, các quốc gia thành công về kinh tế vừa phải tạo
điều kiện thuận lợi cho sự tập trung hóa vừa phải đề ra các chính sách
để mức sống giữa các vùng đồng đều hơn.
Báo cáo Phát triển Thế giới 2009 với tiêu đề Tái định dạng Địa kinh tế
đã đưa ra một cách tiếp cận mới nhằm định dạng lại khung tranh luận
trong chính sách phát triển vùng về đô thị hoá, phát triển lãnh thổ và
hội nhập vùng. Trong đó ba khía cạnh của phát triển vùng bao gồm mật
độ, khoảng cách, sự chia cắt; cùng với các tác lực thị trường là sự tích
tụ, di cư và chuyên môn hoá cũng như các công cụ liên quan đến phát
triển đô thị, phát triển lãnh thổ và hội nhập vùng tương ứng với ba cấp
độ địa phương, quốc gia và quốc tế được phân tích và minh họa bằng
các ví dụ cụ thể của các vùng, quốc gia trên toàn thế giới.
Dựa trên cơ sở đó, bài viết này sẽ trình bày, hệ thống hóa cách tiếp
cận trên, so sánh với cách tiếp cận theo kiểu địa lý truyền thống.Trên cơ
sở đó nhìn nhận lại một số chính sách phát triển vùng, đặc biệt các chính
sách liên quan đến sự phát triển của các vùng tụt hậu ở Việt Nam.
1. Một cách tiếp cận mới trong việc nghiên cứu về chính sách phát
triển vùng
Qua sơ đồ tổng hợp các yếu tố, các tác lực thị trường và các chính
sách ở ba cấp độ địa lý, Báo cáo Phát triển Thế giới 2009 đã đưa ra một
cách tiếp cận mới trong việc nghiên cứu phân tích thực trạng của vùng
cũng như chính sách phát triển vùng.

hình là ở các nước đang phát triển.
Báo cáo cho rằng chính sách để giải quyết được vấn đề liên quan đến
mật độ là phải nỗ lực cải thiện dịch vụ công ở nông thôn, làm cho mật
độ trở nên hợp lý để khai thác được các tác lực thị trường nhằm khuyến
khích sự tập trung hoá ở các vùng.
Khoảng cách (Distance) biểu hiện các chi phí để đến được những nơi
có mật độ kinh tế cao nhằm ám chỉ sự di chuyển dễ dàng hoặc khó khăn
của hàng hoá, dịch vụ, lao động, vốn, thông tin và ý tưởng. Đối với
thương mại và dịch vụ, khoảng cách liên quan đến thời gian và chi phí
tài chính. Trong sự dịch chuyển lao động, khoảng cách có thể bao hàm
“chi phí tinh thần” vì cư dân phải xa rời nơi ở thân quen. Rõ ràng, báo
cáo đã chú ý đến khoảng cách tương đối thay vì khoảng cách tuyệt đối.
Khoảng cách đến nơi có mật độ cao ảnh hưởng đến hầu hết các hoạt
động có mối quan hệ tương tác theo không gian. Vì thế, khoảng cách
quá xa là nguyên nhân dẫn đến thu nhập bình quân theo đầu người,
năng suất lao động và tiền lương thấp. Thêm nữa, những rào cản do con
người tạo ra, kể cả chính sách cũng làm tăng khoảng cách (ví dụ điển
hình là các trạm thu phí giao thông…). Ngoài ra, chất lượng cơ sở hạ
tầng cùng với phương tiện giao thông sẵn có ảnh hưởng rất nhiều đến
khoảng cách kinh tế giữa các địa điểm có cùng khoảng cách tuyệt đối.
Báo cáo cũng đã chỉ ra rằng nhiều vùng có khoảng cách lớn đến nơi
có mật độ cao thường là vùng tụt hậu không thể thu hút đầu tư và lao
động. Hơn nữa, vùng tụt hậu thường là nơi sinh sống của nhiều dân
tộc thiểu số nên càng dễ gia tăng thêm tình trạng căng thẳng, có thể dẫn
đến những xung đột. Sự khác biệt về ngôn ngữ, tôn giáo, sắc tộc cũng
có thể là trở ngại lớn cho sự di cư từ các vùng này.
8
Trương Thị Kim Chuyên
Vấn đề vùng nghèo và người nghèo cũng được phân biệt trong báo
cáo. Các chuyên gia của Ngân hàng Thế giới lập luận rằng các vùng tụt

sự chia cắt trong phạm vi quốc gia thường ít (trừ một số nước). Ở phạm
vi quốc tế, sự chia cắt lại là yếu tố quan trọng nhất.
Một vài suy nghĩ về chính sách phát triển vùng ở Việt Nam
9
10
Trương Thị Kim Chuyên
Phân tích ba khía cạnh ‑ mật độ, khoảng cách và sự chia cắt ‑ đã giúp
chúng ta gợi nhớ tới hình ảnh tương ứng ‑ địa nhân lực, địa vật chất và địa
chính trị‑xã hội. Điều này giúp các quốc gia xác định các tác lực thị trường
chính và những chính sách phù hợp tương ứng với ba cấp độ địa lý.
Báo cáo Phát triển Thế giới 2009 cho rằng sự chuyển đổi của ba khía
cạnh địa kinh tế trên là then chốt cho sự phát triển và cần được khuyến
khích. Mật độ, khoảng cách và sự chia cắt của một vùng đã thể hiện và
minh họa tốt nhất điều kiện tiếp cận thị trường của vùng đó ‑ xác định “ở
đâu” hoạt động kinh tế có thể phát triển. Vì thế, ba vấn đề cần được quan
tâm và giải quyết là i) mật độ thấp gắn với lực tích tụ yếu; ii) khoảng cách
xa làm tăng chi phí vận chuyển và giảm tính cơ động của các yếu tố sản
xuất và iii) sự chia cắt sâu sắc làm cản trở hoặc tăng chi phí vận chuyển.
1.2. Ba tác lực thị trường: sự tích tụ, di cư và chuyên môn hóa
Để hoạch định chính sách vùng trên cơ sở ba yếu tố đã phân tích
trên, chính phủ có thể thúc đẩy các tác lực thị trường nhằm tạo ra sự tập
trung hoá và giảm sự chênh lệch về mức sống.
Tính kinh tế nhờ sự tích tụ
Tính kinh tế nhờ sự tích tụ được tăng cường theo mật độ và suy yếu
theo khoảng cách. Điều này có thể giải thích vì sao người dân thường
chọn nơi có mật độ cao và chấp nhận trả giá để đến được vùng giàu có
hơn. Do đó, số lượng người nghèo ở những vùng dẫn đầu thường đông
đúc hơn vùng nghèo.
Trên thực tế, các doanh nghiệp (DN) có nhiều lí do để phân bố gần
nhau. Một là các DN có thể chia sẻ khả năng tiếp cận đầu vào. Hai là lao

vì các lí do sai lầm”
1
. Nếu sự di cư vì thiếu các dịch vụ công thì sẽ làm tăng
chi phí tắc nghẽn ở các thành phố. Vì thế, chính phủ cần cung cấp các dịch
vụ giáo dục, y tế và các dịch vụ xã hội tại các vùng tụt hậu tốt hơn.
Khi đề cập đến sự di cư quốc tế, báo cáo lưu ý lực lượng lao động
lành nghề không “mất đi” mà chỉ “luân chuyển” giữa các quốc gia,
không nên xem xét dưới khía cạnh “được – mất”. Do đó, chính phủ cần
khuyến khích sự đóng góp kinh tế tại quê nhà, và tạo điều kiện cho họ
vẫn giữ được quyền công dân và đáp ứng nguyện vọng tái định cư.
Chuyên môn hóa và chi phí vận tải
Ngày nay, sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật và công nghệ đem lại
nhiều lợi ích cho thế giới. Trong đó, ngành vận tải đã cắt giảm được chi
1. Ngân hàng Thế giới (2009), Tái định dạng địa kinh tế, Nxb Văn hoá Thông tin, Hà
Nội, tr. 218.
Một vài suy nghĩ về chính sách phát triển vùng ở Việt Nam
11
phí và đẩy nhanh tốc độ vận chuyển. Việc giảm chi phí vận tải đồng
nghĩa với việc tập trung sản xuất theo vùng lớn hơn, tạo điều kiện thuận
lợi để phối hợp các mạng lưới sản xuất quốc tế, tăng sự giao thương
giữa các nước láng giềng và sự tập trung thương mại giữa các vùng
trong nước.
Báo cáo cho rằng cần phải ưu tiên cho hai chính sách i) giảm tác động
tiêu cực trong ngành vận tải (như tắc nghẽn, khí thải, ô nhiễm, tai nạn, )
ii) cải thiện điều kiện thúc đẩy thương mại và phối hợp theo vùng. Hai
yếu tố này sẽ thúc đẩy các tác lực từ sự tích tụ và đôi khi mang lại nhiều
kết quả hơn là chỉ chú ý đầu tư vào cơ sở hạ tầng.
1.3. Ba vấn đề trong chính sách: đô thị hóa, phát triển lãnh thổ
và hội nhập vùng
Vấn đề đô thị hóa

các cơ sở hạ tầng kết nối không gian. Nếu giữa các vùng có sự chia cắt
về ngôn ngữ, chính trị, tôn giáo hay sắc tộc, có thể phải cần thêm các cơ
chế khuyến khích. Tuy nhiên, nếu không có thể chế và cơ sở hạ tầng thì
cơ chế khuyến khích sẽ khó thành công và rất tốn kém.
Đối với thể chế và chính sách, việc phân bổ nguồn lực cho địa
phương trước tiên có thể dựa vào đầu vào, sau đó dựa vào các kết quả
tác động. Đối với cơ sở hạ tầng, các quyết định quy hoạch phải có chính
quyền địa phương tham gia. Đối với các cơ chế khuyến khích, trung
ương chỉ đạo nhưng việc thực hiện cụ thể phải do địa phương quyết
định. Tuy nhiên, các biện pháp “phi vùng” như đánh thuế thu nhập luỹ
tiến, an sinh xã hội và phúc lợi thất nghiệp cũng vô cùng quan trọng.
Vấn đề hội nhập vùng
Có ba công cụ chính sách có thể sử dụng để hội nhập vùng và cũng
là công cụ hỗ trợ cho sự hội nhập toàn cầu:
Hợp tác thể chế, chính sách để giải quyết vấn đề cần sự phối hợp trong
phạm vi liên vùng/liên quốc gia và thúc đẩy hiệu quả kinh tế nhờ qui mô.
Cơ sở hạ tầng khu vực, thường là liên kết chiến lược giữa các
vùng/khu vực lân cận với các thị trường dẫn đầu thế giới, và có thể làm
giảm chi phí vận chuyển.
Các cơ chế khuyến khích có điều phối bao gồm tất cả các bên liên
quan, những yếu tố có thể thúc đẩy sự di chuyển và hội tụ mức sống
giữa các vùng dẫn đầu và vùng tụt hậu trong khu vực lân cận.
2. So sánh cách tiếp cận mới và cách tiếp cận truyền thống
Dựa trên cách tiếp cận và phân tích mới về khung tranh luận cho
chính sách phát triển vùng, chúng tôi bước đầu đưa ra một khung so
Một vài suy nghĩ về chính sách phát triển vùng ở Việt Nam
13
sánh cách tiếp cận mới và cách tiếp cận địa lý truyền thống. Từ đó có thể
lí giải vì sao nhiều chính sách phát triển cho những vùng nghèo trong
những năm qua không mang lại nhiều hiệu quả và lãng phí. Trên cơ sở

phép di cư.
- Khoảng cách thường ám chỉ
chiều dài giữa hai địa điểm
(khoảng cách tuyệt đối).
- Chưa quan tâm đến khía
cạnh kinh tế và chi phí tinh
thần.
- Tập trung chính sách phát
triển cơ sở hạ tầng để kết
nối.
3. Sự chia cắt - Sự chia cắt diễn ra khi các đường
biên giới giữa các quốc gia
không được quản lí tốt.
- Giữa các vùng trong quốc gia, sự
chia cắt diễn ra khi có sự phân
hóa sâu sắc về văn hoá, ngôn
ngữ, sắc tộc và tôn giáo.
- Kết hợp cả ba công cụ: thể chế,
cơ sở hạ tầng và cơ chế khuyến
khích có mục tiêu rõ ràng.
- Sự chia cắt thường xem xét
giữa vùng phát triển và
vùng nghèo.
- Vùng cao, vùng sâu, vùng xa
xem là vùng bị chia cắt.
- Các công cụ chính sách
thường dàn trải và ít mục
tiêu.
14
Trương Thị Kim Chuyên

II) Cải thiện điều kiện thúc đẩy
thương mại và phối hợp theo
vùng hơn là chỉ chú ý đầu tư vào
cơ sở hạ tầng.
- Chú ý nhiều đến phát triển
cơ sở hạ tầng.
- Chưa chú ý nhiều đến các
tiêu cực trong ngành vận tải.
Ba vấn đề trong chính sách
7. Vấn đề đô thị hoá - Chính sách cho đô thị hóa giải
quyết trên nhiều cực khác nhau.
Không đơn giản hóa thành hai
cực là nông thôn và thành thị.
- Quan trọng nhất là các chính
sách về quản lí đất đai.
- Vấn đề đô thị hóa thường
chỉ được chú trọng ở các khu
vực đô thị lớn, chưa quan
tâm đến vùng nông thôn và
các vùng chuyển tiếp từ
nông thôn sang thành thị.
- Các chính sách về quản lí
đất đai chưa được chú trọng
dẫn đến nhiều mâu thuẫn
trong vấn đề đền bù giải tỏa
và vấn đề nhà ở giá rẻ cho
dân nhập cư.
8. Vấn đề phát triển
lãnh thổ
- Giải quyết vấn đề phát triển lãnh

. Tuy nhiên, Báo cáo Phát triển Thế giới 2009 đã chỉ ra rằng
vùng nghèo khác với nơi có nhiều người nghèo bởi vì vùng nghèo chưa
hẳn đã có nhiều người nghèo sinh sống vì người nghèo có nhiều lí do
để di chuyển khỏi nơi nghèo. Ví dụ tỉ lệ nghèo tại TP. Hồ Chí Minh thấp
hơn so với các tỉnh thành khác nhưng số lượng người nghèo cao và vẫn
còn đang tiếp tục thu hút một số lượng lớn người nghèo từ các vùng
khác đến sinh sống. Do đó, các chương trình, dự án có tính chất can thiệp
và hỗ trợ cần tránh dàn trải và xác định các nhóm mục tiêu cụ thể nhằm
hạn chế lãng phí.
v Các chính sách trong hội nhập vùng thường hay chỉ đề cập đến
hai cực là thành thị và nông thôn. Nhưng trên thực tế, sự phân chia các
vùng còn phức tạp hơn rất nhiều. Trong nông thôn còn có các làng, xã
và trong khu vực thành thị còn có thị trấn, thành phố cấp hai, thành phố
lớn, siêu đô thị… Do đó, nếu chỉ đơn giản hoá thành hai cực là nông
thôn và thành thị thì các chính sách sẽ không bám sát được sự phân hoá
từ vùng nông thôn chuyển tiếp lên thành thị. Điều này cũng đúng khi
xem xét bên trong mỗi đô thị, vì mỗi đô thị đều có sự phân hoá khác
nhau từ khu ổ chuột, khu vực còn hoạt động nông nghiệp đến khu vực
trung tâm phát triển. Tp. Hồ Chí Minh là một thành phố điển hình thể
hiện sự đa dạng của việc chênh lệch mức sống và các chính sách an sinh
xã hội bên trong đô thị này
2
. Các thống kê cho thấy mức sống của cư
dân thành phố này khác nhau một cách rõ rệt theo các khu vực. Căn cứ
theo khu vực sinh sống thì khu vực nông thôn của Tp. Hồ Chí Minh
1. TTXVN (18/09/2008), Ổn định đời sống cho người nghèo, vùng nghèo,
hp://tintuc.xalo.vn/00‑390436951/
on_dinh_doi_song_cho_nguoi_ngheo_vung_ngheo.html
2. Tình hình nghèo tại TP. Hồ Chí Minh, hp://www.cep.org.vn/?page=poverty_hcm
16

[5] Ngân hàng Thế giới (2009), Tái định dạng địa kinh tế, Nxb Văn hoá Thông
tin, Hà Nội.
[6] Nguyễn Tiến Dũng (2009), Kinh tế và chính sách phát triển vùng, Nxb Đại
học Kinh tế Quốc dân.
Một vài suy nghĩ về chính sách phát triển vùng ở Việt Nam
17
[7] Quốc Lâm (1/1/2009), Để xoá đói giảm nghèo bền vững,
www.baodienbienphu .info .vn/NewsDetail.asp?Catid=4&NewsId=39290
[8] Quỹ trợ vốn cho người nghèo tự tạo việc làm, www.cep.org.vn.
[9] Tổng Cục Thống kê (2006), Kết quả Khảo sát mức sống hộ gia đình năm
2006, Nxb Thống kê.
[10] Tổng Cục Thống kê Việt Nam, .
[11] Trương Thị Kim Chuyên, Châu Ngọc Thái (2004), Chênh lệch vùng ở
Việt Nam, qua một số so sánh giữa ba vùng kinh tế trọng điểm, Hội thảo
vùng kinh tế trọng điểm phía Nam: những vấn đề kinh tế ‑ văn hoá – xã hội.
Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn TPHCM.
[12] World Bank (2009), World Development Reports 2009, Reshaping
Economic Geography in East Asia.
[13] Xuân Linh (20/11/2008), WB: Việt Nam phải có kế hoạch phát triển vùng
tốt,
18
Trương Thị Kim Chuyên