Đề TàI
Hoàn thiện cơ chế quản lý ngân sách xã
góp phần thực hiện chơng trình phát triển nông
thôn cà mau
__________
Cơ quan chủ quản: sở khoa học công nghệ môi trờng
Cơ quan chủ trì: sở tài chính vật giá tỉnh cà mau
Chủ nhiệm đề tài: Cử nhân mai hữu chinh, giám đốc Kho bạc
Nhà nớc tỉnh Cà Mau.
đề tài hòan thành và bảo vệ tháng 8 năm 1997
Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________
Mở ĐầU
Ngân sách xã, theo luật ngân sách Nhà nớc (NSNN) đợc thông qua ngày 20/
03/ 1996 tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khoá IX, đợc xác định là một bộ phận của
NSNN, là phơng tiện vật chất để chính quyền cấp xã thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ do pháp luật qui định.
Theo Luật NSNN, phân cấp quản lý là điểm cốt yếu. Trớc đây đã có 4 cấp
ngân sách, nhng việc giao nguồn thu và nhiệm vụ chi cho từng cấp cha rõ ràng,
tình trạng ngân sách cấp này làm nhiệm vụ chi của ngân sách cấp khác là phổ biến,
đặc biệt là ngân sách cấp xã cha đợc kiểm soát vẫn nằm ngoài hệ thống ngân sách.
Trong khi đó, xã là đơn vị hành chính cơ sở có tầm quan trọng rất lớn, vì đây
không phải đơn thuần là một đơn vị hành chính về mặt nhà nớc mà còn là một
cộng đồng dân c gần gũi với nhau về các mặt kinh tế, xã hội và văn hoá.
Theo số liệu của Bộ Tài chính, hiện nay cả nớc có 10.082 xã, thị trấn và ph-
ờng với trên 452.800 cán bộ làm công tác Đảng, chính quyền, đoàn thể. Trong
những năn gần đây qui mô ngân sách xã đã có sự phát triển nhanh chóng (bình
quân tăng gần 30% năm) nên đã góp phần quan trọng vào sự nghiệp xây dựng ngân
sách mới. Tuy nhiên, do mức độ phát triển kinh tế, xã hội của các địa phơng cũng
nh trình độ nhận thức và khả năng chủ động sáng tạo của cán bộ, đặc biệt là cán bộ
cấp xã, không đồng đều, nên kết quả hoạt động ngân sách xã rất khác nhau. Nhiều

mới ở Việt Nam.
Ch ơng 2 : Tình hình và thực trạng công tác tổ chức và quản lý ngân sách xã
trớc yêu cầu xây dựng nông thôn mới ở Minh Hải.
Ch ơng 3: Hoàn thiện tổ chúc và quản lý thu, chi ngân sách xã đáp ứng yêu
cầu xây dựng nông thôn mới ở tỉnh Cà Mau.
Đóng góp mới của đề tài thể hiện ở chỗ: việc phân giao nguồn thu và nhiệm
vụ chi của ngân sách xã ở Cà Mau đã đợc lơng hoá bằng con số cụ thể, tạo sự
thống nhất trong quản lý; chấm dứt tính tuỳ tiện và hà lạm đã tồn tại từ rất lâu
trong quản lý thu, chi ngân sách xã; làm cho quá trình thực hiện và quản lý thu, chi
ngân sách xã đợc dễ dàng, phù hợp với trình độ cán bộ quản lý hiện tại. Đồng thời
với việc lợng hoá thì mối quan hệ giữa các cơ quan hữu quan trong lĩnh vực quản
lý điều hành ngân sách xã đã đợc định hình rõ nét.
Toàn bộ đề tài có số lợng 115 đánh máy, 7 bảng biểu, sơ đồ, 7 phụ lục và 13
danh mục tài liệu tham khảo.
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH
3
Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________
Chơng I
Vai trò của ngân sách xã đối với sự nghiệp
xây dựng nông thôn mới ở việt nam
1.1- x và vai trò của x trong đời sống kinh tế-x hội ởã ã ã
việt nam
Theo giáo s sử học Lê Văn Lan, về mặt từ nguyên và ngữ nghĩa, Xã là một
từ gốc Hán du nhập, đợc dùng để chỉ đơn vị hành chính thấp nhất ở các vùng nông
thôn. Còn làng là một từ thuần nôm đợc dùng để chỉ đơn vị tụ c nhỏ nhất nhng
hoàn chỉnh của ngời nông dân.
Trên vùng đồng bằng và trung du Bắc bộ, xã của ngời Việt có thể bao
gồm từ một đến nhiều làng. Trong trờng hợp này ( khi đợc tích hợp vào xã ) thì

ớc, thành tất cả 314 Giáp. Mỗi Giáp có một quản giáp và một phó tri giáp
để trông nom việc thu thuế. Còn mỗi xã thì đặt xã quan, gồm một Chánh lệnh
trởng và một tá lệnh trởng ( về sau trong tổ chức giáp ở các làng xã, vẫn còn
bảo lu hiệu: lềnh, Ông lềnh, Cai lềnh ).
Sang thời Trần (thế kỷ XIII-XIV), triều đình ra lệnh phân bổ các chức Đại
t xã và tiểu t xã, cùng với các xã trởng, Xã giám (đều là xã quan) nắm
quyền ở cấp hành chính cơ sở. Đại t xã là chức quan từ ngũ phẩm trở lên, Tiểu
t xã là chức quan từ lục phẩm trở xuống, cùng với các xã trởng, xã giám chịu
trách nhiệm quản lý hộ khẩu, đôn đốc binh dịch, thuế khoá.
Thế là từ việc đặt định và quản lý làng xã thời xa xa (thời cổ đại và trung
cổ),thực thể làng xã và văn minh làng xã đã hiện hình. Đó là - nh nhà dân tộc học
Nguyễn Đức Từ Chi hình dung: sản phẩm tự nhiên tiết ra từ quá trình định c và
cộng c của ngời Việt trồng trọt làm nông nghiệp lúa là chủ lực, từ cái nôi đầu tiên
của ngời Việt là đồng bằng và trung du bắc bộ, mà nhân ra trên cả nớc. Việc nhà n-
ớc cấp cao (dân tộc tự chủ hoặc ngoại bang đô hộ) trải qua các đời, luôn tìm cách
với xuống/ và với tới/ cái thực thể - sản phẩm làng xã và văn minh làng xã ấy trong
đó có vấn đề thu chi - ngân sách - thuế khoá - tiền tệ...đã cho thấy cái thế lỡng
trong suốt lịch sử, vốn là một trong những đặc trng quan trọng của làng xã và văn
minh làng xã, và một trong những biểu hiện quan trọng nhất của cái thế lỡng ấy
chính là: sự tự tồn (tự trị, bảo lu truyền thống...) Trong quan hệ gắn bó giữa
làng nớc của các làng xã.
Sống ở làng, sang ở nớc - ngời của các làng xã, ngày xa biểu đạt cái lẽ
sống của mình theo quan hệ diú đôi nh thế. (đồng thời sự gắn bó hữu cơ, thờng hằn
và sâu sắc, đến độ thốt lên lời cảm thán, kêu, cầu, thì cùng với trời đất ơi !). tuy
nhiên từ đáy lòng (tâm thức), ngời dân xã nào cũng coi làng xã của mình mới là cái
cơ bản: Ta về ta tắm ao ta, dù trong dù đục ao nhà vẫn hơn !.
Các nhà nghiên cứu đã chỉ ra các cơ sở và điều kiện để cho các làng xã cổ
truyền trở thành một thực thể luôn giữ vai trò cơ bản trong lịch sử Việt Nam
(Hằng số của lịch sử và văn minh). Đó là:
Xét về mặt kinh tế: Sự định hớng làm ăn để sống còn đã từ cái hích ban

những vấn đề của ngân sách xã trong xã hội văn minh và làng xã cổ truyền. [4]
Đến cuối thời Tự Đức, tức là thời nớc ta còn rơi vào sự thống trị của thực
dân Pháp, quan của triều đình bổ ra chỉ có đến phủ, huyện, còn tổng trở xuống
thuộc quyền tự trị của dân. Dân tự chọn lấy ngời của mình mà cử ra coi mọi việc
trong hạt. Tổng là một khu có mấy làng hay xã, có một cai tổng hay phó tổng do
hội dồng kỳ dịch các làng cử ra coi việc thuế khoá, đê diều và mọi việc trị an của
tổng[2]. Theo nhà viết sử Trần Trọng Kim, thì: làng hay xã là phần tử cốt yếu của
dân. phong tục lệ luật của làng nào riêng làng ấy, triều đình không can thiệp đến,
cho nên tục ngữ có câu phép vua thua lệ làng. Làng có hội đồng kỳ dịch do dân
cử ra để trông coi hết cả mọi việc. Hội đồng ấy có ngời tiên chỉ và thứ chỉ đứng
đầu rồi có lý tổng và phó lý do hội đồng kỳ dịch cử ra để thay mặt làng mà giao
thiệp với quan t, có tuần định coi việc cảnh sát trong làng. Khi một ngời nào can
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH
6
Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________
phạm việc gì thì quan trình cứ ở làng, cho nên ai đi đâu hay làm việc gì cũng phải
lấy làng làm gốc.
Sự hình thành của làng xã ở miền Nam là kết quả trực tiếp của quá trình di
dân lập ấp từ phía Bắc vào Nam. Tuy vậy, khi bàn đến làng xã ở đây ngời ta
không thể đồng nhất với hình ảnh Luỹ tre làng hoặc một khái niệm tơng tự nào
đó, vì làng xã ở phía Nam đợc trải rộng ra theo cảnh sông nớc mênh mông của
thiên nhiên tại đây chứ không cụm lại nh cảnh làng, xã phía Bắc.
Vấn đề hình thành làng xã ở miền Nam, nhà nghiên cứu Sơn Nam có những
dòng ghi nhận sau đây:
Xã, thôn là là đơn vị cơ sở của xã hội thời trớc. Thờng phân biệt xã là làng
lớn, thôn là làng nhỏ. Dân c xã, thôn ghi vào bộ đinh, không ghi đàn bà trẻ con.
để thành lập một xã chỉ cần năm, sáu ngời dân đinh, theo nghĩa có vốn, có
đất đứng đơn, bảo đảm với triều đình về nghĩa vụ thuế đinh, thuế điền. Thời phong

có lễ lộc, bù vào tốn kém ban đầu của viên bá hộ.
Nhà văn Sơn Nam còn ghi lại nh sau: Việc cai trị làng do hơng chức ... ở
ngoài Bắc có hơng ớc, có tham tích. ở nam bộ su tầm lại rất khó khăn, không ai
biết đến hơng ớc, nhất là những làng mới lập sau này. Bản hơng ớc còn tìm thấy đ-
ợc là của làng Minh Hơng, soạn thảo lần đầu năm 1800, Trịnh Hoài Đức duyệt lại,
thêm bớt năm 1821, tới năm 1823 lại thêm nhiều khoản mới. Làng này qui tụ
những ngời gốc Hoa (theo nhà Minh), không theo qui chế nớc ngoài (không gia
nhập các bang) mà sinh hoạt nh làng xã Việt Nam. Lời mở đầu bản hơng ớc ghi:
Nớc có pháp luật nhà có châm quy, một kiểu với bản hơng ớc của làng Dơng
Liễu ở Sơn Tây, lập năm 1739, đời Lê Nớc có pháp luật quy định, dân có điều ớc
riêng.
......
Gia Định thành thông chí, hoàn tất vào đầu Minh Mạng, ghi: Mỗi làng có
dựng một ngôi đình, tuỳ làng cúng tế hàng năm vào tháng giêng, hoặc tháng 8,
tháng 9 hoặc vào ba tháng cuối năm. Làng nào có ngời học thức thì nhân ngày ấy
giảng quốc luật và hơng ớc, và báo cáo về tình hình thâu thuế, bầu cử và bàn giao
giữa hơng chức cũ và mới ... Làng không đình, làm sao trọn vẹn ý nghĩa truyền
thống [3]
Làng xã nơi đâu trên thế giới hoặc Việt Nam, tựu trung lại, đều giống nhau
ở chỗ tính cộng đồng rất cao. Vì vậy, xét về mặt từ nguyên học, từ tiếng Anh
commune, hoặc tiếng Pháp commune có nghĩa nguyên gốc là cộng đồng.
Chẳng hạn, từ điển Le petit Larousse có định nghĩa xã nh sau: Collectivité
territoriale administrée par un maire assisté du conseil municipal.
Nhiều công trình nghiên cứu về sử học, nhân chủng học,... đã chỉ rõ tính
cộng đồng là đặc thù quan trọng của các tập đoàn ngời từ khi rời bỏ cách sống theo
kiểu vợn ngời. ở miền Bắc nớc ta, đặc thù này còn để lại dấu ấn đậm nét qua
hình ảnh: luỹ tre làng bao bọc, nhằm không những chỉ tạo ra quan hệ tơng trợ để
cùng nhau khắc phục sự khắc nghiệt của điều kiện tự nhiên mà còn để đối đầu với
ngời khổng lồ phơng Bắc và các lân bang ở phía Nam, nh đã nêu trên, do cảnh
____________________________________________________________________________________

lớn của văn minh làng xã, vốn là sản phẩm của lối sống và c dân nông nghiệp
truyền đời: cha ăn bữa sáng đã lo bữa tối - cái lo nghĩ - lo toan của dân làng xã
thờng chỉ đến mức nh thế cho nên giật gấu vá vai, đợc chăng hay chớ, chín
bỏ làm mời...là những chuyện thờng hằng. Vì thế, về phơng diện tạo nguồn cho
quỹ làng qua các đời, do Sống ở làng, chết ở làng, nên xoay sở đủ cách trăm
dâu đổ đầu tằm, ngời xa cũng chỉ quẩn quanh một số phơng sách mà ngay cả đến
khi cố định đợc thành lệ làng (tức hơng ớc, khoán ớc...) chặt chẽ, ráo riết,
cũng chủ yếu là...phạt vạ. Đáng chú ý là do kinh tế hàng hoá kém phát triển, nên
bằng cách phạt (vạ) để đa đầu vào cho quỹ làng (và cũng tiện cho cách sử dụng
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH
9
Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________
nguồn thu theo phong tục của văn minh làng xã cổ truyền), thấy cùng với loại tiền
tệ cổ, rất phổ biến là hiện vật, đặc biệt là thức ăn, đồ uống. Khoán ớc làng Phú
Cốc, Thanh Oai, Hà Tây ghi: ai chửi mắng nhau phạt gà rợu và 3 mạch tiền.
Cũng về tội này, làng Mộ Trạch (Hải Dơng) quy định: nặng thì phạt một trâu giá
5 quan 2 mạch, nhẹ thì phạt một lợn giá 1 quan (Hơng ớc làng Mộ Trạch lập năm
1772). Còn lý do để bị phạt vạ thì vô vàn, miễn là nó tuỳ tiện góp đợc vào việc thu
quỹ cho làng: gặp hoạn lạc mà ngời làng bỏ đi, không giúp đỡ dân, khi trở về, bị
phạt 20 quan tiền (Hơng ớc làng Quỳnh Đôi - Nghệ An, lập năm 1802); có ngời
làng khác vào làng mình để tìm hoa màu mà họ bị mất trộm, ai không cầm gậy ra
đánh mạnh theo hiệu lệnh, bị phạt 1 quan tiền (Hơng ớc làng Đông L, Hà Tây, lập
năm 1774). Trong làng có kẻ phạm lỗi, đến khi làng có việc ăn uống, ai để phần
cỗ cho kẻ vi phạm đó, bị phạt 3 quan tiền (Hơng ớc làng Dơng Liễu, Hà Tây, lập
năm 1691)...
Thu đã vậy, mà chi cũng càng tuỳ tiện. Một số làng xã dùng quỹ làng để trả
lơng cho các chức dịch, nhng mỗi làng trả một cách: làng Hành Thiện (Nam
Định): Lý trởng 24 đồng/năm, Phó lý-Th ký-Thủ quỹ 12 đồng/ năm; làng Dơng Xá

Ngoài những khoản thu nh thế, ngoài khoản thu về phạt vạ, quỹ làng còn vắt lấy từ
nguồn cheo (cheo nội, cheo ngoại): Lấy chồng trong làng, phải nộp cheo 1
đồng, một mâm xôi, một con gà, hai chai rợu, 100 khẩu trầu; gả chồng cho ngời
làng khác, nộp cheo 5 đồng, còn sửa lễ cũng nh ngời trong làng. Tiền ấy để sung
vào công quỹ- Hơng ớc làng An Xá, tổng Đan Tràng, huyện Cẩm Giàng, tỉnh Hải
Dơng. Thu từ lệ Khao vọng (tiền chiết can) Trong làng có ngời nào thi đỗ có
văn bằng cử nhân chữ Tây và ngời có quan hàm ra làm quan, thì biện (tiền chiết
can) là 100 quả cau, 1 chai rợu để lễ thần trình dân và nộp 30 đồng để sung công -
Điều 187, Hơng ớc làng Liêu Xá, Mỹ Hào, Hng Yên) thu từ lệ phí bán danh các
chức sắc, ngôi thứ trong làng. khi có việc công ích phải chi tiêu thì hơng hội có
thể bán vị thứ để lấy tiền chi dùng (Hơng ớc làng Liêu Hạ, Mỹ Hào, Hng Yên)...
Từ rất nhiều nguồn thu nh thế, vấn đề đặt ra là: ai sẽ sử dụng quỹ làng? Dĩ
nhiên, trên danh nghĩa, thì đây là việc công của làng. Các văn bản xa cũng thờng
hay dùng chủ ngữ dân ở chỗ này ( Dân cho ngời ngoài làng đến ở (tại khu đất ở
đầu làng) đồng niên lấy mỗi lô là 3 đồng (Quy định của làng Phú Thọ); Dân lấy
mỗi sào 1 đồng (tiền bỏ thầu 27 mẫu 9 sào hoang thổ) - Quy định của làng Hà
Tây...). Nhng trên thực tế, thì toàn bộ quỹ làng xa đều do bộ máy quản trị làng
(chức sắc, chức dịch) thao túng, nếu không phải là nuốt gọn. Những kẻ nắm quyền
ở làng xã này là ai? Trớc đây, từ một cái nhìn giản đơn, nhiều ngời cho rằng đó là
những kẻ hào phú (nhà giàu) trong làng (quyền lực kinh tế). Gần đây, công
trình nghiên cứu về Cơ cấu tổ chức của làng Việt cổ truyền ở Bắc Bộ Của giáo s
Trần Từ đã cho thấy một thực tế uyển chuyển và phức tạp hơn: những ngời nắm
quyền điều hành công việc làng xã, do đó, hởng dụng - chiếm dụng quỹ làng, th-
ơng lại ở tầng lớp trung gian (Trung nông) - những kẻ khôn khéo linh hoạt, biết
đi dầy giữa một bên là dân làng, và một bên là tầng lớp phú hào, để trục lợi. Học
giả Pháp (Philippe Papin) nghiên cứu đề tài Làng xã ở Hà Nội và vùng phụ cận
cũng thấy nh vậy và còn chứng minh rằng đó là do chế độ dân cử và chính quyền
cấp cao hơn tri huyện thơng thoả hiệp chứ không can thiệp vào việc dân cử này.
Tính dân chủ làng xã - đặc trng quan trọng của văn minh làng xã, ở đây
có mặt tráicủa nó, nếu không phải là con dao hai lỡi. Ngời chịu chém cắt ở

Trong thời Pháp thuộc, ngân sách xã ở là một bộ phận hợp thành của hệ
thống ngân sách đợc hình thành khá hoàn chỉnh và nó đóng vai trò cực kỳ phản
động trong việc vơ vét của cải thuộc địa và nô dịch nhân dân ta (các bộ phận còn
lại là: a/ Ngân sách Đông Dơng và các ngân sách phụ thuộc của nó là: ngân sách
đặc biệt về tiền vay nợ và ngân sách riêng của sở hoả xa; b/ Ngân sách các xứ bên
trong liên bang: Bắc Kỳ, Trung Kỳ, Nam Kỳ, Ai Lao, Cao Miên và Quảng Châu
Văn (Một vùng đất Trung Quốc dới quyền uỷ trị của Pháp trong 99 năm); c/ Ngân
sách các tỉnh và thành phố).
Sau cách mạng tháng 8 năm 1945 cho đến ngày ký hiệp định Geneve tháng
7/1954, các nghiên cứu về lịch sử tài chính đều có chung nhận định rằng: là một bộ
phận hợp thành của hệ thống ngân sách, ngân sách xã cũng góp phần quan trọng
trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ miền Bắc, giải phóng miền Nam. Từ khi có
Điều lệ ngân sách xã ban hành ngày 8/5/1972, ngân sách xã đã thực sự quản lý
theo luật lệ thống nhất của nhà nớc, góp phần quan trọng trong sự nghiệp giải
phóng miền Nam, xây dựng miền Bắc XHCN. Sau ngày giải phóng, sau một thời
gian khá dài vẫn tiếp tục duy trì chế độ quản lý theo cơ chế cũ, với sự ra đời của
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH
12
Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________
nghị quyết số 138 - HĐBT ngày 19/11/1983, hệ thống ngân sách nhà nớc khẳng
định bao gồm bốn cấp: trung ơng, tỉnh, huyện, xã. Nhiều địa phơng thực hiện tốt
công tác lập và chấp hành tốt ngân sách xã kiểm soát đợc mục đích và khối lợng
các khoản chi tiêu của chính quyền xã. Một báo cáo cho thấy: tính đến năm 1993,
có khoảng 8.000 xã đã xây dựng đợc ngân sách, quy mô thu, chi ngân sách xã tăng
nhanh, đợc công nhận cấp ngân sách, chỉ còn khoảng 786 xã là đơn vị dự toán. Số
xã biết quản lý ngân sách xã khá, có phơng hớng cụ thể ngày một tăng (ớc trên
12%). Ngân sách xã đảm bảo chi tiền lơng và sinh hoạt phí, phụ cấp hu trí cho
khoảng 550.000 ngời làm việc và công tác tại xã và chi thờng xuyên về nghiệp vụ

________________________________________________________________________________________
- Huyện chia thành xã, thị trấn.
Trong hệ thống nói trên, xã là đơn vị hành chính cơ sở, có vai trò đặc biệt
quan trọng; điều đó đợc giải thích nh sau:
- Xã không chỉ là nơi mà ngời dân sống trong cộng đồng này gắn bó với
nhau bằng quan hệ ruột thịt, bằng truyền thống tơng thân tơng ái mà còn là nơi trực
tiếp sáng tạo ra của cải vật chất cho xã hội.
- Khi bàn đến xã, ngời ta hình dung đến hình ảnh nông thôn Việt Nam còn
qúa cách xa về trình độ phát triển so với thành thị - nơi mà bằng với cơng lĩnh của
Đảng đợc khẳng định ngay từ đầu, cần đợc đầu t và phát triển để tiến tới một ngày
mai tơi sáng, cùng sánh bớc với thành thị trong sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện
đại hóa.

Để đạt đợc mục tiêu nói trên, các cấp xã phải có ngân sách đủ mạnh để điều
chỉnh các hoạt động ở xã đi đúng hớng, góp phần thực hiện mục tiêu phát triển
kinh tế của Đảng và Nhà nớc. Ngân sách xã, đợc xác định là có vai trò quan trọng
đối với sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá ở nông thôn, đặc biệt đối với các
khu vực có nhiều tiềm năng nh Minh Hải chẳng hạn.
Minh Hải là một vùng đất còn non trẻ, đợc khai phá muộn, cơ sở vật chất
cha đợc xây dựng là bao, tiếp theo là chiến tranh kéo dài, khu vực nông thôn hầu
nh bị hoang phế. Khi hoà bình lập lại, làn sóng di dân trở về nông thôn tăng nhanh.
Tốc độ khai khẩn đất hoang đợc đẩy nhanh, diện tích đất nông nghiệp tăng dần,
sản phẩm nông nghiệp, thuỷ sản tăng vọt, thúc đẩy nền kinh tế của tỉnh phát triển
mạnh vào những năm đầu sau giải phóng. Tuy vậy, sự phát triển theo chiều rộng
đó đã dẫn đến hậu quả:
- Rừng bị chặt phá nặng nề, nhằm mục đích khai thác lâm sản, lấy đất làm
ruộng, nuôi tôm. Điều này làm ảnh hởng đến sản xuất, và tài nguyên cũng bị cạn
kiệt. Đồng thời, làn sóng di dân từ thành thị về nông thôn và di dân từ các tỉnh
khác đến để khai mở đất hoang đã làm cho dân số ở khu vục nông thôn tăng nhanh
có tính chất cơ học, diện tích đất nông nghiệp bình quân đầu ngời giảm, đẩy nhanh

Minh Hải đã đặt ra các kế hoạch và chính sách hỗ trợ cho phát triển nông thôn nh:
phát triển kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông thôn, chính sách xoá đói giảm
nghèo, đầu t cơ sở hạ tầng cho nông thôn, bình ổn giá thu mua nông sản, khuyến
nông từ nguồn ngân sách nhà nớc, mở rộng tín dụng nông thôn... Tuy vậy vấn đề
bức xúc và quan trọng hơn cả dễ dàng nhận thấy là: làm thế nào có nguồn tài chính
tại chỗ để giải quyết tình trạng kém phát triển của nông thôn Minh Hải. Bởi vì, bất
cứ nguồn tài trợ bên ngoài nào cũng không thể không thông qua yếu tố bên trong
để phát huy. Bởi vậy xây dựng ngân sách xã vững chắc là một yếu tố quan trọng
trong quá trình xây dựng nông thôn mới, giảm sự cách biệt giữa nông thôn và
thành thị ở Minh Hải. Vai trò ngân sách đợc thể hiện qua các nội dung tiếp theo
đây:
1.3.2- Ngân sách xã là công cụ tài chính quan trọng để chính quyền xã
thực hiện mọi chức năng nhiệm vụ đợc giao.
Quản lý nhà nớc ở cấp trung ơng là quản lý toàn diện mọi mặt, mọi lĩnh vực
của cả nớc. Quản lý nhà nớc của chính quyền địa phơng là quản lý các mặt chức
năng, nhiệm vụ đợc quy định phân giao trên địa bàn lãnh thổ. Quản lý nhà nớc ở
cấp xã là quản lý về mặt dân sinh, kinh tế, văn hoá, xã hội và trật tự trị an ở xã. Từ
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH
15
Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________
lâu nay, việc phân định chức năng của các cấp cha đúng đã làm nảy sinh tình trạng
có nhiều cấp chính quyền làm kinh tế. Phải xác định lại, xã không làm kinh tế, nh-
ng công việc về xây dựng kết cấu hạ tầng, phát triển văn hoá xã hội, đảm bảo trật
tự an toàn ở nông thôn ... là những vấn đề quan trọng, đòi hỏi phải có bộ máy quản
lý và ngồn tài chính tơng xứng để thực thi chúng.
Công việc xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội là nhiệm vụ cực kỳ quan
trọng của chính quyền xã, nhằm mục đích phát triển kinh tế, đẩy mạnh giao lu
hàng hoá, góp phần to lớn vào việc khai thác tiềm năng và thế mạnh, thúc đẩy xoá

MAI HữU CHINH
16
Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________
để nâng cao dân trí và tạo ra sự liên hệ, giao tiếp mới, góp phần loại trừ hủ tục và
nâng cao đời sống văn hoá ở nông thôn.
Tài trợ thích hợp cho sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hoá, phát thanh truyền
hình, câu lạc bộ nhà văn hoá... đợc xem là chìa khoá để nâng cao dân trí, hớng
nghiệp cho thanh niên, cung cấp thông tin khuyến nông và thi trờng cho nông
thôn; tao ra sự liên hệ, giao tiếp mới, góp phần tăng khả năng sản xuất, bán các sản
phẩm hàng hoá dich vụ và nâng cao đời sống văn hoá của nông thôn.
- Phát triển các kết cấu hạ tầng và hạ tầng xã hội, đi liền với thúc đẩy kinh tế
và phát triển văn hoá - thể thao, sẽ thúc đẩy hình thành các trung tâm thị tứ, thị trấn
mới, điều đó sẽ thúc đẩy quá trình thành thị hoá nông thôn, hạn chế dần sự phát
triển cách biệt giữa nông thôn và thành thị. Cũng từ đó phát sinh phong phú nhiều
nguồn tài chính thu ngân sách nhà nớc trên địa bàn ngày càng tăng, quy mô thu,
chi ngân sách xã ngày càng giữ vị trí quan trọng trong hệ thống ngân sách nhà nớc
và nền kinh tế quốc gia. Chính sách tài chính, đặc biệt là chính sách ngân sách nhà
nớc có mối quan hệ hữu cơ với sự phát triển nông thôn nói chung, ở Minh Hải nói
riêng. Xây dựng cơ chế quản lý ngân sách xã thích hợp trong từng giai đoạn có ý
nghĩa quan trọng đến việc tạo điều kiện, thúc đẩy sự phát triển nông thôn, giảm bớt
sự cách biệt giữa thành thị và nông thôn.
1.3.3- Ngân sách xã là công cụ tài chính quan trọng để chính quyền nhà
nớc cấp xã điều chỉnh các hoạt động ở xã đi đúng hớng, thu hút vốn đầu t
phát triển kính tế - văn hoá - xã hội ở xã.
Chính quyền cấp xã cũng nh chính quyền các cấp khác nói chung đều sử
dụng các công cụ: pháp luật, kế hoạch, hành chính, tài chính để điều chỉnh các
hoạt động nhằm hớng đến mục tiêu ổn định và phát triển. Trong lĩnh vực tài chính
thì ngân sách là công cụ tài chính quan trọng nhất.
Thông qua thu ngân sách, chính quyền xã thực hiện kiểm tra, kiểm soát, điều

án với hai quan điểm hoàn toàn trái ngợc nhau:
Phơng án thứ nhất dựa trên quan điểm coi NSNN là một thể thống nhất và
duy nhất, do chính phủ trung ơng quản lý và quyết định việc sử dụng với ý nghĩa
đó, khái niệm phân cấp ngân sách và ngân sách địa phơng hoàn toàn bị phủ
nhận. Thay vào đó, là khái niệm phân cấp quản lý NSNN, nghĩa là chính phủ
trung ơng chỉ phân giao nhiệm vụ quản lý một số nghiệp vụ nhất định trong hoạt
động của NSNN cho chính quyền địa phơng.
Phơng án thứ hai, dựa trên quan điểm ngợc lại, cho rằng mỗi cấp chính quyền
nhà nớc phải có ngân sách riêng độc lập trong hệ thống NSNN thống nhất. Nh vậy,
bên cạnh ngân sách trung ơng do chính phủ trung ơng quản lý và quyết định sử
dụng, vẫn cần thiết tồn tại ngân sách địa phơng do chính quyền địa phơng các cấp
quản lý.
Phơng án thứ hai đợc nhiều nớc áp dụng, bởi lẽ nó vừa đảm bảo sự tập trung
các nguồn lực tài chính vào tay chính phủ trung ơng để thực hiện các chức năng và
nhiệm vụ của chính phủ ở tầm vĩ mô nhng vẫn đảm bảo phát huy đợc quyền chủ
động và sáng tạo của chính quyền địa phơng trong việc thực hiện các chính sách
kinh tế - xã hội ở địa phơng.
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH
18
Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________
Dới đây, chúng ta xem xét một số kinh nghiệm về phân cấp ngân sách một số
nớc tiêu biểu: CHLB Đức (nớc theo thể chế liên bang), Nhật bản (nớc theo thể chế
phi liên bang), Malaysia (đại diện cho các nớc đang phát triển ở khu vực) để qua
đó thấy đợc đặc điểm về mặt tổ chức và quản lý ngân sách xã.
a. Phân cấp ngân sách ở CHLB Đức
CHLB Đức là một quốc gia theo chế độ dân chủ lập hiến. Theo hiến pháp,
CHLB Đức có ba cấp hành chính: Liên bang, tiểu bang (16 tiểu bang) và cấp xã
(khoảng 16.000 xã). Theo điều 30 của Hiến pháp CHLB Đức, quyền lực của nhà n-

Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________
Để giải quyết các nhiệm vụ trên, cấp ngân sách xã nhận đợc 15% tổng số
thuế tiền lơng và thuế thu nhập. Đồng thời, cấp xã thu các loại thuế môn bài, thuế
đất (phải trích một phần nộp liên bang và tiểu bang). Ngoài ra cấp xã còn thu các
loại thuế lặt vặt nh thuế nớc giải khát, lệ phí mở dịch vụ ăn uống, giải trí. Điều
đáng chú ý là Hiến pháp cho phép các xã hoặc tiểu bang tự quy định các khoản thu
ngoài các khoản thu của Liên bang đã quy định. Tuy nhiên điều này cũng không
dẫn đến việc tuỳ tiện, bởi vì các nhà chức trách địa phơng phải cân nhắc kỹ càng,
nếu quy định quá nhiều loại thuế thì các nhà doanh nghiệp sẽ chuyển vốn đầu t
sang xã khác hoặc tiểu bang khác để kinh doanh và đân chúng ở địa phơng bị đánh
nhiều loại thuế sẽ biểu tình và không tín nhiệm bộ máy của địa phơng nữa, cho nên
các nhà chiến lợc tài chính ở địa phơng phải tìm ra đợc sự cân bằng.
Hiến pháp CHLB Đức đã quy định rõ tỷ lệ phân chia các loại thuế cho cấp
ngân sách nh sau
- Thuế lơng và thuế thu nhập :
15% cho ngân sách xã
42,5% cho ngân sách Liên bang
42,5% cho ngân sách Tiểu bang
- Thuế doanh nghiệp
50% cho ngân sách Liên bang
50% cho ngân sách Tiểu bang
Ngân sách xã do tiểu bang phê chuẩn nhng việc này không có nghĩa là tiểu
bang can thiệp vào thẩm quyền quyết định của cấp xã mà chỉ có ý nghĩa giám sát,
kiểm tra. điều 109 của Hiến pháp còn quy định tiểu bang hoàn toàn độc lập với
nhau về tài chính và ngân sách. Ngân sách tiểu bang do Quốc hội của tiểu bang
phê chuẩn, ngân sách liên bang do Quốc hội của liên bang phê chuẩn.
b. Phân cấp ngân sách ở Nhật
Hệ thống NSNN ở Nhật bao gồm 2 bộ phận cấu thành: ngân sách trung ơng
và ngân sách địa phơng; trong đó ngân sách trung ơng giữ vai trò chủ đạo, đảm

- Ngân sách của chính quyền địa phơng.
Mỗi cấp ngân sách đều hoạt động dựa trên Hiến pháp và Luật pháp đã đợc
quy định cho từng cấp: ngân sách liên bang thu tất cả các loại thuế của chính phủ
liên bang theo Hiến pháp và luật thuế của liên bang, không để lại tỷ lệ thu cho
ngân sách các bang. Các bang căn cứ vào Hiến pháp của mình, tự quyết định một
số loại thuế và thu có liên quan đến địa phơng (thuế đất, thuế thổ trạch, tài nguyên
gỗ, rừng, lệ phí đỗ xe, nguồn thu cho thuê tài sản, nguồn thu hoạt động dịch vụ nh:
thu dọn rác). ở liên bang Malaysia, ngân sách địa phơng (giống nh cấp quận,
huyện ở Việt Nam; nh vậy có thể coi là không có ngân sách xã ở Malaysia) đảm
nhận các khoản chi:
- Chi thờng xuyên của bộ máy hành chính địa phơng
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH
21
Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________
- Chi duy trì bảo dỡng cơ sở hạ tầng
- Chi cho dự án phát triển của địa phơng
Qua kinh nghiệm của nhiều nớc, có thể rút ra những đặc điểm chung về
phân cấp ngân sách tổ chức, quản lý ngân sách xã nh sau:
Một là, việc phân cấp ngân sách không thực hiện theo nguyên tắc tổng hợp
từ dới lên. Ngân sách cấp dới không thể hiện vào ngân sách cấp trên và ngân sách
cấp trên không lồng ghép vào ngân sách cấp dới; có nghĩa là ngân sách các cấp
không bao hàm lẫn nhau.
Hai là, trong hệ thống ngân sách của tất cả các nớc, vai trò chủ yếu phụ
thuộc vào ngân sách trung ơng. Chính phủ trung ơng thâu tóm các nguồn thu quan
trọng nhất là đảm nhận các nhiệm vụ chi chủ yếu nhất. Ngân sách trung ơng thờng
có xu hớng thu các loại thuế thu nhập (ở các nớc phát triển thuế này chiếm tỷ trọng
lớn so với tổng số thu về thuế), phần lớn các loại thuế gián thu và các nguồn thu từ
doanh nghiệp nhà nớc; đồng thời cũng cấp phát cho các nhu cầu chi gắn với việc

SáCH X ở VIệT NAMã
Theo các báo cáo gần đây nhất, cùng với những đổi thay của đất nớc, trớc yêu
cầu xây dựng nông thôn mới, ngân sách xã có nhiều biến đổi tích cực, tạo nguồn
thu ngày càng lớn hơn, đáp ứng nhu cầu chi phong phú và da dạng đặt ra cho chính
quyền xã. Nguồn thu của ngân sách xã không ngừng tăng lên, ngoài các khoản thu
thờng xuyên, ngân sách xã đã tích cực khai thác và huy động nguồn thu khác để
phục vụ cho yêu cầu xây dựng các công trình phúc lợi xã hội ở địa phơng. Có xã
nguồn thu ngân sách lên tới hàng tỷ đồng. Tốc độ tăng thu năm sau đều cao hơn
năm trớc do đó tốc độ tăng chi ngân sách xã cũng tăng nhanh hơn đã đáp ứng đợc
phần lớn các nhu cầu chi tại xã. (Năm 1994 chi ngân sách xã tăng 34,2%, năm
1995 tăng 29,6 % và năm 1996 ớc tăng 23,6% so với năm trớc). Điều đó cho thấy
ngân sách xã đóng vai trò hết sức quan trọng trong quá trình chuyển dịch cơ cấu
kinh tế và xây dựng nông thôn mới ở nớc ta.
Thực hiện phơng châm nhà nớc và nhân dân cùng làm, nhiều xã huy động
đợc nhiều nguồn vốn trong dân dới mọi hình thức bổ sung giải quyết các nhu cầu
bức bách về phát triển sự nghiệp giáo dục, y tế, nhà trẻ, mẫu giáo, nhà văn hoá, đ-
ờng liên thôn, liên xã, xây dựng nhà tình nghĩa và nhiều nhu cầu khác ở xã. Các
biện pháp đợc xã sử dụng để động viên và huy động nguồn thu thờng là nuôi dỡng
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH
23
Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________
và tạo cơ sở để thu nh xây dựng chợ, làm bến đò, cầu cống ... Về phía nhà nớc,
trong những năm qua NSNN đã tích cực hỗ trợ cho ngân sách xã thông qua các
hình thức trợ cấp bổ sung xây dựng cơ bản và trợ cấp cân đối ngân sách xã. Số trợ
cấp này là một khoản thu đáng kể trong ngân sách xã. Chỉ tính riêng năm 1996
tổng số chi ngân sách xã khoảng 3.500 tỷ đồng, trong đó khoảng 1.510 tỷ đồng do
NSNN chi hỗ trợ, còn khoảng 1.990 tỷ đồng do ngân sách xã thu để đảm bảo chi.
Trong đó chi trả phụ cấp cho cán bộ xã (kể cả cán bộ nghỉ việc) khoảng 900 tỷ

ơng nhà nứơc và nhân dân cùng làm cha phát huy mạnh mẽ và sâu sắc trong
nhân dân. Việc phân cấp quản lý ngân sách xã cha gắn bó với mục tiêu kinh tế xã
____________________________________________________________________________________
MAI HữU CHINH
24
Đề TàI NGHIÊN CứU KHOA HọC
________________________________________________________________________________________
hội giao cho xã quản lý nhất là đối với các lĩnh vực cần huy động nhiều nguồn lực
trong dân. Ngoài ra, bộ máy quản lý tài chính ngân sách xã các cấp, ngay cả ở cấp
xã cũng cha đợc quan tâm củng cố và xây dựng.[5]
2.2- tình hình và thực trạng công tác tổ chức và quản
lý thu, chi ngân sách x ở tỉnh minh hải trã ớc khi thực hiện
chia tách tỉnh
2.2.1- Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của tỉnh Minh Hải
Minh Hải là tỉnh cực Nam của đất nớc và là một trong 9 tỉnh thuộc đồng
bằng sông Cửu Long. Vùng đất này đợc khai phá rất muộn màng (vào cuối thế kỷ
17) và là nơi hội tụ của những ngời dân tứ xứ tìm nơi sinh cơ lập nghiệp.
a- Vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên của tỉnh Minh Hải
Phía Bắc giáp tỉnh Kiên Giang, phía Đông Bắc giáp tỉnh Cần Thơ, Sóc Trăng,
phía Đông và Nam giáp biển Đông, phía tây giáp vịnh Thái Lan.
Với diện tích 7.689 km
2
, Minh Hải là tỉnh lớn nhất trong số các tỉnh thuộc
đồng bằng sông Cửu Long (chiếm 19,4%diện tích) và bằng 2,32% diện tích của cả
nớc.
Toàn tỉnh đợc chia thành 9 huyện và 2 thị xã, 93 xã, 14 thị trấn và 13 phờng.
Thị xã Cà Mau là trung tâm tỉnh lỵ.
Có 307 km bờ biển và cửa sông lớn nh: Bồ Đề, Gành Hào, Bảy Háp, sông
Ông Đốc... Các đảo là: Hòn Khoai, Hòn Chuối. Diện tích vùng biển: 86.000 km
2