BỘ GIÁO DỤC VÀ ðÀO TẠO

TRƯỜNG ðẠI HỌC NÔNG NGHIỆP HÀ NỘI

HOÀNG THỊ VÂN

ðÁNH GIÁ QUẢN LÝ VÀ THỰC HIỆN DỰ ÁN “PHÁT
TRIỂN NÔNG THÔN TỔNG HỢP MIỀN TRUNG”
TẠI TỈNH THANH HOÁ

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Chuyên ngành

: KINH TẾ NÔNG NGHIỆP

Mã số

: 60.31.10

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. NGUYỄN VĂN SONG

HÀ NỘI – 2012


LỜI CAM ðOAN

Tôi xin cam ñoan rằng:
Số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là hoàn toàn trung
thực và chưa từng ñược sử dụng hoặc công bố trong bất kỳ công trình nào
khác.


ii


MỤC LỤC

Lời cam ñoan

i

Lời cảm ơn

ii

Mục lục

iii

Danh mục chữ viết tắt

vi

Danh mục bảng biểu

viii

Danh mục sơ ñồ

x


1.3

ðối tượng và phạm vi nghiên cứu

2

1.3.1

ðối tượng nghiên cứu

2

1.3.2

Phạm vi nghiên cứu

3

2.

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN

4

2.1

Cơ sở lý luận

4



14

Cơ sở thực tiễn

15

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………..

iii


2.2.1

Tổng quan về quản lý và thực hiện Dự án ở trên thế giới

15

2.2.2

Tổng quan về quản lý và thực hiện dự án PTNT ở Việt Nam

18

2.3

Bài học kinh nghiệm cho Dự án PTNTTH miền Trung tỉnh
Thanh Hóa

3.

29

3.1.4

Một số nét chính về dự án PTNTTH miền trung Tỉnh Thanh Hóa

34

3.2

Phương pháp nghiên cứu

37

3.2.1

Khung phân tích

37

3.2.2

Phương pháp thu thập số liệu

38

3.2.3

Phương pháp phân tích



4.2

45

48

Kết quả công tác quản lý thực hiện dự án PTNTTH miền Trung
tỉnh Thanh Hóa

52

4.2.1

Giai ñoạn ñề xuất TDA

52

4.2.2

Giai ñoạn lập báo cáo ñầu tư TDA

58

4.2.3

Thực hiện ñấu thầu tuyển chọn tư vấn và nhà thầu thi công

63



Quản lý thực hiện vận hành bảo trì công trình

98

4.3

ðánh giá thực hiện dự án

4.4

ðịnh hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý và thực hiện
dự án “PTNTTH miền Trung” tại tỉnh Thanh Hoá

4.4.1

109

ðịnh hướng nâng cao hiệu quả quản lý và thực hiện dự án
“PTNTTH miền Trung” tại tỉnh Thanh Hoá

4.4.2

103

109

Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý và thực hiện dự án
“PTNTTH miền Trung” tại tỉnh Thanh Hoá


v


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
Tên viết tắt

Tiếng anh

Tiếng Việt

ADB

Asia Development Bank

Ngân hàng phát triển Châu Á

AFD

Official Development

Cơ quan phát triển Pháp

Assistance
AusAID

Australian Agency for

Cơ quan Phát triển Quốc tế

International Development


Chính phủ Việt Nam

CC

-

Cơ cấu

CQS

Consultants' Qualifications

Tuyển chọn tư vấn dựa trên

Selection

năng lực

CT, NC

-

Cải tạo, nâng cấp

CT CP

-

Công ty cổ phần


Reconstruction and
Development
KH

-

Kế hoạch

KT-XH

-

Kinh tế xã hội

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………..

vi


GDP

Gross Domestic Product

Tổng sản phẩm quốc nội

GPMB

-


Cơ quan Hợp tác Phát triển

Development Cooperation of

Quốc tế Phần Lan

Finland
ODA

Official Development

Hỗ trợ phát triển chính thức

Assistance
SIP

Subproject Identification

Báo cáo ñề xuất TDA

Proposal
SL

-

Số lượng

SIR

Subproject Investment Report


Thiết kế bản vẽ thi công

TW

-

Trung ương

TH

-

Thực hiện

UNDP

United Nations Development

Chương trình Phát triển Liên

Programme

Hiệp Quốc

World Bank

Ngân hàng thế giới

WB

32

3.3

Một số chỉ tiêu cơ bản của các huyện tham gia dự án

33

3.4

Số mẫu ñiều tra quản lý thực hiện dự án

42

4.1

Kết quả ñề xuất các TDA giao thông của tỉnh Thanh Hóa

53

4.2

Kết quả ñề xuất các TDA thủy lợi và các công trình khác của tỉnh
Thanh Hóa

55

4.3

ðiều tra ñánh giá về giám sát việc chuẩn bị ñầu tư


71

4.9

Giá trị các gói thầu xây lắp của các TDA thủy lợi

73

4.10

Thực hiện ñiều chỉnh, hoàn thiện SIP ở một số TDA

75

4.11

Giá trị các hợp ñồng tư vấn giám sát các TDA giao thông

78

4.12

Giá trị các hợp ñồng tư vấn giám sát các TDA thủy lợi

80

4.13

Diện tích các loại ñất bị thu hồi


Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………..

102

viii


4.19

ðiều tra ñánh giá việc giám sát và thực hiện dự án

104

4.20

ðiều tra ñánh giá giám sát tiến ñộ thực hiện dự án

105

4.21

So sánh Quy mô ñề xuất ban ñầu và thực tế thực hiện các TDA

4.22

giao thông

106



Cơ cấu tổ chức của Ban QLDA tỉnh Thanh Hóa

48

4.3

Quy trình giải ngân các TDA thuộc dự án PTNTTH miền Trung tỉnh
Thanh Hóa

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………..

90

x


1. MỞ ðẦU
1.1 Tính cấp thiết của ñề tài
Khu vực miền Trung gồm các tỉnh chịu nặng nề từ các cuộc chiến
tranh, lại chịu ảnh hưởng của thời tiết khí hậu hết sức khắc nghiệt, hiện nay
lại ảnh hưởng bởi biến ñổi khí hậu. Trong 10 năm gần ñây Chính phủ, ñịa
phương cũng ñã có nhiều chương trình dự án ñầu tư vào cơ sở hạ tầng nông
thôn ở khu vực này. Tuy nhiên một phần do công tác quản lý yếu kém, bị thất
thoát nhiều nên cơ sở hạ tầng ở các tỉnh vẫn còn thấp kém, nhất là các hạng
mục công trình như kênh mương, trạm bơm, chợ, giao thông nông thôn bị xuống
cấp [9]. Trong khi ñây là cơ sở hạ tầng trực tiếp và dán tiếp phục vụ cho sản xuất
nông nghiệp, nhu cầu ñi lại cũng như các hoạt ñộng sinh hoạt hàng ngày của
người dân nông thôn. ðể phục vụ cho việc phát triển kinh tế xã hội và hiện ñại
hóa nông nghiệp nông thôn và giải quyết những khó khăn về sản xuất trong khu

thực hiện dự án “Phát triển nông thôn tổng hợp miền Trung” tại tỉnh
Thanh Hóa” ñược ñầu tư bởi ADB và AFD.
1.2 Mục tiêu nghiên cứu
1.2.1 Mục tiêu chung
Nghiên cứu, ñánh giá công tác quản lý và thực hiện dự án Phát triển
nông thôn tổng hợp miền Trung tại tỉnh Thanh Hóa từ ñó ñưa ra các giải pháp
nhằm tăng cường, thúc ñẩy công tác quản lý và thực hiện dự án PTNTTH
miền Trung tại tỉnh Thanh Hóa ñạt hiệu quả.
1.2.2 Mục tiêu cụ thể
Hệ thống hoá một số lý luận và thực tiễn về quản lý và thực hiện dự án
PTNTTH;
ðánh giá thực trạng công tác quản lý và thực hiện dự án PTNTTH miền
Trung tại tỉnh Thanh Hóa;
ðề ra giải pháp ñể nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý và thực
hiện dự án PTNTTH miền Trung tại tỉnh Thanh Hóa.
1.3 ðối tượng và phạm vi nghiên cứu
1.3.1 ðối tượng nghiên cứu
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………..

2


Nghiên cứu các vấn ñề liên quan ñến công tác tổ chức, quản lý và thực
hiện Dự án PTNTTH miền Trung tại tỉnh Thanh Hoá;
Chủ thể nghiên cứu gồm 4 nhóm tác nhân liên quan gồm:
Ban QLDA các cấp tỉnh Thanh Hóa, các huyện, xã;
Các ñơn vị thi công xây dựng, giám sát;
Các ñơn vị quản lý khai thác và vận hành các công trình;
Các ñối tượng ñược hưởng lợi từ các công trình thuộc dự án.
1.3.2 Phạm vi nghiên cứu

phát triển [2].
*ðặc ñiểm của dự án
Mỗi dự án phải có một hoặc một số mục tiêu rõ ràng. Thông thường
người ta cố gắng lượng hoá mục tiêu thành các chỉ tiêu cụ thể. Mỗi dự án là
một quá trình tạo ra một kết quả cụ thể. Nếu chỉ có kết quả cuối cùng mà kết
quả ñó không phải là kết quả của một tiến trình thì kết quả ñó không ñược gọi
là dự án.
Mỗi dự án ñều có một thời hạn nhất ñịnh, nghĩa là phải có thời ñiểm bắt
ñầu và thời ñiểm kết thúc. Dự án ñược xem là một chuỗi các hoạt ñộng nhất
thời. Tổ chức của dự án mang tính chất tạm thời, ñược tạo dựng lên trong một
thời hạn nhất ñịnh ñể ñạt ñược mục tiêu ñề ra, sau ñó tổ chức này sẽ giải tán
hay thay ñổi cơ cấu tổ chức cho phù hợp với mục tiêu mới. Nghĩa là mỗi dự
án ñều có một chu kỳ hoạt ñộng. Chu kỳ hoạt ñộng của dự án gồm một số
bước cơ bản như sau:
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………..

4


Bước 1: Xác ñịnh dự án: Bao gồm việc phân tích tình hình, lập dự án tiền khả
thi, xác ñịnh mục tiêu tổng thể và các chiến lược của dự án;
Bước 2: Lập kế hoạch dự án: bao gồm các mục tiêu cụ thể, các kết quả ño
lường ñược, các hoạt ñộng, cách QLDA, nguồn lực và phương pháp quản lý
nguy cơ, rủi ro;
Bước 3: Thực hiện dự án: Tổ chức áp dụng các công cụ thực hiện, quản lý và
giám sát dự án trên cơ sở các hoạt ñộng và nguồn lực ñược phân bổ;
Bước 4: ðánh giá dự án: Bao gồm ñánh giá hiệu quả, tác ñộng của dự án.
2.1.1.2 Khái niệm và ñặc ñiểm của dự án Phát triển nông thôn
*Khái niệm dự án phát triển nông thôn
Dự án phát triển nông thôn là một loại dự án ñể giải quyết một hay một

thay” và “nghĩ hộ” là tư duy rất xa lạ với các dự án phát triển.
Dự án phát triển nông thôn có tính toàn diện hơn: Khác với dự án ñầu
tư, chỉ chú ý ñến mục tiêu kinh tế và lợi nhuận, dự án phát triển coi trọng cả
mục tiêu kinh tế, xã hội và môi trường, trong ñó việc xây dựng các hành ñộng
tập thể là rất quan trọng.
Dự án phát triển nông thôn rất chú trọng ñến sự tham gia của cộng
ñồng: Trong dự án ñầu tư có sự tách rời khá rõ ràng giữa chủ ñầu tư và
người thực hiện. Trái lại, dự án phát triển nông thôn không có sự tách rời ñó.
Sự tham gia của cộng ñồng là phương tiện hữu hiệu ñể tổ chức và vận dụng
những năng lực, sự khôn ngoan, tính sáng tạo của quần chúng vào các hoạt
ñộng phát triển. Do vậy, phải tạo ñiều kiện cho cộng ñồng tham gia một
cách tích cực vào dự án từ ñầu ñến cuối. Có như vậy, khi dự án kết thúc,
chính cộng ñồng mới có thể duy trì và phát huy hơn nữa những thành quả dự
án. Tính bền vững của dự án ñược ño bằng kết quả là năng lực tổ chức và
duy trì các hoạt ñộng tiếp theo của cộng ñồng bằng nguồn lực tại chỗ sau khi
dự án kết thúc.
Dự án phát triển nông thôn nhằm tạo ra những ñiều kiện về kinh tế và
xã hội cho cộng ñồng, chú trọng ñến tầm quan trọng của việc tăng quyền lực

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………..

6


cho cộng ñồng: Trọng tâm của các dự án phát triển là làm tăng tính hội nhập
và tính bền vững. Dự án là nơi các thành viên trong cộng ñồng tự tổ chức lại
thành một cách dân chủ ñể xác ñịnh nhu cầu, các khó khăn và cùng nhau thực
hiện các hoạt ñộng ñể ñáp ứng nhu cầu của chính mình.
Cơ sở hình thành các dự án phát triển nông thôn: Dự án phát triển có
mục tiêu nhằm giải quyết một hoặc vài vấn ñề, hay ñể ñáp ứng các nhu cầu

ñiều kiện sống của nhóm ñối tượng, không chỉ các hoạt ñộng cải thiện ñiều kiện
vật chất, công nghệ, mà còn cải thiện cả nhu cầu về mặt xã hội, tinh thần như
nâng cao dân trí, bảo tồn truyền thống văn hóa.
Mục tiêu của các dự án phát triển là tạo ra sự thay ñổi trong nhận thức
và hành ñộng tập thể của cộng ñồng. Do vậy, các lực lượng bên trong và bên
ngoài cộng ñồng quyết tâm thực hiện kế hoạch hành ñộng nhằm mang lại một
sự thay ñổi xã hội theo chiều hướng tích cực. Như là kết quả tất yếu khi các
nhận thức, năng lực và kỹ năng tổ chức của cộng ñồng ñược nâng cao sẽ tạo
cơ sở cho việc hình thành những dự án mới. Từ ñó, ñời sống của cộng ñồng
ñược cải thiện ở mức cao hơn.
Ngoài những tính chất chung, các dự án phát triển còn có những ñặc
ñiểm riêng. Nó ñòi hỏi phải có sự tham gia tích cực, chủ ñộng của cộng ñồng
trong tất cả các hoạt ñộng cũng như các giai ñoạn của dự án và việc thực hiện
các dự án phát triển chính là một quá trình xây dựng năng lực và tạo quyền
cho người dân ñể họ có thể tự phát triển chính họ. Các cán bộ phát triển cần
phải chú ý tới nhu cầu, năng lực truyền thống, tập quán, ñiều kiện cụ thể của
cộng ñồng ñể phát huy tối ña sự tham gia của họ nhằm ñạt ñược các mục tiêu
của dự án.
2.1.2 Một số lý luận về QLDA
2.1.2.1 Khái niệm QLDA
QLDA là ngành khoa học nghiên cứu về việc lập kế hoạch, tổ chức,
giám sát quá trình phát triển của dự án nhằm ñảm bảo cho dự án hoàn thành
ñúng thời gian, trong phạm vi ngân sách ñã ñược duyệt, ñảm bảo chất lượng,
ñạt ñược mục tiêu của dự án và các mục ñích ñề ra. Một cách khác, có thể

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………..

8





do một số nhà thầu liên kết lại với nhau thay mình thực hiện toàn bộ các công
việc từ lập dự án ñầu tư ñến thực hiện dự án và bàn giao toàn bộ dự án ñã
hoàn thành cho chủ ñầu tư khai thác, sử dụng.
Mô hình tổ chức QLDA theo các bộ phận chức năng: Là mô hình trong ñó
chủ ñầu tư không thành lập ra Ban QLDA chuyên trách mà thành viên của Ban
QLDA là các cán bộ từ các phòng,ban chức năng làm việc kiêm nhiệm; hoặc
chức năng QLDA ñược giao cho một phòng chức năng nào ñó ñảm nhiệm.
Mô hình tổ chức QLDA có Ban QLDA chuyên trách: Chủ ñầu tư thành
lập ra Ban QLDA chuyên trách, chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện toàn bộ
các công việc của dự án.
Mô hình tổ chức QLDA theo ma trận: Là mô hình trong ñó thành viên
của nhóm dự án ñược tập hợp từ các cán bộ của các bộ phận chức năng khác
nhau dưới sự ñiều hành của nhóm trưởng còn gọi là giám ñốc dự án. Mỗi cán
bộ có thể tham gia cùng lúc vào hai hoặc nhiều dự án khác nhau và chịu sự
chỉ huy ñồng thời của cả trưởng nhóm dự án và trưởng bộ phận chức năng.
2.1.2 Nội dung công tác quản lý và thực hiện dự án PTNTTH miền Trung tỉnh
Thanh Hóa
Tùy theo các dự án cụ thể sẽ có các nội dung QLDA và thực hiện khác
nhau, nhưng về cơ bản công việc QLDA PTNTTH miền Trung tỉnh Thanh
Hóa bao gồm các nội dung chính sau:
Quản lý thực hiện ở giai ñoạn lập báo cáo ñề xuất TDA
Quản lý theo các tiêu chí lựa chọn ñã ký kết
Quản lý thực hiện ở giai ñoạn lập báo cáo ñầu tư TDA
Quản lý theo các tiêu chí lựa chọn ñã ký kết
Quản lý và thực hiện ở giai ñoạn thực hiện xây lắp
o Quản lý chất lượng

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………..

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………..

11


nào, theo phương thức nào. Nếu mục tiêu chiến lược cung cấp ODA của nước
tài trợ thay ñổi thì nó sẽ ảnh hưởng ñến quốc gia tiếp nhận về cả cơ cấu nguồn
vốn ODA và cơ chế chính sách quản lý.
Nhân tố thứ hai là tình hình kinh tế, chính trị cũng như các biến ñộng
bất thường có thể xảy ra ở phía nhà tài trợ. Khi có những sự biến ñộng bất
thường thì chính sách và các quy ñịnh về quản lý ODA cũng có thể thay ñổi,
dựa vào những ñánh giá về các khoản ODA ñã ñược thực hiện trong thời gian
qua của từng nhà tài trợ.
Nhân tố thứ ba không thể thiếu về phía các nhà tài trợ là bầu không khí
quốc tế và sự phát triển các mối quan hệ kinh tế, chính trị giữa hai phía tài trợ
và nhận tài trợ. Nếu bầu không khí và mối quan hệ này mà mang tính tích cực
thì sẽ tạo thuận lợi cho việc giữ vững và mở rộng quy mô nguồn vốn ODA và
cả ñối với việc hài hoà thủ tục giữa hai bên và ngược lại.
2.1.3.2 Từ phía nhận tài trợ
Thứ nhất là sự ổn ñịnh của thể chế chính trị. Thực tế ñã chỉ ra rằng, nếu
thể chế chính trị ổn ñịnh sẽ tạo ñiều kiện cho việc thu hút và quản lý tốt nguồn
vốn ODA.
Thứ hai là mức ổn ñịnh kinh tế vĩ mô trong từng giai ñoạn phát triển
kinh tế, ñặc biệt là chính sách tài chính, thuế, mức ñộ mở cửa của nền kinh tế
cũng có ảnh hưởng rất lớn ñến công tác quản lý. Nếu các chính sách này ổn
ñịnh trong thời gian dài và hợp lý sẽ góp phần cho quản lý nguồn vốn ODA
tốt và ngược lại, sẽ gây ảnh hưởng ñến việc quản lý nguồn vốn này.
Thứ ba, nhân tố không thể thiếu ñược ñó là hệ thống các văn bản quy
phạm pháp luật liên quan ñến tổ chức quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA. Nếu
các văn bản này ổn ñịnh và phù hợp sẽ góp phần cho công tác quản lý tốt

không thể triển khai ñược. Các chế ñộ chính sách chưa theo kịp diễn biến thực
tế, hơn nữa, việc áp dụng tại từng ñịa phương cũng khác nhau. Do ñó ñối với
dự án vốn vay ODA dự án buộc phải tuân theo các chính sách riêng của dựa
án, chính sách này tuy ñã tuân thủ với chính sách việt nam cũng như với
chính sách nhà tài trợ, nhưng nó có một số khác biệt với chính sách trong

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế …………………………..

13


nước, ñiều này cũng gây khó khăn trong khâu thực hiện, và ảnh hưởng ñến
việc quản lý và thực hiện dự án nói chung.
Thứ bảy, vốn ñối ứng là là phần vốn trong nước tham gia trong từng
chương trình, dự án ODA ñược cam kết giữa phía Việt Nam và phía nước
ngoài trên cơ sở hiệp ñịnh vay, văn kiện dự án, quyết ñịnh ñầu tư của cấp có
thẩm quyền. Vốn ñối ứng có thể là ngoại tệ như tiền ñặt cọc, tiền nhập máy
móc thiết bị trường hợp không ñược sử dụng vốn vay hoặc tiền ñồng Việt
Nam chi cho khảo sát, thiết kế, ñền bù, GPMB, xây lắp, QLDA, nộp các
khoản thuế theo luật ñịnh và tiền bảo hiểm...
Thứ tám, con người quyết ñịnh ñến sự thành công hay thất bại của việc
quản lý hay là thực hiện dự án. Các dự án sẽ thành công hơn nếu người
QLDA gây ảnh hưởng cho các công việc bằng sự thành thạo, chuyên nghiệp
và sự thử thách công việc và có xu hướng thất bại nếu người quản lý và thực
hiện dự án lệ thuộc quá nhiều về việc trao quyền, tiền và kỷ luật. Người
QLDA tốt là những người biết lắng nghe thấu ñáo, họ nghe với sự chú ý và
hiểu vấn ñề [1].
Ngoài ra, các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng thường có yêu cầu về kỹ
thuật, kinh tế nên phải tổ chức theo quy trình QLDA xây dựng cơ bản với các
yêu cầu về ñấu thầu, giải ngân, giám sát kỹ thuật... những nét ñặc thù này