ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA KINH TẾ

KHƯƠNG THỊ KIỀU OANH

HỆ THỐNG BẢO HIỂM XÃ HỘI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY – THỰC
TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

LUẬN VĂN THẠC SỸ

Người hướng dẫn: TS. ĐINH QUANH TỴ

Hà nội - 2004


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ................................................................................................................................... 2
Chương 1

CỞ SỞ LÝ THUYẾT VÀ THỰC TIỄN VỀ BẢO HIỂM XÃ HỘI ................................................... 7

1. 1- NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ BẢO HIỂM XÃ HỘI. ....................................... 7
1. 1. 1- Khái niệm BHXH và lịch sử phát triển............................................................................. 7
1. 1. 2- Sự cần thiết khách quan của BHXH và tác động của BHXH đến đời sống kinh tế - xã hội 8
1. 1. 3- Cơ chế tổ chức Bảo hiểm xã hội .................................................................................... 13
1. 2- KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ NƢỚC TRONG VIỆC XÂY DỰNG, PHÁT TRIỂN VÀ
VẬN HÀNH HỆ THỐNG BẢO HIỂM XÃ HỘI ........................................................................... 24
1. 2. 1- Kinh nghiệm về xây dựng và phát triển hệ thống BHXH ................................................ 24
1. 2. 2- Kinh nghiệm về thiết lập cơ chế vận hành BHXH ........................................................... 33
Chương 2


3. 2.2- Giải pháp về nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ .......................................................... 112
3. 2.3- Hoàn thiện khung pháp lý cho hoạt động BHXH........................................................... 113
3. 2.4- Triển khai có hiệu quả hình thức BHXH tự nguyện ....................................................... 113
3. 2.5- Triển khai chế độ bảo hiểm thất nghiệp ......................................................................... 115
3. 2. 6- Tăng cƣờng quản lý các nguồn thu, chi của quỹ BHXH ............................................... 118
3. 2. 7- Đầu tƣ xây dựng cơ sở vật chất .................................................................................... 119
3. 2. 8- Tăng cƣờng công tác tuyên truyền về BHXH ............................................................... 119
KẾT LUẬN ........................................................................................................................................ 120
HỆ THỐNG CÁC CHÚ THÍCH CỦA LUẬN VĂN. ..................................................................... 124
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO. ......................................................................................... 125

1


Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế
Oanh

Khương Thị Kiều

PHẦN MỞ ĐẦU
1. SỰ CẦN THIẾT CỦA ĐỀ TÀI
Dù được xây dựng theo những mô hình được coi là hợp lý nhất và ngay cả
khi đã đạt tới trình độ cao, kinh tế thị trường vẫn không thể tránh khỏi một số
khuyết tật và bản thân các quan hệ thị trường tự chúng không đủ sức giải quyết
những vấn đề xã hội nảy sinh trong quá trình phát triển kinh tế. Chính vì vậy,
bảo hiểm xã hội ra đời, trở thành công cụ điều tiết quan trọng và phổ biến đối với
hầu hết các nước trong quá trình phát triển kinh tế thị trường.
Ở Việt Nam, BHXH là một trong những chính sách lớn và trong tương lai
sẽ trở thành một ngành quan trọng. Nó có chức năng, nhiệm vụ góp phần bảo
đảm đời sống của hàng triệu người lao động khi họ gặp phải những bất trắc làm

BHXH dựa vào sự đóng góp của các bên tham gia BHXH. Sự kết hợp và hỗ trợ
của ngân sách nhà nước trong việc thực hiện các chính sách chế độ BHXH phải
phù hợp với điều kiện mới và bảo đảm tính độc lập của quỹ BHXH với ngân
sách nhà nước. Chính cơ chế quản lý mới này đòi hỏi ngành BHXH Việt Nam
phải đổi mới và cải cách một cách toàn diện để đáp ứng và theo kịp sự phát triển
của đất nước trong tình hình mới.
Như vậy, từ sự phát triển của nền kinh tế thị trường, từ đòi hỏi của cơ chế
quản lý mới cũng như sự mở rộng không ngừng các đối tượng tham gia BHXH,
các loại hình BHXH ngày càng đa dạng, phong phú, phức tạp. Trong khi đó hệ
thống tổ chức của ngành BHXH Việt Nam được hình thành trong quá trình
chuyển đổi cơ chế kinh tế và do sự sát nhập giữa Bảo hiểm y tế và BHXH vừa là
một yêu cầu mới, vừa hàm chứa nhiều vấn đề rất phức tạp, … Do đó, việc tiếp
tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống tổ chức BHXH ở Việt Nam là một trong những
vấn đề cấp bách đang đặt ra, cần được giải quyết.

2


Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế
Oanh

Khương Thị Kiều

Xuất phát từ những lý do nêu trên, chúng tôi chọn đề tài "Hệ thống BHXH
ở Việt Nam hiện nay- Thực trạng và giải pháp " để thực hiện luận văn thạc sĩ
khoa học kinh tế.
2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
Những vấn đề cơ bản của BHXH trong điều kiện chuyển sang kinh tế thị
trường ở Việt Nam chỉ mới được quan tâm nghiên cứu trong một số năm gần
đây, đặc biệt là từ năm 1995, khi ngành BHXH Việt Nam ra đời.

văn bản pháp quy, các tài liệu, số liệu về BHXH của Việt Nam; phân tích mối
quan hệ kinh tế - xã hội giữa tổ chức cung ứng BHXH và khách hàng của BHXH
Việt Nam, tìm hiểu kinh nghiệm tổ chức, hoạt động BHXH của một số nước trên
thế giới.
Những vấn đề liên quan đến BHXH Việt Nam chủ yếu được nghiên cứu
trong giai đoạn từ năm 1995 trở lại đây.
5. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
- Vận dụng những phương pháp chung của kinh tế chính trị học mác- xít
phù hợp với đối tượng, mục đích nghiên cứu.
- Tập hợp, xử lý và phân tích hệ thống văn bản pháp quy về BHXH có liên
quan đến vấn đề nghiên cứu và các bài viết của các nhà khoa học.
- Đánh giá và phân tích thực trạng của hệ thống tổ chức BHXH, rút ra
những kết luận có tính khoa học, bảo đảm được mục tiêu nghiên cứu của luận
văn.
6. ĐÓNG GÓP CỦA LUẬN VĂN
- Đưa ra các luận cứ khoa học góp phần tiếp tục đổi mới và hoàn thiện mô
hình, cơ cấu tổ chức bộ máy của BHXH Việt Nam nhằm hoạt động có hiệu lực
và hiệu quả phù hợp với yêu cầu phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng
xã hội chủ nghĩa và đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.
- Đưa ra các khuyến nghị nhằm góp phần hoàn thiện hơn các cơ chế, chính
sách, chế độ BHXH hiện hành; nâng cao hiệu quả hoạt động thu chi BHXH;

4


Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế
Oanh

Khương Thị Kiều


BẢO HIỂM XÃ HỘI
1. 1- NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ BẢO HIỂM XÃ HỘI.
1. 1. 1- Khái niệm BHXH và lịch sử phát triển
Trong hai thập kỷ gần đây, cùng với sự chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch
hoá tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa
(XHCN), BHXH đã được nhiều người biết đến bởi nó liên quan trực tiếp đến
quyền lợi của đại bộ phận người làm công ăn lương. Mục đích của BHXH là
nhằm bù đắp hoặc thay thế thu nhập cho người lao động khi gặp rủi ro làm giảm
hoặc mất nguồn thu nhập từ lao động, giúp ổn định đời sống cho người lao động
cũng như gia đình họ.
"BHXH là sự thay thế hoặc bù đắp một phần thu nhập cho người lao động
khi họ bị mất hoặc giảm thu nhập do ốm đau, tai nạn lao động - bệnh nghề
nghiệp, tàn tật, tuổi già, tử tuất… dựa trên cơ sở một quỹ tài chính do sự đóng
góp của các bên tham gia BHXH có sự bảo hộ của nhà nước theo pháp luật,
nhằm đảm đảm an toàn đời sống cho người lao động và gia đình họ, đồng thời
góp phần bảo đảm an toàn xã hội" (Từ điển Bách khoa Việt Nam, tập I).
Đối tượng của BHXH là người lao động. Có hai hình thức BHXH là hình
thức bắt buộc và hình thức tự nguyện.
Hình thức bắt buộc thường được thực hiện đối với người làm công ăn
lương, vì đó là những người có công việc, thu nhập và nơi làm việc tương đối ổn
định. Để bảo đảm thu chi cho quỹ BHXH cần nắm chắc số lượng và tình trạng
của người phải đóng BHXH, số lượng và tình trạng của người được bảo hiểm.

6


Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế
Oanh

Khương Thị Kiều

Oanh

Khương Thị Kiều

- Qui luật "sinh - bệnh - lão - tử". Theo qui luật này, trong cuộc đời người
lao động sẽ gặp rủi ro làm giảm hoặc mất nguồn thu nhập từ lao động;
- Lực lượng sản xuất phát triển, một mặt thúc đẩy sản xuất tạo điều kiện
thuận lợi cho người lao động, mặt khác cũng gây những hậu quả không nhỏ như:
tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp…;
- Ô nhiễm môi trường làm cho người lao động suy giảm sức khoẻ, dễ mắc
bệnh…;
- Môi trường kinh tế - xã hội: kinh tế khủng hoảng hoặc kém phát triển
dẫn đến tình trạng thất nghiệp, xã hội kém phát triển dẫn đến ốm đau bệnh tật, …
Để khắc phục những rủi ro đó, ngay từ thời cổ đại, con người phải tự khắc
phục bằng cách tự tiết kiệm, có sự cưu mang giúp đỡ của cộng đồng. Tuy nhiên,
sự tương trợ này chỉ mang tính tự phát trong phạm vi hẹp. Chính vì vậy, nguồn
tài chính để khắc phục rủi ro không chắc chắn.
Đến giai đoạn phân công lao động được mở rộng hơn, sản xuất xã hội phát
triển, quan hệ xã hội, giữa các cá nhân và cộng đồng cũng phát triển hơn, do đó
đã xuất hiện các tổ chức từ thiện nhằm giúp đỡ những người có hoàn cảnh khó
khăn.
Từ đầu thế kỷ 16, khi các ngành công nghiệp ra đời và phát triển thì số
công nhân công nghiệp tăng dần. Đây là những người làm công ăn lương, lấy
tiền lương làm nguồn sống chủ yếu. Những người này chỉ khi làm việc mới có
lương, nếu ốm đau, tai nạn… phải nghỉ việc không có lương và cuộc sống bị đe
doạ. Để giảm thiểu nỗi lo của người làm công ăn lương, nhiều tổ chức với những
hình thức trợ giúp xã hội lần lượt ra đời. Nhiều quỹ tiết kiệm được nhà nước
khuyến khích thành lập, có sự đóng góp của người lao động và người sử dụng

8

tham gia đóng BHXH, quỹ BHXH tách ra hoạt động độc lập, tự cân đối thu chi.

9


Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế
Oanh

Khương Thị Kiều

Những dẫn chứng mang tính lịch sử nêu trên đã chứng tỏ rẳng BHXH thực
sự là nhu cầu thiết yếu của người lao động, đòi hỏi xã hội phải đáp ứng. Mức độ
và hình thức đáp ứng của xã hội về BHXH cho người lao động trong các thời kỳ
khác nhau dĩ nhiên là không giống nhau, do phụ thuộc vào đặc điểm kinh tế - xã
hội và cơ chế vận hành của nền kinh tế trong từng thời kỳ.
Sự cần thiết khách quan của BHXH còn được thể hiện từ góc độ BHXH là
một bộ phận quan trọng của chính sách xã hội.
Chính sách xã hội là loại chính sách được thể chế hoá bằng pháp luật của
nhà nước dưới dạng hệ thống các quan điểm, chủ trương, phương hướng và biện
pháp để giải quyết những vấn đề xã hội nhất định, trước hết là những vấn đề xã
hội liên quan đến công bằng xã hội và phát triển an sinh xã hội, nhằm góp phần
ổn định, phát triển đất nước, thúc đẩy tiến bộ xã hội.
Chính sách BHXH là một trong những chính sách xã hội cơ bản, liên quan
đến quyền và lợi ích của người lao động, có vai trò to lớn trong việc ổn định đời
sống cho đại bộ phận dân cư, từ đó góp phần ổn định xã hội. Chính vì vậy, nhà
nước phải có sự can thiệp và điều tiết nhất định, bảo đảm việc thực hiện những
quyền xã hội của người lao động.
Bước vào công cuộc đổi mới, trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc
lần thứ VI, Đảng ta đã khẳng định: "Chính sách xã hội bao trùm mọi mặt của
cuộc sống con người: điều kiện lao động và sinh hoạt, giáo dục và văn hoá, quan

và "hưởng", giữa người lao động trong các thành phần kinh tế, làm lành mạnh
hoá thị trường lao động, tạo điều kiện cho người lao động tự do di chuyển, củng
cố lòng tin của nguời dân vào chế độ, tạo nền tảng vững chắc cho một thể chế
chính trị xã hội . Mặt khác, gia đình là tế bào của xã hội, gia đình ổn định và phát
triển góp phần làm cho xã hội ổn định và phát triển.
1. 1. 3- Cơ chế tổ chức Bảo hiểm xã hội
a) Bộ máy Bảo hiểm xã hội
Bộ máy BHXH là cơ quan đề ra cơ chế chính sách về BHXH và tổ chức
thực hiện các cơ chế chính sách BHXH. Hiệu lực và hiệu quả hoạt động của bộ
máy phụ thuộc vào mô hình tổ chức, cách thức giao chức năng nhiệm vụ, nguyên
tắc vận hành của hệ thống tổ chức và khung pháp lý cho hoạt động của hệ thống
BHXH.

12


Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế
Oanh

Khương Thị Kiều

Để bộ máy hoạt động có hiệu quả, trong tổ chức bộ máy người ta thành
lập một hệ thống bộ máy có sự "phân tách quyền" cho các bên nhằm tạo ra một
cơ chế có thể kiểm tra kiểm soát hoạt động của bộ phận nắm quyền thu chi
BHXH, thông qua đó, bảo đảm sự nghiêm túc trong hoạt động thu chi BHXH.
Có thể thể hiện điều đó trong sơ đồ 1 (xem trang 14).
Theo sơ đồ này, nghị viện (quốc hội) sẽ là cơ quan ban hành các văn bản
luật về BHXH trên cơ sở dự thảo luật do cơ quan quản lý nhà nước về BHXH đệ
trình thông qua chính phủ. Sau khi luật được nghị viện (quốc hội) thông qua và
có hiệu lực thi hành, chính phủ sẽ ban hành các văn bản (nghị định, quyết định,

máy BHXH, có thể bổ sung thêm thiết chế cho hoạt động của nó. Một trong
những cách bổ sung này là việc thiết lập một cơ chế hoạt động của bộ máy tư
pháp giám sát các hoạt động BHXH, trong đó những vi phạm pháp luật về
BHXH có thể được đưa ra xét xử nghiêm minh theo phân cấp ở từng thời kỳ.
Riêng đối với cơ quan hoạt động BHXH, để thực hiện chức năng nhiệm vụ
của mình, điều quan trọng là phải tổ chức được bộ máy đủ năng lực hoạt động và
hoạt động có hiệu quả. Có hai hình thức tổ chức quản lý chủ yếu:
- Hình thức thứ nhất: Tổ chức bộ máy theo mô hình trực tuyến chức
năng, thực hiện quản lý trực tuyến từ trung ương đến địa phương.
Kiểu tổ chức quản lý này có thể được thể hiện qua sơ đồ sau:
SƠ ĐỒ 2: MÔ HÌNH TỔ CHỨC CƠ QUAN BHXH THEO KIỂU TRỰC TUYẾN
Văn phòng BHXH cấp trung ương

Văn phòng BHXH thứ nhất ở cấp
địa phương

……

Văn phòng BHXH thứ n ở
cấp địa phương

Trong mô hình này, hệ thống BHXH là thống nhất. Cấp trung ương trực
tiếp quản lý các văn phòng BHXH ở địa phương. Văn phòng BHXH địa phương
có thể được chia nhỏ ra thành:
- Văn phòng BHXH cấp vùng.
- Văn phòng BHXH cấp tỉnh.

14



Văn phòng BHXH cấp địa
phương

15
Chính quyền địa phương


Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế
Oanh

Khương Thị Kiều

Ghi chú:
- - - - - - - - - - - : Chỉ sự quản lý về chuyên môn.
_____________: Chỉ sự quản lý trực tiếp, toàn diện.
Trong cả hai hình thức trên, cần lưu ý là tổ chức bộ máy của một văn
phòng BHXH đều nên theo một mô hình chung là mô hình trực tuyến chức năng,
trong đó những bộ phận chức năng không thể thiếu là:
- Thu BHXH,
- Chi BHXH,
- Quản lý nhân sự,
- Thanh tra,
- Kế toán tài vụ.
Ngoài ra, tuỳ từng trường hợp cụ thể và quan điểm quản lý của từng quốc
gia, có thể hình thành những phòng chức năng khác.
Về công tác cán bộ, điều quan trọng là phải phân định rõ các chức danh
chuyên môn - nghiệp vụ trong bộ máy và thiết lập tiêu chuẩn của từng chức
danh. Khi bố trí công việc, tổ chức đào tạo cho nhân viên bộ máy, cần dựa trên
hệ thống tiêu chuẩn các chức danh. Có như vậy hệ thống BHXH mới hoạt động
hiệu quả.

thể của quyền con người. Nhưng BHXH không phải là cái có sẵn nên trước hết
phải tìm cách tạo ra nó. Ở mỗi nước khi muốn xây dựng hệ thống BHXH, nhà
nước phải tạo điều kiện và môi trường kinh tế - xã hội, về chính sách và luật
pháp, về tổ chức và cơ chế quản lý cần thiết. Đồng thời, những người sử dụng
lao động và người lao động phải thực hiện trách nhiệm đóng góp tài c hính của
mình để bảo đảm hoạt động của hệ thống này. Đây cũng là điều kiện cơ bản để
người lao động được hưởng quyền BHXH.

17


Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế
Oanh

Khương Thị Kiều

Biểu hiện cụ thể quyền được hưởng BHXH của người lao động là việc họ
được hưởng trợ cấp BHXH theo các chế độ xác định gắn với trường hợp họ bị
giảm hoặc mất khả năng lao động, mất việc làm, dẫn đến giảm hoặc mất nguồn
sinh sống. Trong nền kinh tế thị trường, những trường hợp đó rất nhiều và có thể
xẩy ra ngẫu nhiên. Về nguyên lý, trong những trường hợp như vậy, người lao
động được BHXH. Song, giữa nguyên lý và thực tiễn bao giờ cũng có khoảng
cách. Khoảng cách đó do các điều kiện kinh tế - xã hội quy định. Do vậy, cần
căn cứ vào điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể của đất nước trong từng giai đoạn
phát triển để tổ chức và hoàn thiện dần việc BHXH đối với các trường hợp làm
giảm hoặc mất thu nhập của người lao động.
- Nguyên tắc 2: Nhà nước và người sử dụng lao động có trách nhiệm
phải BHXH đối với người lao động, người lao động cũng có trách nhiệm phải tự
BHXH cho mình.
Nguyên tắc này đề cập đến quan hệ ba bên: nhà nước, người sử dụng lao

trung do một cơ quan chuyên nghiệp về BHXH chịu trách nhiệm quản lý, điều
hành.
- Nguyên tắc 4: BHXH phải lấy số đông bù số ít.
Trong số đông người tham gia đóng góp BHXH, chỉ có những người lao
động mới là đối tượng hưởng trợ cấp. Trong số những người lao động lại chỉ có
những người bị ốm đau, thai sản, tai nạn lao động hay tuổi già, đủ những điều
kiện cần thiết mới thực sự được hưởng trợ cấp. Trong số đó có những người
tham gia đóng góp từ lâu, nhưng cũng có những người mới tham gia đóng góp,
…
Điều đó lý giải tại sao BHXH lại phải lấy số đông bù số ít.
- Nguyên tắc 5: Phải kết hợp hài hoà các dạng lợi ích, các khả năng và
phương thức đáp ứng nhu cầu BHXH.
Trong BHXH các bên tham gia đều nhận được lợi ích, song các lợi ích
không phải luôn như nhau, vẫn có lúc các lợi ích này mâu thuẫn nhau. Ví dụ, nếu
tăng mức trợ cấp sẽ có lợi cho người lao động nhưng lại không có lợi cho người

19


Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế
Oanh

Khương Thị Kiều

sử dụng lao động. Nếu giảm bất lợi cho người sử dụng lao động thì nhà nước lại
phải gánh chịu.
Đối với người lao động, muốn hưởng BHXH cao thì mức đóng góp
BHXH phải cao. Song nếu đóng BHXH cao thì phần thu nhập để nuôi sống bản
thân và gia đình sẽ giảm. Do vậy, khi nghiên cứu xây dựng thiết chế BHXH, cần
xác định tỷ lệ đóng góp hợp lý để vừa bảo đảm lợi ích trước mắt (chi tiêu hằng

trợ cấp quá cao dành cho những người lao động gặp rủi ro.
Tuy nhiên, khi trả trợ cấp BHXH, để ít nhất là bảo đảm tái sản xuất giản
đơn sức lao động cho người lao động, cần trả mức trợ cấp không thấp hơn mức
sống tối thiểu.
- Nguyên tắc 7: Có sự kết hợp giữa BHXH bắt buộc và tự nguyện.
Nhu cầu BHXH, đặc biệt là bảo hiểm tuổi già, có ở nhiều người lao động.
Đối với người lao động làm việc ở khu vực kinh tế chính thức, việc tham gia
BHXH là bắt buộc. Nhà nước, người sử dụng lao động và người lao động cùng
tham gia đóng góp BHXH nên mức đóng của người lao động không cao, người
lao động được bảo đảm về quyền lợi. Đối với người lao động ở khu vực kinh tế
phi chính quy, cần có loại hình BHXH tự nguyện để những người có nhu cầu
được BHXH tham gia đóng góp.
- Nguyên tắc 8: Phải bảo đảm tính thống nhất của BHXH trên phạm vi cả
nước, đồng thời phải phát huy tính đa dạng, năng động của các bộ phận cấu
thành.
Hệ thống BHXH của một nước gồm nhiều bộ phận cấu thành, trong đó bộ
phận lớn nhất do nhà nước tổ chức và bảo hộ đặc biệt bao trùm toàn bộ những
người được hưởng lương từ ngân sách nhà nước và những người lao động thuộc
các khu vực nhà nước. Các bộ phận nhỏ hơn do các đơn vị kinh tế và tư nhân tổ
chức ra để bảo hiểm cho một số đối tượng được quy định bởi luật pháp. Trong
bộ phận do nhà nước tổ chức, còn có thể có một số bộ phận bảo hiểm chuyên
ngành như BHXH đối với công chức, BHXH đối với quân nhân hưởng lương và
một số bộ phận BHXH theo những ngành kinh tế đặc thù (đường sắt, khai thác

21


Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế
Oanh